城市化进程中的空间秩序建构与城管执法差异：一个多案例研究*

陈念平

（中共江西省委党校/江西行政学院 公共管理学教研部，江西 南昌 330108）

2014—2021年间，笔者到多地城管执法部门进行田野调查，发现基层城管执法部门之间在很多方面存在显著差异。在不同城市甚至同一座城市的不同区域，城管执法的职能、目标任务，执法的宽严标尺及其内部管理的精细化程度都有明显不同。有的以征地拆迁为工作重心，有的以街区空间治理为重心，有的围着各种迎检检查转；有传统的简约管理方式、有以程序为中心的科层治理、有以结果为导向的行政发包，还有向市场购买服务的管理外包等内部管理方式。在经历了自上而下的城管执法体制改革后，基层城管执法部门为何仍呈现出如此众多的差异？

既往研究对我国城管执法的不同模式进行过总结，有学者从专业执法部门与综合执法部门的关系，将我国城市管理综合执法分类为分区行使模式、分工行使模式和联合执法模式①郐艳丽，刘尧.当代城管执法的问题与对策建议［J］.城市发展研究，2014（08）：114-119.；按权力配置关系，分为以北京东城区为代表的联合执法模式、以天津市东丽区为代表的属地执法模式和以上海市原闸北区为代表的垂直执法模式①王丛虎，刘卿斐.城市管理综合行政执法模式与适用研究——基于基层高绩效执法组织的构建［J］.中国行政管理，2017（12）：60-65.；还有的将一些地方的城管执法模式创新归纳为“大城管模式②朱仁显，李楠.大城管模式与城市综合管理一体化——基于厦门实践的研究［J］.东南学术，2017（03）：109-116.”“数字城管模式③张瑾，郭彩琴.从数字城管到综合行政执法信息化——苏州工业园区的实践［J］.中国行政管理，2018（10）：153-154.④刘福元.数字化城管的主体构设：基于两轴机制、统一调度与信息共享的实证考察［J］.电子政务，2017（10）：79-90.”“城管+公安+律师”跨部门协同机制⑤郭大林.从“数字化”到“互联网+”：城市管理的多元共治之道［J］.求实，2018（06）：74-84，109.、网格化管理⑥陶振.城市网格化管理：运行架构、功能限度与优化路径——以上海为例［J］.青海社会科学，2015（02）：78-85.与“城管在社区⑦王延奎.我国基层政府城市管理体制创新研究——以深圳市龙岗区“城管在社区”改革为例［J］.湖北社会科学，2014（11）：50-54.”，等等。但多是对城管执法体制改革之前的模式归纳，且未探索产生差异的原因。对城管执法部门的职能，学界也有过研究，但要么以政策文本为依据，将中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》规定的“1+5+X”的城管职能⑧注：1+5+X，所谓1，是指住房和城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；5，即环境保护、工商、交通、水务、食药品监管等方面的部分行政处罚权；X，是指上述1 和5 范围以外需要集中行使行政处罚权及相应行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定。⑨杨小军.深入推进城管执法体制改革研究［J］.行政法学研究，2016（05）：3-13.或各地编办“三定方案”的机构与职能设置⑩林华东，张长立，谢雨.大部制改革背景下城管执法新困境与对策研究［J］.城市发展研究，2018（12）：130-136.予以阐释；要么从田野调查的经验事实出发，将城管笼统地定位为一个吸纳城市各类剩余事务的“兜底部门”⑪吕德文．兜底部门的运作逻辑［J］．南京社会科学，2018（04）：53-63．，作为“垃圾桶”与“火药桶”⑫周向阳.城市管理行政执法制度的发展困境及解决对策［J］.行政论坛，2011（05）：77-82.，管理细小琐碎，难以分类、定性的剩余事务⑬吕德文.剩余部门：理解城管工作的一个视角［J］.云南行政学院学报，2016（01）：5-11.。鲜有从快速城市化进程的时空背景下城市所面临的公共空间矛盾入手的城管执法模式差异研究。

