基于PSM的城乡统一建设用地市场成熟度研究——以海南文昌市为例

汤世康，黄朝明

（海南大学公共管理学院，海南·海口 570228）

在我国市场经济体系逐步完善、城市土地市场趋于稳定及快速城镇化、工业化的背景下，城乡分割、双轨运行的二元土地市场严重抑制了我国城乡建设用地市场一体化进程和城镇化的高质量发展，农村集体土地使用制度已经难以适应新时期发展的要求。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，与国有土地使用权不能同等入市、同权同价，交易规则亟待健全等问题，党和国家不断深化农村土地制度改革：党的十七届三中全会从事关党和国家发展全局的战略高度深刻阐述了加快建立城乡统一土地市场的重大意义、基本原则、工作重点和主要方式，是指导我国城乡统一土地市场建设的纲领性文件；党的十八届三中全会再次明确，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；党的十九届五中全会提出，“十四五”期间，产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。2022年4月《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，健全城乡统一的土地市场，培育发展全国统一的生态环境市场，成为了迫切的现实需求。

国内关于土地市场的研究主要集中在以下几个方面：（1）土地市场发育水平相关研究。一是构建指标体系定量评价城市土地市场[1-7]；二是构建指标体系定量评价农村土地市场[8-10]。（2）城乡统一建设用地市场相关研究。一是建立城乡统一的建设用地市场的必要性[11-12]；二是加快建立城乡统一建设用地市场的建议[12-17]。（3）集体经营性建设用地入市相关研究。一是研究入市改革试点的制度安排及共性问题[18]、入市改革试点的集体建设用地市场发育测度及影响因素[19-20]；二是集体经营性建设用地入市的流转模式及治理效率[21-22]；三是集体经营性建设用地入市的影响，集体建设用地入市对国有工业用地价格具有正向效应[23]但由于产权的关系复杂，可能会导致收益分配不公[24]等；四是政策建议，包括明晰集体建设用地和地上物业产权，提高集体经济组织的组织化水平[20]、地方政府主动构建有效的市场机制[19]和增值收益分配机制[25]等。

综上所述，学者们从理论和实践进行了一系列研究，但通过对已有文献的分析，笔者发现：（1）集体经营性建设用地入市相关研究多是基于《土地管理法》修订以前的社会经济背景，其论述重点偏向于集体经营性建设用地交易在缺乏合法地位下的思考与探索。（2）对土地市场发育水平的研究多为构建指标体系，单独评价城市土地市场或农村土地市场，较少有研究基于“同地同价同权”的视角去分析城乡建设用地市场发育水平。海南省位于中国最南端，制度、区位、气候优势明显。党中央在2018年提出支持海南建设自由贸易港，是海南省加快发展的历史性机遇。将城乡统一建设用地市场建设融入自由贸易港发展背景中，发挥资源要素组合效用，衔接相关政策，建成经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的实践范例，是亟待研究的重大问题。

鉴于此，本文立足已有研究成果，从理论上阐述了城乡统一建设用地市场成熟度的概念及其标准，以海南省“三块地”改革试点文昌市为研究域，以2016～2021年国有土地和集体经营性建设用地交易数据为基础，运用倾向得分匹配法（Propensity Score Matching, PSM）建立反事实研究框架，研究集体经营性建设用地入市对国有土地地价的影响，判断文昌市城乡统一建设用地市场的成熟度并提出相关建议，以期为促进城乡统筹发展、实现乡村振兴，推动自贸港建设等目标的实现。

1 研究区域概况

文昌市位于海南岛东北部，辖有17个镇、2个农场，陆地总面积2488 km2。2020年全市GDP为263.50亿元，常住人口56.43万人，人均GDP4.6695万元，三产结构比为34.38 : 19.96 : 45.66。如表1所示，2015～2020年文昌地区的建设用地需求不断提升，数据来源于《中国城市建设统计年鉴》《海南统计年鉴》。

文昌市自2015年以来，不断推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及农村宅基地改革，开创农村“三块地”改革的海南模式。通过探索和试验逐步建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，激活存量集体经营性建设用地的要素功能和资产价值，初步建立农村土地入市交易机制。试点工作开展以来，先后颁布实施了《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》《文昌市农村集体经营性建设用地异地调整入市实施办法》《文昌市农村集体经营性建设用地入市土地收益集体和个人分配指导意见》等多项配套政策，稳步推进改革试点工作。文昌市集体经营性建设用地入市截至2021年已入市60宗地，面积共计65.58公顷，出让总价款72679.86997万元。通过集体经营性建设用地入市的试点工作，已总结出具有可实施性的经验，入市的地块范围广，分布于文城镇、东郊镇、昌洒镇、龙楼镇、会文镇、潭牛镇、重兴镇、翁田镇、冯坡镇等九个乡镇，并且探索出了挂牌出让、租赁入市方式，入市途径在就地入市的基础上，还探索了异地调整入市方式。因此，文昌市为研究城乡统一建设用地市场成熟度提供了较好的案例，且对其他地区也具有重要借鉴和启示意义。

