草原生态治理的多重逻辑分析*

强国民，王春豪

（1.重庆工商大学 公共管理学院，重庆 南岸 400067；2.重庆工商大学 经济学院，重庆 南岸 400067）

一、引言

在联合国全球治理委员会1995年发布的研究报告《我们的全球伙伴关系》中，治理被定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。草原生态治理是由治理主体、治理对象、治理方式以及治理过程等要素构成，各治理主体通过协调各种治理方式作用于治理对象，使相互冲突或不同的利益得以调和并持续互动的过程。草原生态治理主体呈现多元化特征，包括政策制定者（中央政府）、政策执行者（地方政府）、草原承包经营者（企业、合作社、牧户）、公众、社会组织等相关的组织或个人。治理对象呈现复杂性特征，包括草原生态恶化问题，以及与之关联的政治、经济、文化和社会问题等一切公共领域、公共活动和公共事务。治理方式呈现多样化特征，包括通过动员、引导、协商、监督、强制等手段，实施草畜承包、禁牧休牧、生态移民、草畜平衡、生态补偿等方法和形式。治理过程呈现多维度特征，包括自上而下、自下而上、横向联动、纵向互动等流程和程序。

我国草原生态治理大致经历了三个实践阶段：一是新中国成立后，我国草原牧区经历了土地改革、合作化、人民公社和文革等时期，这一阶段实施集体经济发展优先、吃大锅饭的政策方针，对草原生态保护的重视程度不足，相关人群有过极具深痛的教训；二是改革开放后，我国草原牧区经历了实施草地承包责任制、出台《草原法》、实施生态补偿政策、草地经营权流转等阶段，这一时期实施经济发展和生态保护并重的政策方针，草原生态治理逐渐受到重视并取得一定成效；三是党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的战略地位更加明确。这一时期实施生态优先、绿色发展的政策方针，各级党委和政府在习近平生态文明思想指导下，践行绿水青山就是金山银山理念，通过建立健全草原保护制度体系、落实草原生态保护补助奖励政策、推进依法治草等措施，加快草原生态治理体系与治理能力现代化建设步伐，草原涵养水源、保持土壤、防风固沙等生态功能得到恢复和增强，局部地区生态环境明显改善，草原生态环境持续恶化势头得到初步遏制。2020年全国草原综合植被盖度达56.1%，较2011年提高5.1 个百分点；天然草原年鲜草总产量达到11.13 亿吨，草原生态状况持续向好，生产能力稳步提升①顾仲阳，尤家桢.全国草原综合植被盖度达到56.1%［N］.人民日报海外版，2021-07-19（03）.。

然而，受自然、地理、历史和人为活动等多重因素的影响，即使我们作出了很多努力并取得了一些实效，但草原生态环境整体上改善成效并不稳固，草原生态治理还存在一系列挑战，如：草原生态系统较为脆弱，全国中度和重度退化草原面积仍占三分之一以上，草原鼠害和虫害治理难度较大。据统计，2012-2020年，我国草原鼠害危害面积年均在5 亿亩左右，近两年这个面积甚至还有上升趋势；草原虫害危害面积年均2 亿亩左右，总体上面积呈现减少趋势②数据来源：根据2013-2021年中国统计年鉴计算得出。。草原违法违规行为时有发生，部分地区非法开垦草原、非法征用占用草原、破坏草原植被、过度放牧等各类违法违规行为屡禁不止，草原生态空间不断被蚕食、侵占，草原生态环境承载压力仍然较大。畜牧养殖方式转型升级较慢，我国畜牧业发展主要依靠资源消耗的粗放经营方式还没有根本改变，养殖污染问题尚未有效解决③陈伟生，关龙，黄瑞林，等.论我国畜牧业可持续发展［J］.中国科学院院刊，2019（02）：135-144.。这些问题既构成了我国草原生态治理的挑战，也反映出草原生态恶化发生原因的复杂性。从自然维度看，干旱、少雨、风沙等气候变化以及鼠害、虫害等因素，是导致草原生态恶化的主要原因。从地理维度看，我国草原分为北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区、东北华北湿润半湿润草原区和南方草地区四大区域，各区域资源禀赋特点差异较大，草原生态恶化的特征和趋势迥异。从历史维度看，在地球生态环境变迁背景下，草原生态始终处于持续缓慢变化之中。习近平总书记指出：“我国生态环境矛盾有一个历史积累过程，不是一天变坏的”④中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2017：8.。从人的活动维度看，对部分草原的乱开滥垦、过度开发与利用等行为，加剧了草原生态恶化。由以上事实可知，草原生态治理缘起于草原生态恶化导致可利用草原面积减少，打破了人草畜系统的平衡。而草原生态恶化原因的多重性，为国家干预和地方治理实践提供了较宽的决策视域，也因此形成了由国家、地方、企业、合作社、牧户、社会公众等共同治理的场域，人草畜的平衡问题受到学界和社会越来越多的关注。党的十九大提出统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度。草原生态治理首次被国家纳入生态文明建设的大格局之中，不仅体现出国家对草原生态保护愈加重视，也体现了草原生态治理的紧迫性。本文借鉴周雪光等⑤周雪光，艾云.多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架［J］.中国社会科学，2010（04）：132-150.提出的“多重制度逻辑”分析框架，解析草原生态治理的内在逻辑及行动主体之间的相互关系，为探求一个更为合理的治理框架提供理论思路。