快速城市化进程中，不同城市、不同区域之间存在“差序空间”⑭何艳玲，赵俊源．差序空间：政府塑造的中国城市空间及其属性［J］．学海，2019（05）：39-48．现象，城市空间内部也有一个功能定位分类、空间等次分级的“中心—边缘”的差序格局。这种城市化进程中的时空差异是否会影响城管执法目标任务的变化及其管理方式的选择？本研究以处于城市化不同阶段的江西省A 市与武汉市B 区两地的多个基层城管执法部门为案例，探索快速城市化进程中城管执法的时空差异。

一、案例描述：快速城市化进程与城管执法

诺瑟姆发现各国城市化过程所经历的轨迹可概括为一条稍被拉平的S 形曲线。⑮Northam R M. Urban Geography［M］. New York：JohnWiley& Sons，1975，65-67.国内城市经济学者又进一步将之划分为城市化率低于30%的城市化前期、30%-70%的中期、高于70%的后期三阶段。⑯中国社会科学院研究生院城乡建设经济系．城市经济学［M］．北京：经济科学出版社，1999：40-42．陈明星等将诺瑟姆的加速阶段一分为二，将城市化阶段分解为低于25%的孕育阶段、25%-50%的加速阶段、50%-75%的减速阶段以及超过75%的成熟阶段四阶段，认为我国已经迈过50%城市化率的理论饱和点，转向减速阶段。①陈明星，叶超，周义．城市化速度曲线及其政策启示——对诺瑟姆曲线的讨论与发展［J］．地理研究，2011（08）：1499-1507．为了简化分析，本研究按城市化发展四阶段论，从时间上抽取城市化的加速、减速与成熟期三个阶段，空间上按“中心—边缘”二分，划分出6类城市区域，即城市化加速阶段的中心区、城市化加速期的边缘区、城市化减速期的中心区、城市化减速期的边缘区、城市化成熟期中心区、城市化成熟期边缘区。由于在城市化加速与减速期，老的中心城区早已成熟定型，呈现出和城市化成熟期相似的特征，所以，再从中选择四类差异化的城市区域进行研究，即城市化加速期边缘区（简称为城市化加速期）、城市化减速期边缘区（简称为城市化减速期）、城市化成熟期中心区、城市化成熟期边缘区，并在开展田野调查的江西省A市、湖北省武汉市B 区选择相对应的案例。案例选择如下图：

表1 案例选择：快速城市化进程中的4 类城管执法中队

第一类案例为处于城市化加速期边缘区的江西省A 市N 街道，N 街道处于城乡接合部，正开始扩展为未来的商业区。第二类为处于城市化减速期边缘区的武汉市B 区X 街道，X 街道是正在建设且已部分成型的新商业中心。第三类为处于城市化成熟期中心区的B 区S 街道与L 街道，S街道处于省委省政府驻地的江城老城区，L 街道为B 区曾经的商业中心，现在已成为老旧生活区。第四类为处于城市化成熟期边缘区的B 区B 街道，B 街道是B 区趋于成熟定型的城市边界点。

2016-2018年间的城管执法体制综合改革与执法重心下移改革之后，A 市与B 区都将城管执法基层中队的日常事务管理权下沉至街道。街道接手城管执法中队的日常管理后，往往根据自身情况和需求，设置城管执法中队的主要目标任务，并据此安排调整中队的日常管理。