表1 文昌地区土地使用现状Table 1 Status of land use in Wenchang area

2 研究设计

2.1 城乡统一建设用地市场成熟度

从1989年国家正式开放土地使用权市场，经过2004年我国出台国有土地使用权招拍挂制度，我国土地市场逐步发育起来，引起诸多学者的关注。李娟在他人研究成果的基础上[26]，将城市土地市场成熟度的内涵界定为对土地市场发育程度、所处阶段和运行效率的判断[1]。国内学者以此为基础，不断丰富土地市场成熟度的评价指标体系，并运用多种方法对不同地区进行了实证研究[2,3,10,27]。

参照已有研究成果[1-3,7,10,26-27]，本文将城乡统一建设用地市场成熟度界定为对城市和农村建设用地平等入市、同价同权程度的判断；结合文昌市城乡建设用地市场发育现实情况，将文昌市城乡统一建设用地市场成熟度划分为4个等级：起步型、发展型、过渡型、成熟型。起步型指该地区的城乡统一建设用地市场刚开始构建，各方面均不完善，城乡土地要素不能进行流通，土地市场处于割裂状态；发展型指城乡统一建设用地市场成熟度不高，相关制度缺乏，城乡土地要素流通困难；过渡型指城乡统一建设用地市场在发展型的基础上进一步完善，有一定市场基础，城乡土地要素流通基本条件具备；成熟型指城乡统一建设用地市场已经成熟，农村集体经营性建设用地可以与国有土地同等入市，达到了同价同权的程度。

2.2 研究方法

现有关于土地市场成熟度的研究多以构建评价指标体系，运用主成分分析法[7]、面积比重测度法[19]、运用德尔菲法[1]、层次分析法[28]等确定权重。但有限的指标难以反映城乡建设用地市场的全貌，且指标体系不统一。本文实证检验中理想的方法是通过比较入市的集体经营性建设用地在入市与不入市时地价的差异，进而揭示集体经营性建设用地入市对国有土地价格的影响。但现实中，很难观测到实验组如果没有进行入市流转时地块之间的差异，因为这是一个反事实。PSM是处理上述问题较为有效的分析模型，其基本思想是构建“反事实”框架，通过寻找与处理组相似的反事实对照组，最大限度地克服非随机试验的样本选择偏差[29]。本文从“同地同价同权”的角度出发，将集体经营性建设用地入市（实验组）与国有土地（对照组）相关数据进行匹配，在控制外部条件一致的情况下，探讨集体经营性建设用地入市对国有土地价格的影响。

（1）进行二元Logit模型构建，得到PS值。计算得到的倾向得分值为：

式中：PSi为集体经营性建设用地入市的倾向匹配分值，Di=0表示国有土地；Di=1表示为集体土地；Xi为可观测的协变量。

（2）将实验组和对照组进行匹配，匹配方式选择半径匹配，其中卡钳值取PSi标准差的四分之一，经计算，0.05为半径匹配最合适的卡钳值。

（3）计算实验组和对照组的差异

式中：ATT为经过PSM之后对模型结果的平均处理效应。

3 数据来源及样本统计

文昌市集体经营性建设用地入市数据来源于课题组调研收集所得，国有土地交易数据收集于中国土地市场网(www.landchina.com)。数据交易时间均在2016年1月1日至2021年12月31日之间，共收集357组数据，剔除了部分数据不全的样本，经过筛选，共有227组数据用于研究。研究区样本基本情况及描述性统计分析如表2所示。

表2 文昌市样本基本情况及变量描述性统计Table 2 Descriptive statistics of samples and variables in Wenchang City

近六年，文昌市土地交易均价为3517.58万元，城市建设用地市场成交的数量明显比农村集体经营性建设用地市场成交的数量多。农村集体经营性建设用地市场稳步发育，2016年、2017年分别出让3宗，2018年出让9宗，2019年出让7宗，2020年出让20宗，2021年出让17宗，集体经营性建设用地入市的数量逐年增多，集体经营性建设用地入市相关配套制度设计逐渐完善。城市国有建设用地的规划用途包含商业服务业用地、工业用地、住宅用地等；农村集体经营性建设用地入市后的规划用途多为商服用地，仅有2宗集体经营性建设用地的规划用途为工业用地。城市国有建设用地的交易方式包含挂牌出让、划拨；农村集体经营性建设用地的交易方式多为挂牌出让，目前仅有1宗土地以租赁的方式入市、3宗土地以作价出资的方式入市。