二、文献回顾与分析框架

国外对草原生态治理问题的关注较早，1968年哈丁提出“公地悲剧”现象，引发了对于公共资源私有化或国家干预的广泛讨论。从全球的生态治理实践来看，无论是私有化还是国家干预均未达到预期的效果。奥斯特罗姆以经济人为起点，提出针对公共事务治理的公共池塘资源理论，成为学界研究的焦点①张倩.构建基于社区的草原管理等级框架：以内蒙古荒漠草原的一个嘎查为例［J］.学海，2013（01）：64-72.，形成了西方学术界研究公共资源治理问题的研究脉络，对草原生态治理的研究产生了一定影响。到了21世纪，草原生态保护和治理问题逐渐引起国内学者们的关注。以中国知网数据库为来源，以“草原生态保护/草原生态治理”为主题，检索时间为2021年11月20日，笔者对相关文献进行了检索分析。分析发现，从发文数量来看，期刊论文894 篇，学位论文94 篇（博士论文19 篇、硕士论文75 篇），会议论文51 篇（国内会议42 篇，国际会议7 篇）；从研究层次来看，政策研究类占比28%，工程与项目管理类占比14%，行业研究类占比12%，其他层次占比均在10%以下；从时间趋势来看，1998-2002年年均发文量处于20 篇以下，2003-2008年年均发文量20-30 篇，2009-2020年平均发文量86 篇，且呈现波动上升趋势，2020年发文量最多，达到126 篇；从分布学科来看，发文数量比重较高的是：畜牧与动物医学类40%、农业经济占23%、农业基础科学占13%、环境科学与资源利用占8%。由以上数据可知，学者们对草原生态保护和治理问题的关注度逐年提高，在政策研究、工程与项目管理和行业研究等方面进行了有益的探索。草原生态保护与治理问题的研究横跨自然科学和社会科学两大学科门类，研究成果分布在动物医学、环境科学、经济学、管理学、社会学等学科及其交叉领域，构成了从不同视角研究草原生态治理问题的知识图谱。在检索到的所有文献中，高被引文献不多，引用率超过100 次的仅2 篇。其中，引用率最高的文献是胡振通等撰写的一篇文章（被引次数：137）。该文选取2011-2015年第一轮草原生态保护补助奖励政策实施的情境，实证研究了生态绩效、收入影响和政策满意度之间的关系。结果发现：牧民对草原生态补偿政策的政策满意度越高，并不意味着草原生态补偿的政策设计和执行就越好；政策满意度越高，对收入的正向影响越大，但生态效果可能不佳②胡振通，柳荻，靳乐山.草原生态补偿：生态绩效、收入影响和政策满意度［J］.中国人口·资源与环境，2016（01）：165-176.。下载率最高、引用率排在第二位的文献为严海等创作的一篇文章（下载次数：12954；被引次数：110），文章将政府作为生态环境治理的主导者，以内蒙古自治区政府对锡林郭勒草原生态治理为个案，讨论政府生态治理的价值向度、核心义项、机制构建和责任体系等问题③杨启乐.当代中国生态文明建设中政府生态环境治理研究［D］.上海：华东师范大学，2014.。由此可见，从生态绩效和牧民角度讨论国家政策执行效果，以及从政府角度讨论生态治理问题是已有研究的焦点。

学者们从政府角度，解释草原治理政策的动因④严海，刘晓莉.地方政府草原生态治理能动性的限制因素分析——以草原生态补偿实施现状的考察为视角［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2020（03）：123-127.；从牧民角度，对草原治理政策绩效理性批判①樊胜岳，聂莹，郑秋亚.我国民族地区生态建设项目的公共价值绩效评价——以内蒙古奈曼旗为例［J］.中央民族大学学报（哲学社会科学版），2015（05）：86-93.；从生态角度，认为国家通过改造自然，致使“自然脱嵌”②王婧.草原生态治理的地方实践及其反思——内蒙古C 旗的案例研究［J］.西北民族研究，2013（02）：124-130.。这种从多个角度解释一种机制时，容易产生“孤立分化”的思路，忽视对各种机制之间关系的理解和认识。草原是牧区、牧业和牧民的承载空间，是生态、生产和生活的聚集区域，是人草畜共同体的复杂系统。因此，草原是资源、制度、要素、群体等元素的组合体。元素的多元化和复杂性，使草原生态治理中的各类利益主体具有多样化的特征，同时受到外部条件的约束，制度、资本、市场、技术等驱动利益主体产生不同的行动逻辑，各逻辑之间相互关联或冲突，使草原生态治理始终处于动态变化之中。因此，单一维度理解草原生态治理问题存在片面性的认知风险，容易导致结论的偏颇。针对多元利益主体的研究，诸大建等③诸大建，刘淑妍，王欢明，等.政策分析新模式［M］.上海：同济大学出版社，2014：1-12.提出的利益相关者分析框架，将传统单一利益主体拓展为多元利益主体。李松林④李松林.政策场域：一个分析政策行动者关系及行动的概念［J］.西南大学学报（社会科学版），2015（05）：40-46.提出政策场域分析框架，将制度、资源等变量引入多元利益主体的互动过程。以上两种分析框架针对公共政策领域，对相应问题的分析具有一定特殊性应用情境，难以进行理论的对话。周雪光等提出的多重逻辑分析框架克服了上述理论化过程的缺陷，提供了多元利益主体行动过程机制及其关系的逻辑分析框架，兼顾了理论对话与特殊情境分析的双重视角。多重逻辑分析框架在制度变迁、社会治理等领域已被广泛应用，如宅基地制度变迁⑤杜焱强，王亚星，陈利根.中国宅基地制度变迁：历史演变、多重逻辑与变迁特征［J］.经济社会体制比较，2020（05）：90-99.、城市基层治理制度变迁⑥牟春雪，张存达，蔡小慎.多重逻辑下城市基层治理制度变迁分析［J］.学习与实践，2017（12）：45-52.、乡村社会治理⑦王辉.韧性生存：多重逻辑下农村社会组织的行动策略——基于农村老年协会个案［J］.南京社会科学，2021（09）：53-63.等。该分析框架以多重过程机制及其相互作用为着眼点，观察宏观制度与微观行为之间的联系，强调多元主体按照自身利益诉求和行动逻辑，是一个内生性过程。草原生态治理是政治过程、各方互动和秩序重构的场域，具体表现为场域中各方行为逻辑的矛盾和冲突，多重逻辑的相互作用力是诱发草原生态问题的主要原因。草原生态治理的多重逻辑决定微观行动者的行为选择，铺就草原生态环境变迁之路，使草原生态的演化嵌入政治、经济、社会和文化的结构之中。因此，多重制度逻辑框架为草原生态治理的研究提供了一种系统化的理论视角。