（一）城市化加速期：A 市N 街道

A 市是江西省一个县级城市，2001年启动新城区开发建设，到2021年，城市建成区面积已由2001年的5.25 平方公里扩张至49.1 平方公里。N 街道曾经是位于A 市城乡接合部的一个城市边缘街道，以农村社区为主，居民中城中村、城边村村民占多数，2012年起规划为A 市新城区三期，2018年又成为A 市高铁新区开发建设的主战场。在2017年以前，N 街道只有不到1/6 的空间处于城市核心区，并被列入A 市城管执法大队日常管理范围。城管执法力量重心下移改革后，A 市城管执法大队派驻了一个分局共60 余名执法队员下沉至N 街道，由N 街道负责日常管理。N街道的建筑物主要有3 类，一是A 市新建设的商贸物流城商铺，二是新城三区开发的新楼盘（入住住户稀疏），三是各种新老城中村。前两类建筑物公共空间主要由物业管理且人流较少，后一类由社区（村）自治，而城市建成区主干道在N 街道只有1 条老街、1 条高铁大道新街和1 条国道干线，因而N 街道城管执法分局的公共空间治理任务相对较少。但分局管理的事务利益牵涉大。分局日常工作主要是维持高铁新区周边征地拆迁秩序、新城三期规划区内的城中村违章建筑控制与拆除，以及街道分派的各类中心工作任务。由于城市空间边界与建筑物处于快速变化之中，且城中村建筑密集杂乱，对违章建筑的认定与处理方式、处罚标准存在一些模糊空间，执法人员有一定的自由裁量权。而这种自由裁量权若与村民自治组织权力相联结，能产生很大的谋利空间。

相较于A 市其他城管执法分局，N 街道城管执法分局采取一种相对松散的组织结构和更人格化的管理模式。日常管理划成3 个片区，日常事务几乎都由3 个片长负责，每个片长下又分为3个小分队，小分队事务由分队长负责。当中心工作任务尤其是保障征地拆迁的任务来临时，中队的各个小分队就围绕工作任务重新编排组合。分局日常运行表面上有一套成文制度规范，但事实上并不是在一套有效的制度与程序规范的约束下运行，更多地依赖于负责人的相机决策和协调。相较于A 市其他城管执法分局，N 街道街办对分局的财政倾斜力度更大，分局负责人在街办也有更大的话语权。街办几乎不干涉分局的内部管理，而是以结果为导向，要求其完成街办交办的征地拆迁、控违和其他中心工作任务。N 街道城管执法分局的内部运作优点是高度灵活，能随时打突击，迅速完成街办交办的任务；缺点是日常管理缺少规范化、程序化的约束，滋生执法微腐败。

（二）城市化减速期：B 区X 街道

武汉市B 区X 街道辖区12.8 平方公里，人口18 万余人。X 街道处于沿江地带的城市边缘，过去以城中村聚落为主，近年来，B 区启动该片区的开发建设，规划打造城市高端商业中心。经过十余年的建设，该街道现代商业中心的框架已全面拉开，原来破败的城中村变成了一幢幢贸易大厦、商业大楼，脏乱狭窄的小路变成了宽阔的城市大道，成为B 区最具现代气息的街道之一。城市空间两极分化，既有武汉最高端的现代建筑，也有最原始的城中村落；人的城市化任务更艰巨，既有大量居住或办公在新开发的高端商住楼盘与高级写字楼中的城市白领，也有大量城中村原住民，还有大量租住在城中村的流动人口。复杂的空间环境，以及分层的居民构成，使X 街道城市空间治理一直是个难题，现代大道的背面各种摊贩林立，现代楼盘的脚下驻扎着各种棚户，以至于X 街道城市管理考核一直排名靠后，在全区大城管考核排名中一直位列倒数。

2017年城管执法综合改革与执法力量重心下移后，X街道在大力改造城市公共空间环境的基础上，也对城管执法事务进行了一系列改革与管理创新，表现出了全面改造城市公共空间、建立公共空间新秩序的雄心。管理改革的核心思想就是承包，街道将其表述为内包与外包。一是外包。投资340 多万元（每年），将四条重要道路以政府购买服务的方式承包给劳务派遣公司负责日常管理，街道公共管理办负责对外包公司进行日常监督考核并按绩效等级支付承包费用。二是内包。为规避正式队员在财经纪律约束下的激励难题，街办将其余道路实行片长、路段长包干负责制（内包），聘请协管员担任片长、路段长，实行绩效工资制，严格考核奖惩。三是城管执法中队内部管理由以前按空间片区责任分工转变为按业务性质专业化分工，城管执法队员不再负责日常道路管理而专注于执法办案业务。