4 实证分析

为排除内生性干扰，采用PSM构建“反事实”模型研究分析文昌市城乡统一建设用地市场成熟度。在本文中，入市改革试点造成文昌市集体经营性建设用地外部环境变化，对集体土地价格产生直接影响，因此将集体土地作为实验组、国有土地为对照组，以反映国有土地地价在政策实施后的变化情况。土地价格是受多种因素共同作用的结果，根据已有研究[30]并结合数据收集可行性，选取规划用途、交易方式、土地面积为协变量，运用PSM对文昌市已成功入市的农村集体经营性建设用地交易数据与城市国有土地出让数据进行匹配。

本文数据运用Stata14.0处理，匹配方式选择半径匹配（卡钳值为0.05），样本总数为227，需要匹配个数为59，匹配成功个数为59个，匹配成功比例为100%。表3为变量在经过半径匹配后的平衡性检验结果，规划用途、总面积、交易方式在匹配前均存在显著差异，匹配后没有显著性，且标准化偏差绝对值小于平衡性检验的20%红线标准。依据上述检验结果分析可知，匹配让实验组和对照组数据的干扰因素特征的不一致得到明显改善，样本匹配度情况良好，达到模型检验要求。

表3 PSM平行假设检验Table 3 PSM parallel hypothesis test

表4为变量在半径匹配后的ATT效应。从表4可以看出，实验组和对照组在匹配前变量的差异较大，两者净效应差距为-2532.322，经过半径匹配后，两者差异显著减小，两者组间净效应差距减小为-1134.610，但是标准差小幅度提高，由456.858升至463.037。

表4 ATT效应分析Table 4 Analysis of ATT effect

5 结论与建议

本文基于文昌市227宗土地的交易数据，运用PSM对城乡统一建设用地市场成熟度进行了深入研究。研究结果表明：样本匹配度情况良好，匹配成功比例为100%，且标准化偏差绝对值小于平衡性检验的20%红线标准，达到检验要求；经过半径匹配，实验组和对照组的差异显著减小，匹配前两者的净效应差距为-2532.322，经过半径匹配后，两者组间净效应差距减小为-1134.61，表明文昌市通过集体经营性建设用地入市改革缩小了城乡间的地价差距，两者逐渐趋向“同地同价同权”。但文昌市农村集体经营性建设用地市场相较于城镇国有建设用地市场仍然是欠规范的，结合研究结果及实地调研，判定文昌市城乡统一建设用地市场成熟度已经从发展型转变为过渡型，正在向“同地同价同权”的成熟型土地市场转变。

结合上述结论，在海南全力建设自由贸易港这一大背景下，提出以下完善农村集体经营性建设用地市场的建议：

（1）完善市场运行机制。探索开展农村集体经营性建设用地线上竞价交易，最大程度消除信息不对称，确保相关交易公开透明、公平竞争；完善土地增值收益分配制度，兼顾国家、集体和个人之间的利益。提高土地资源动态监测技术和土地调查技术，加强对土地市场供求和建设用地动态变化情况进行监测；加强农村集体土地和地上物业的产权管理，建立健全集体经营性建设用地入市的事前、事中、事后的信息监管制度。

（2）促进农村经济发展。经济发展驱动是集体经营性建设用地入市的外生动力，群众生存与发展需求驱动是集体经营性建设用地入市的内生动力[31]。以集体经营性建设用地入市为核心，打通宅基地转换为集体经营性建设用地通道，显化农村宅基地财产权益。用好党中央赋予海南大胆试、大胆闯、自主改的优势，实现以点带面，盘活农村建设用地资源，改革征地制度，打破城乡分割的二元土地制度；利用海南光、热、水等条件的优越性，做强、做优热带高效农业，满足群众生存与发展的需求。

（3）提高集体经济组织的组织化水平。集体经济组织从早期的行政基层治理结构转变为兼顾经济和行政治理相协调、相统一的治理结构[20]，提高农村集体经济组织的组织化水平可以有效避免集体建设用地市场交易的“寻租”行为，另一方面保障了市场交易过程的公开、透明。

（4）重视风险防控。在海南自由贸易港的建设背景下，农村建设用地价格快速上涨。在经济利益的驱动下，集体建设用地的过度交易可能会影响农村土地的社会保障功能，使农民失去在农村生存和发展的长期保障；可能会出现非法侵占耕地的行为，产生粮食安全问题。