如图1 所示，在政治、经济、文化、社会和生态“五位一体”总体布局的制度环境下，各行动主体遵循各自的行为逻辑，多重逻辑之间的关联和冲突交织，生成了草原生态治理的结果。政策制定者以维护国家利益为最高目标，追求公共利益最大化，其行为遵循国家逻辑。政策执行者以维护地方利益为首要目标，在多元利益中进行权衡，其行为遵循科层逻辑。草原承包经营者以实现自身经营利益为核心目标，在成本与效率之间寻找平衡，其行为遵循市场逻辑。公众、社会组织等参与治理者以较高生态环境质量、优美生态环境需要和优质生态产品等为主要目标，追求社会效益最大化，其行为遵循效用逻辑。在草原生态治理过程中，各行动主体的行为逻辑具有一定关联性，同时也存在一定行为冲突，多种逻辑之间的张力形塑了草原生态治理过程的图景。

三、草原生态治理的多重逻辑形态

（一）政策制定者：国家逻辑

我国各区域草原的资源禀赋特点、畜牧业发展水平和保护建设利用需要等方面存在显著性差异。因此，草原广阔的腹地和复杂的特点拓宽了生态治理政策制定的范围，政策制定不仅限于国务院生态环境部、林业和草原局等，各民族区域自治地区及草原富集地区也具有制定具体政策的责任。尽管国家与各地方政府部门所治理的范围不同，但在相似的政策、制度和利益驱动下，政策制定的逻辑具有一定同质性。我国草原生态治理政策全面嵌入在政治、经济、社会和文化建设的系统及过程之中，政策的取向不仅要平衡长期与短期利益的冲突，而且还要平衡各行动主体之间利益的分配，政策制定目标的多元化和系统性，体现了草原生态治理的国家逻辑。诺斯在研究产权制度问题时发现，国家具有双重目标，既要通过向各利益集团提供产权，实现租金最大化的目标；又要通过降低交易成本，实现社会产出最大化，以增加财政收入的目标，而在实现两个目标的过程中经常发生冲突①埃瑞克·C·菲吕博顿，鲁道夫·瑞切特.新制度经济学［M］.孙经纬，译.上海：上海财经大学出版社，1998：301-309.。在海洋渔业治理②同春芬，吴楷楠.多重目标、内在矛盾与治理失灵——我国海洋渔业治理的制度体系及其逻辑分析［J］.中国渔业经济，2019（02）：1-9.、房地产宏观调控③娄文龙，张娟，周海欣.多重逻辑下的房地产宏观调控困境研究［J］.河南社会科学，2018（12）：82-86.、环境治理④汤金金，孙荣.多制度环境下我国的环境治理困境：产生机理与治理策略［J］.西南大学学报（社会科学版），2019（02）：23-31.等诸多领域，均反映出国家逻辑的多重目标特点。在草原生态文明建设过程中，实现生态保护、经济发展和民生改善的三方共赢是政策制定者的目标。如：原农业部印发的《全国草原保护建设利用“十三五”规划》对草原生态功能、生产能力、科学利用水平、灾害防控能力、基础设施水平等指标提出了明确的量化目标；原农业部印发的《全国草食畜牧业发展规划（2016—2020年）》对供给保障能力、生产技术水平、标准化规模养殖水平、饲草料保障能力等也提出了具体目标。这两个规划虽由国务院的不同部分制定，但在三方共赢问题，却是一致的。国家逻辑体现了政策制定者的多重任务目标，政策制定者既要遵循草原保护建设利用的国家战略，又必须兼顾畜牧业高质量发展的产业战略，同时还要契合民生改善的目标战略。

（二）政策执行者：科层逻辑

地方政府草原主管部门及相关职能机构是草原生态治理政策的执行者，对草原生态保护负有主体责任，同时肩负着配合相关部门推进草原畜牧业高质量发展和牧区民生改善的重任，而相关官员还要考虑自己的晋升问题，我们的政策、制度设计必须考虑到这些因素。已有研究发现，中国科层组织中的官员目标主要是晋升，面向绩效考核并赢得上级的认可，而非社会评价和治理绩效，由此出现了GDP 锦标赛的现象①姚洋，张牧扬.官员绩效与晋升锦标赛——来自城市数据的证据［J］.经济研究，2013（01）：137-150.。随着中央对地方官员考核机制的科学化，环保考核对地方官员的晋升实现已经具有一定的正向作用②孙伟增，罗党论，郑思齐，万广华.环保考核、地方官员晋升与环境治理——基于2004—2009年中国86 个重点城市的经验证据［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2014（04）：49-62.。2016年我国开始实施中央生态环境保护督察制度，督察的结果直接关系到干部绩效考核和晋升，对地方政府形成了较强的震慑效应③周沂，冯皓月，陈晓兰.中央环保督察的震慑效应与我国环境治理机制的完善［J］.经济学动态，2021（08）：33-48.。但是，实证研究发现，环境规制显著受到经济发展的干扰，具有典型的独立性缺乏特征，规制官员既受制于地方政府行为目标，又须履行规制职责，其行为偏向尤为复杂④韩超，刘鑫颖，王海. 规制官员激励与行为偏好——独立性缺失下环境规制失效新解［J］. 管理世界，2016（02）：82-94.。草原生态治理政策执行者作为科层组织成员，在履行环保职责时，不仅受到上级部门的考核压力，同时也受到本地区经济发展目标的约束。草原生态治理需要投入人力、财力和物力，当政策的执行成本过高，他们将选择在形式上贯彻政策，但实际上却能实现本部门利益最大化的行为模式⑤郁建兴，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础［J］.中国社会科学，2012（05）：95-112.。由此可见，科层逻辑是指政策执行成本与收益之间的权衡，既要考虑遵守并执行上级环保规制的收益，又要兼顾政策执行的成本。韦伯认为，“理想”的科层制是由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制⑥韦伯.韦伯作品集Ⅲ：支配社会学［M］.康乐，简惠美译.桂林：广西师范大学出版社，2004：22.。然而，在实践中，理想的科层组织并不存在，政策执行者在科层逻辑的支配下进行行为决策，不可避免地与国家逻辑的目标发生偏移。《草原法》赋予各级草原主管部门草原执法监督的职责，为了完成上级考核任务，草原生态综合行政执法队既要打击破坏草原资源的行为，又不可能每天对牧户进行全面细致地检查，因为执法成本过高。草原幅员辽阔，执法范围较广，本身就增加了草原执法的难度。2018年，国务院全面推行执法全过程记录制度，以解决行政执法中不严格、不规范、不文明、不透明等问题。为了营造更加公平的法治环境，草原执法需要更加规范和透明，同时执法成本也必然会增大。科层逻辑决定了政策执行者的行为取向，来自上级的“压力”实现了草原生态治理政策自上而下的传导，辽阔的草原和分散的牧户使得较高的执法成本约束着科层组织，运动式、选择性甚至钓鱼式的执法模式似乎成为现实中的“无奈之举”。如执法队利用牧户之间的嫌隙，通过举报电话收集违法信息⑦张雯.环境保护语境下的草原生态治理——一项人类学的反思［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2013（01）：111-122.。除此之外，由于牧业税的取消，部分地区财政收入减少，导致基层执法人员数量不足，以及执法人员与检查对象之间存在的一些“私人关系”⑧仇焕广，张崇尚，刘乐，冯晓龙.我国草原管理制度演变及社区治理机制创新［J］.经济社会体制比较，2020（03）：48-56.等因素，从而使得草原执法的效果打折扣。

（三）承包经营者：市场逻辑

企业、牧户以及由牧户组成的合作社作为主要的草原承包经营者，是开发和利用草原的主体，遵守的是市场逻辑。他们以经营利益最大化为目标，在生产经营过程中具有追求利润、降低成本风险的根本动力。所谓市场逻辑，是指承包经营者以追求利润最大化为导向，在畜牧业经营中遵循收益最大化和成本最小化的原则。禁牧休牧、草畜平衡等草原生态治理措施，限制了承包经营者扩大养殖规模、提高草原利用率等行为，对其经营活动产生重要影响，是肯定要受其积极或消极的抵制的。如前文所述，部分企业、牧户以及合作社对草原的过度开发和利用导致了草原生态恶化，按照“谁污染、谁治理”的环境治理规制，虽然在政策设计上能够从源头明确责任主体，但是实际执行时却面临承包经营者的草原生态保护和治理责任落实不到位、执法难度大、违法案件较为复杂等难题。如《草原法》第三十三条规定，草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量；草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施，保持草畜平衡。第三十五条规定，国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工等新技术，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。如果草原承包经营者按照上述要求，就需要增加投入或提升经营效率，他们肯定会排斥。尽管企业、牧户和合作社之间的经济实力、技术条件等差异较大，但他们市场行为动机使他们在这一点上的差异却不大。如表1 所示，在我国各类草原违法案件中，尽管2018年发案总数量有所下降，但是违反禁牧休牧和草畜平衡规定的案件数量占发案总数量的比重依然高达80%。实证研究也证实了这一点，未能实现适度规模经营的中小牧户①胡振通，孔德帅，靳乐山.谁是中小牧户?中小牧户的界定与产生［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2015（04）：93-100.，其草场面积越小，越有可能超载，而且超载的程度越高②靳乐山，胡振通.谁在超载?不同规模牧户的差异分析［J］.中国农村观察，2013（02）：37-43.。那么，资金实力雄厚、技术条件更好的企业是否能够不受市场逻辑的诱导而遵守环保规制呢？答案同样是否定的。非法征收征用使用草原的主体多数为企业或组织，其中不乏大型国企、央企。他们非法征收征用使用草原面积巨大，数千亩甚至上万亩，多属当地政府通过各种优惠措施招商引资进入，与地方经济发展关联度高③草原管理司.2018年全国草原违法案件统计分析报告［EB/OL］.http：//www.forestry.gov.cn/cys/25/20190704/155517910391822.html.（2019-07-05）［2022-02-28］.，影响了相关法律法规的正确贯彻落实。2018年全国共查处以非法征收征用使用草原的案件510 起，是自2012年草原司法解释颁布实施后查处该类案件数量较多的一年，向司法机关移送案件59 起，创历史新高，其中很大一部就是这类主体。

表1 我国各类草原违法案件发案数量（单位：起）

（续上表）

（四）参与治理者：效用逻辑

参与治理者是草原生态保护与治理的重要补充力量，包括社会公众、新闻媒体和社会组织等，在监督环境违法违规行为、提升全民环保意识、开展环境维权与法律援助等方面发挥着重要作用。他们以追求优美生态环境需要为目标，彰显草原生态环境保护和治理的价值主张，是草原环保方面的理想主义者，行动上自觉而积极。社会公众是草原生态治理的重要部分。为畅通社会公众参与环境保护的渠道，调动社会公众的草原生态环保参与积极性，促进社会公众参与环境保护依法有序发展，2015年生态环境部发布了《环境保护公众参与办法》，对公众参与获取环境信息、监督环保的权利予以保障。国家及各地环境保护部门、草原主管部门等建立了草原违法违规举报电话、信访等机制。这一办法及其他相机制在实践中发挥了重要作用。如2017年，呼伦贝尔市公安局接到群众举报，位于陈巴尔虎旗鄂温克苏木孟根诺尔嘎查的天然草场和人工草场被人为破坏种植农作物，累计开垦草原3958.27 亩①刘晓君.内蒙古公布破坏草原林地违法犯罪十大典型案例［N］.北方新报，2021-05-18（05）.。2021年，阿拉善公安机关接到群众报案称，阿左旗一处草场被大面积开垦种植，涉案面积达1.2 万余亩②张聪.两个月侦破污染环境犯罪案件800 余起［N］.中国环境保护，2021-08-13（08）.。但是，在牧民之间长期形成的社会关系网络中，因为举报而遭到社会关系网络疏远甚至报复的现象层出不穷③张雯.环境保护语境下的草原生态治理——一项人类学的反思［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2013（01）：111-122.，这个问题的解决还需进一步进行制度机制创新。新闻媒体在草原生态治理政策与法律法规宣传、环境违法行为监督等方面起到重要的“放大器”的作用。以《内蒙古日报》为例，该报围绕草原生态治理措施、草原生态修复工程等议题，报道数量逐年上升，对草原生态保护发挥了重要作用④郭怡.环境治理语境下草原生态议题建构与传播研究［D］.呼和浩特：内蒙古大学，2020.。社会组织在草原生态保护与治理过程中发挥着重要作用。参与草原生态治理的社会组织包括体制内社会组织（草业学会、治沙协会、林学会等）、体制外组织（草原之友、曾经草原、天下溪、阿拉善生态协会等）、基层社区组织（草地共管委员会、嘎查委员会等）、境外国际组织（福特基金会、动植物保护国际组织、国际山地组织等）⑤何元增.合作治理：实现草原生态善治的有效路径［J］.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2019（01）：8-14.。近年来，随着国家生态文明建设力度的不断加大，环境保护类的社会组织数量不断增多。截至2021年11月，在民政部登记注册的环境保护类社会组织达585 个，其中行业协会商会108 个，资源服务组织35 个①数据来源：全国社会组织信用信息公示平台（https：//www.chinanpo.gov.cn）.，其中包括政策绩效评估方面的相关组织。李克强总理指出，要用第三方评估促进政府管理方式改革创新。在草原生态保护补助奖励政策实施过程中，内蒙古、青海、新疆兵团等地区积极探索利用第三方机构对政策绩效开展评估，取得良好效果。但是，由于部分提供草原生态治理服务的社会组织存在定位不清、专业性不强、解决问题能力有限等问题，制约着其作用的发挥。

四、草原生态治理的多重逻辑特征

（一）多重逻辑之间的关联性

1.价值取向的耦合性

习近平生态文明思想指出，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。习近平生态文明思想为新时代草原生态治理提出了总要求，“两山论”为各方行动主体价值主张指明了方向。在草原生态治理中，国家逻辑彰显了“两山论”的核心要义，即绿水青山就是金山银山；既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山。科层逻辑的利益权衡问题在更高的价值取向上与国家逻辑是一致的，地方各级党委和政府对本行政区域生态环境保护负有主体责任，必须遵循既要绿水青山，也要金山银山的取值取向。市场逻辑以追求经营利益为核心，在更高的价值取向上，由于生态也是生产力，遵循绿水青山就是金山银山的价值取向。效用逻辑以优美生态环境需要为核心，由于生态环境是最普惠的民生福祉，遵循宁要绿水青山，不要金山银山的价值取向。因此，草原生态治理的四种逻辑的价值取向具有耦合一致性，科层逻辑、市场逻辑和效用逻辑的价值主张不仅相互关联，而且统一于国家逻辑，贯彻了“两山论”的要义，特别是“既要金山银山，更要绿水青山”。

2.制度实践的关联性

随着绿水青山就是金山银山理念的贯彻落实，草原生态治理场域中各个治理主体被动员起来。图2 展示了草原生态治理的多重逻辑实践过程。国家生态环境部、林业和草原局及草原富集区域地方政府是政策制定者，国家逻辑驱动着草原生态治理政策的制定；地方政府的行政、监管以及法律等部门是政策的执行者，科层逻辑决定着执法的过程；在市场起到决定性作用的情形下，市场逻辑对企业、合作社和牧户等草原承包经营者的行为产生决定性的影响；社会公众、新闻媒体和社会组织等是草原生态治理主体的重要补充力量，效用逻辑决定其参与治理的行为。各个治理主体在多重逻辑实践的共同场域内相互影响。国家逻辑影响草原生态治理的整个场域，通过制定管制政策作用于科层逻辑，比如环保考核制度、中央环保督察制度等。国家逻辑通过制定促进政策作用于市场逻辑，比如畜牧业高质量发展意见、草原生态保护补助奖励政策等。国家逻辑通过动员、引导和协调等方式作用于效用逻辑，比如宣传普法、环境保护公众参与办法等。科层逻辑通过监督、执法等方式作用于市场逻辑，比如执行《草原法》等。市场逻辑通过供给、合作等方式作用于效用逻辑，比如承包经营者为社会公众提供生态产品，与社会组织协同开展生态产品创新、技术创新等活动。同时，多重逻辑之间还存在信息反馈的回路，效用逻辑通过消费、监督等方式作用于市场逻辑，比如新闻媒体、社会公众监督承包经营者环境保护行为等。这样，就最终形成了多重逻辑之间的互动过程。

（二）多重逻辑之间的差异性

1.多元目标之间的差异

在草原生态治理过程中，各行为主体的价值取向具有相同之处，但各自目标在层次设定和先后顺序上却具有一定差异性。首先，国家利益高于一切，生态安全事关国家安全大局，绿色发展事关国家经济安全，民生改善事关人民利益，在制度的顶层设计中，生态环境保护、绿色发展和民生改善均是国家战略目标。国家逻辑彰显的公共利益目标处于最高层级，而且生态保护处于优先级，绿色发展与民生改善两个目标是相互耦合、相辅相成的关系。科层逻辑主张的目标从属于国家逻辑，但受到地方政府双重身份的影响，它既是中央政府政策在地方的落实者，又是地方事务的治理主体①文丰安.生态治理视阈下中央与地方政府间科层协调研究［J］.中国特色社会主义研究，2011（04）：85-90.，故而其目标具有双重性。由于中央与地方之间存在信息的不对称性，科层逻辑倾向于在目标之间进行收益与成本的权衡，期间还夹杂着政府官员“晋升”等隐性因素的影响，从而“理性”地对目标进行先后排序。市场逻辑主张的目标亦具有双重性，受到中央环保督察组和地方政府执法部门的影响较大，承包经营者往往会在短期经营效益目标和长期绿色发展战略目标之间进行权衡，但对于众多牧户而言，短期经营利益最大化的目标是排在首位的。对效用逻辑而言，由于参与治理者的从属地位，其主张的目标往往处于边缘或支配层次，尤其是单个或较少社会群体所主张的目标更加难以实现。多重逻辑目标的层次性，是对国家逻辑总体目标的逐级分解和细化的结果，是草原生态治理主体之间分工合作的需要，但也必然带来一定行为偏差，从而导致治理结果的差异性。比如，内蒙古自治区新巴尔虎左旗民政局和住建局在没有相关手续的情况下非法侵占呼伦贝尔草原，建起了殡仪馆和垃圾场，当地执法部门回应称“建垃圾场不需要手续，是当地政府认可的”②朱达志.草原上擅建殡仪馆“旗里认可”就合法吗［N］.中国青年报，2018-08-21（02）.。其次，政策制定者遵循国家逻辑，以公共利益最大化为目标，实现生态保护、经济发展和民生改善的“三赢”。其中，生态保护目标是处于优先地位的，为此在科层逻辑中增加了环保考核的内容，中央环保督查制度也是为确保生态保护目标得以实现而建立的。经济发展的目标要求承包草原经营者追求经济效益最大化目标必须以生态优先为前提，其遵循的市场逻辑必须服从于国家逻辑对生态优先和绿色发展的价值主张。牧区民生改善目标的实现，既有赖于草原生态保护，又依靠于经济发展，是建立在生态保护和经济发展目标实现的基础之上的。因此，草原生态治理目标的先后次序对各行动主体的行为逻辑必然产生不同影响。据2018年西藏自治区落实中央环境保护督察反馈意见整改情况的报告①生态环境部.西藏自治区对外公开中央环境保护督察整改情况［EB/OL］.（2019-04-28）［2022-02-28］.http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201904/t20190428_701234.html.，根据《西藏自治区经济社会发展目标绩效考核试行办法》，地市量化考核指标中生态环保权重仅占3%，生态环保“一票否决”流于形式，自治区经济社会发展与生态环境保护的协调机制没有全面建立。

2.行为逻辑之间的冲突

在草原生态治理过程中，国家逻辑以公共利益为核心进行顶层设计和制度体系建构，以目标导向和问题导向制定草原生态治理政策和措施，以底线思维出台一系列法律法规，并对政策执行情况进行考核评价和督察，表现出制度的“刚性”特征。科层逻辑不仅在落实上级草原生态治理政策和处理地方事务的轻重缓急之间进行权衡，同时在监督执法成本与收益之间进行动态权衡，呈现出政策执行的“惯性”。市场逻辑以经营利益为核心，在向绿色发展方式转型的过程中，既要应对草原主管部门的监督管理，也要规避因环境保护导致经营成本过高的风险，呈现出经济人的“理性”。在多重逻辑之中，科层逻辑和市场逻辑均具有动态权衡利益的动力，这造成了以下三个方面的冲突：一是，科层逻辑的权衡动机，致使国家逻辑与科层逻辑之间产生一定“缝隙”，造成了制度“刚性”与政策执行“惯性”之间的冲突。据2018年内蒙古自治区公布的中央环保督察“回头看”反馈意见整改任务清单②生态环境部.内蒙古自治区公开中央环境保护督察“回头看”及草原生态环境问题专项督察整改方案［EB/OL］.（2019-04-02）［2021-11-29］.https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201904/t20190401_698182.html.，2016年时中央环保督察组对内蒙古自治区草原生态环境进行督察时指出，自治区不少领导干部不仅没有认识到生态环境面临的严峻形势，很多地方干部的主要精力还是在追求GDP 上、上项目上。在2018年“回头看”时，发现部分领导干部思想认识仍没有转变过来，重发展、轻保护的观念还没有得到根本扭转。自治区农牧业厅作为草原主管部门，对违规征占用草原问题底数不清、整改进展迟缓。全区未列入清单的973 家矿山企业非法占用草原达120 多万亩，原有大量违法征占用草原项目尚未及时处理解决，2016年以来又新增非法项目286 个，侵占草原8.63 万亩。二是，国家逻辑与科层逻辑之间的“缝隙”进一步激发了市场逻辑追求利润最大化的动机，市场逻辑偏离国家逻辑的环保规制，造成了制度“刚性”与经济人“理性”之间的冲突，市场逻辑则与科层逻辑形成表面或事实上的“合谋”，具体表现为政策执行者的“执法不严”，抑或承包经营者的“逃避责任”。以青海省为例，自2010年起，该省开始实施草原禁牧及草畜平衡政策，但部分地区落实不到位，曲麻莱县牲畜存栏量反而从2013 的66 万增至2016年的105.53 万羊单位；2016年，河南、兴海、囊谦等县超载率分别高达69.72%、49.64%和45.06%，长期居高不下③生态环境部.青海省对外公开中央环境保护督察整改情况［EB/OL］.（2019-04-28）［2021-11-29］.http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201904/t20190428_701236.html.。另外，我国非法开垦草原、非法征占用草原、破坏草原植被、过度放牧等各类违法违规行为屡禁不止，也是对这一矛盾的印证。三是，科层逻辑和市场逻辑的“合谋”，造成了国家逻辑、市场逻辑与效用逻辑的多重冲突。若承包经营者一味追求经营效益，短期内可能满足了消费者对畜产品的需要，但是却无法满足社会公众对优美生态环境的长期需要，最终对市场逻辑的信心产生动摇，对国家逻辑的民意基础造成损害。

五、草原生态治理的多重逻辑协调

已有研究从政策制定者、政策执行者、承包经营者和参与治理者等角度，对国家政策实施效果、牧民生计及行动、畜牧业发展等问题进行探讨，提出了许多建设性的草原生态治理对策。然而，站在单个或者个别治理主体角度，可以从某一个或几个侧面对其行为逻辑进行剖析，但是较难系统地观测到草原生态治理多重逻辑的全貌。从本文的分析结论来看，动态协调多重逻辑的差异和矛盾是草原生态治理的关键。草原生态治理本身就是一个各行动主体持续互动的过程，各主体的利益目标和行为逻辑始终是动态变化的，这既是草原生态治理系统的本质特征，也为动态协调其内部关系带来一定挑战。习近平生态文明思想为破解草原生态治理困境指明了方向，为协调草原生态治理的多重逻辑提供了根本遵循。

（一）加强“两山论”的价值认同，提升国家逻辑的统领作用

绿水青山就是金山银山的“两山论”是关于经济发展与环境保护双赢理念的生动比喻①赵建军，杨博.“绿水青山就是金山银山”的哲学意蕴与时代价值［J］.自然辩证法研究，2015（12）：104-109.，揭示了生态环境与发展生产力之间的辩证统一关系②王丽敏.“两山论”的理论渊源及其实践路径［J］.理论月刊，2020（11）：11-18.。“两山论”提出生态就是生产力的理念，囊括了“绿水青山”的源初自然力和“金山银山”的社会生产力，和解了人与自然的矛盾③徐磊.习近平“两山论”再探：生态生产力的新视界［J］.广西社会科学，2019（06）：18-22.。“两山论”的理念有利于消解国家逻辑的制度“刚性”与科层逻辑和市场逻辑的趋利“惯性”之间的冲突，有利于化解人草畜共同体目标的“耦合性”与多重逻辑行为的“差异性”之间的矛盾。因此，应从以下几个方面着手，使“两山论”在实现我国草原生态治理多重逻辑协调中充分发挥指导作用。一是草原生态治理主体应认真学习领会习近平生态文明思想，充分理解“两山论”的价值和意义，将绿水青山就是金山银山始终作为必须坚持的原则在实践中予以充分贯彻。二是中央及地方应树立践行“生态优先、绿色发展”的榜样和典范，同时及时曝光披露破坏草原生态环境的典型案例，在全社会营造草原生态文明建设的良好氛围。三是内蒙古、西藏、新疆等草原富集区应加快建立健全以生态价值观念为准则的草原生态文化体系，积极探索以人为核心的草原民族、草原生态文化、草原自然生态相交叉融合的同心圆体系，把草原建成草原民族与草原共生共荣的利益共同体④周竞红.草原变迁与内蒙古草原文化现代化［J］.中央民族大学学报（哲学社会科学版），2015（02）：28-32.。

（二）完善协同治理的目标责任体系，推动实现科层逻辑管制与市场逻辑促进的动态平衡

一是充分发挥中央环保督察制度的常态化机制作用，加大对草原生态保护的督察力度，健全草原生态保护违法违规信息的披露制度，提高信息的透明度和披露的及时性，形成自上而下的威慑力。二是切实将“人民是阅卷人”的理念贯彻落实到位，将社会公众满意度作为衡量生态环境治理考核的重要指标。畅通电话、信访、网站等渠道，完善草原生态保护违法违规行为举报制度，形成自下而上的监督氛围。三是各地方政府要持续优化基层草原生态环境保护考核制度，合理设置生态环境质量考核的权重比例，引导基层政府切实履行生态环境保护责任，完成各项目标任务。当前，部分地区对此进行了有益的尝试和实践。以四川为例，该省于2019年实施的《县域经济发展考核办法》中，将183 个县（市、区）划分为4 个类别，即城市主城区33 个、重点开发区县57 个、农产品主产区县35 个、重点生态功能区县58 个。在此基础上，分别为经济发展、城乡发展、民生改善、生态环境、风险防控五个方面赋以不同的权重，主城区和重点开发区县的经济发展指标权重为50%，环境保护指标的权重为15%以上；重点生态功能区县则不考核GDP 及增速，环境保护指标的权重为20%①车文斌.县域考核不唯GDP 解读四川省县域经济发展考核评价新体系［J］.当代县域经济，2014（08）：8-9.。这是一个很值得思考的一个案例，我们应当追踪研究，找到一些值得在其他地方草原生态治理中有意义的经验教训。

（三）构建治理主体之间共生共享共治格局，促进效用逻辑的正向反馈和良性循环

1.坚持系统治理

充分认识到草原生态恶化与人草畜系统失衡之间复杂的多重逻辑关系之后，我们就不应将草原生态治理政策与各主体行为偏差对立起来，而应利用系统治理的思维，找到影响系统绩效的“增强回路”或“调节回路”，采取切实可行的策略，建立治理主体之间的共生共享共治格局。比如，有学者研究发现国家草原生态补奖机制对牧户的减畜行为总体上产生了显著正效应，但对不同牧户的影响存在一定差异，拥有较高家庭收入②王海春，高博，祁晓慧，乔光华.草原生态保护补助奖励机制对牧户减畜行为影响的实证分析——基于内蒙古260 户牧户的调查［J］.农业经济问题，2017（12）：73-80.、较大草场面积的牧户减畜的积极性更高。以上研究结果说明实践中存在着一条因果关系链，即由于中小牧户收入水平低或草场面积小，以草原面积为依据给予的生态补助奖励资金较少，中小牧户减畜积极性较低，草原生态因牲畜超载而进一步恶化，最终导致中小牧户收入水平更低。可以看出，草原生态恶化是上述“调节回路”的关键变量，草原生态补奖政策是阻止这一变量的刺激因素，但是在实践中对中小牧户的激励作用欠佳。从中不难看出，问题主要是针对中小牧户的激励和约束机制不健全，导致系统陷入恶性循环之中。同时，这也说明不能简单否定国家政策的作用，而要不断优化针对中小牧户的补助标准、监督管理等关键环节。

2.坚持综合治理

首先，各地区应跳出“草原问题由草原部门自身解决”的思维，加强草原主管部门与国土、生态环境、畜牧、乡村振兴、文旅、法院等部门之间的合作，建立政府各相关部门的合作议事协调机构，充分运用行政、经济、法律、文化等治理手段，形成综合治理机制。2018年，国务院机构改革组建成立了国家林业和草原局，从顶层机构设计上位草原主管部门整合各方力量提供了有利引导，要进一步发挥出这种引导作用。其次，加强政府部门之间关于草原生态治理的信息共享，提升草原综合治理的能力和效率。要加快建立草原生态大数据监测平台，完善草原数据采集和应用机制；加强草原生态环境监控系统、草原资源开发利用信息系统、牧民贫困信息管理系统等信息的对接，打破信息孤岛。在实践中，部分地区进行了大胆的创新探索。如2017年4月，江西省宜丰县在全国首创“生态警察中心”，探索形成了“1+13+16+N”生态管控格局。其中“1”是指生态警察中心，负责生态环境综合治理工作；“13”是指公安、环保、自然资源等13 家职能部门；“16”是指乡镇（场）生态文明建设网格化大队；“N”是指建立多个单位参加的联席会议制度。该县通过生态警察中心，形成了齐抓共管的合力；同时建立生态文明展示馆，打造环境科普教育基地，引导群众参与体验生态文明建设，综合治理成效显著，该做法已被国家发改委作为经验在全国推广③聂洪辉，金星，刘学军.宜丰县通过建立生态警察中心进行生态文明建设［EB/OL］.http：//www.jxzfw.gov.cn/2020/0528/2020052822624.html.（2020-05-28）［2021-11-29］.。各地应当从自己的实际出发，从中汲取经验，努力创造一套有效的机制，治理好自己的草原生态环境。

六、结语

多重逻辑框架将制度变迁引入草原生态治理，国家逻辑、科层逻辑、市场逻辑和效用逻辑的耦合互动，高度契合草原生态政策制定者、政策执行者、承包经营者和参与治理者持续互动的内生性过程，该框架为优化草原生态治理机制提供了有益的分析工具。因为自然、地理、历史和人为活动等因素的影响，在我国草原生态治理过程中，政策制定者遵循以公共利益为核心的国家逻辑，政策执行者遵循以地方利益为侧重的科层逻辑，承包经营者遵循以经营利益最大化为目标的市场逻辑，参与治理者遵循以优美生态环境需要为根本的效用逻辑。多重逻辑贯穿于草原生态治理的全过程，各个行为逻辑之间的关系具有显著的关联性，同时也存在一定矛盾和冲突。具体而言，多重逻辑在价值取向上具有一定耦合性，科层逻辑、市场逻辑和效用逻辑的价值主张之间具有相互关联性，且统一于国家逻辑；在政策执行上具有一定协同性，国家逻辑体现在其他逻辑的运行之中，科层逻辑与市场逻辑此消彼长，效用逻辑与其他逻辑互动反馈、相辅相成。多重逻辑在利益目标上具有一定差异性，各主体之间主张的利益目标具有显著的层次性，同时对实现目标的顺序先后有别，引发各方行动的冲突。科层逻辑和市场逻辑对各自利益的权衡，致使国家逻辑与科层逻辑之间产生一定的“缝隙”，从而激发了市场逻辑追求利润最大化的动机，短期内实现了与效用逻辑（畜牧产品需求）之间的供需平衡，但长期看却损害了与效用逻辑（优美生态环境需要）之间的供需平衡，最终导致草原生态治理陷入困境。因此，坚持以习近平生态文明思想为指导，加强“两山论”的价值认同培养，完善协同治理的目标责任体系，构建各行动主体共生共享共治格局，是实现草原增绿、牧业增效和牧民增收“三赢”治理绩效的关键路径，也是推动草原生态治理体系与治理能力现代化建设的重要保障。