经过城市公共空间基础设施改造提质与城管执法管理体制的系列改革，X 街道2019年在全区大城管考核排名跃升，甩掉了倒数前三的帽子，政绩显著。

（三）城市化成熟期中心区：B 区S 街道与L 街道

B 区L 街道是历史悠久的江城老城区核心圈，S 街道则是湖北政治文化中心区域。尽管两个街道对城市管理的标准要求存在差异，但有一些共同特征：街巷历史悠久，人口密集，大量老旧生活小区和生活性街巷，生活气息浓厚，传统商业繁荣。两个街道都没有城中村或类村落型社区，不再有城市建设发展的空间，因而没有征地拆迁任务；不同街道及巷道的物理建筑以及空间功能早已定型，政府也没有土地运作、经营城市的空间；人的城市化问题较少，没有城中村，居民中新市民占比不高，极端的集体失范行为很少。

这两个街道城管执法的主要目标，都重点集中在空间治理方面。S 街道具有特殊的城市基础设施条件优势、领导注意力分配优势及其带来的财政与政策资源优势。生活小区里退休和现任的公职人员较多，市民综合素质总体较高，维权、参与与监督意识较强，电话热线等投诉件数量大，2019年各类热线投诉件高达4000 余件，日均10 余件，居全区首位。投诉件主要涉及两类事务，一是小区内的违章搭建，尤其是邻里空间纠纷；二是公共街区的占道车子、摊子以及油烟噪声等。较高的市民参与和监督热情以及对公共空间环境质量的较高要求，倒逼城管积极作为，反促了城市管理质量的提升；因区位特殊，S 街道中队还要承担重要政治文化活动与迎检工作的保障任务，经常以最高标准清理街道空间。L 街道尽管是繁华热闹的老城中心，公共空间人流量大、流动性强，但居民以老武汉住户为主，社区空间邻里熟人多，也没有特殊的脏乱差社区；投诉件也较多，2019年接收电话热线投诉单1500 余件。

尽管在街道财力、办公条件以及执法队员人数上存在明显差异，但两个街道管理方式上非常接近，都采取了非常稳定的常规化管控模式，科层制特征明显。中队内部管理大体上可以分内勤与外勤两大块。内勤分为行政文书类和投诉接访类。行政文书类内勤负责日常行政事务，包括上传下达、文字材料撰写与整理归档等工作；投诉接访类内勤则负责“12315 市长热线”、信访等投诉的接单、派单与处理回复。内勤人数相较于其他中队明显更多，S 街道有11 名专职文书，L街道有8 名，且内部分工明确。外勤采取执法队员分片负责的管理模式：由1 个副中队长负责1个片区，每个片区辖若干个社区与若干条路段，每条路段或每个社区再由1-2 个执法队员负总责，若干协管员协助，呈现出鲜明的科层制等级结构。不论是内勤还是外勤，作业模式都高度流程化、文书化。绝大部分工作都设定有预案、规范程序，且事后建立台账归档，有迹可循，实现了台账化、档案化；一日四次考勤，工作时间固定化，每位队员的日常工作事项和时间安排高度稳定。

在B 区的“大城管”考核中，两个街道的排名位次也相当稳定。“大城管”考核中，S 街道在全区13 个街道中基本位列前三名，L 街道排名也稳定在7-9 名的中等水平。两个街道对城管执法中队都没有大力改革与额外增加资源投入的动力。

（四）城市化成熟期边缘区：B 区B 街道

武汉市B 区B 街道，是整个武汉老城最边缘的区域，处于城乡接合部，长江的一个沙滩边，城中村林立，公共基础设施和公共服务相较于B 区其他街道明显滞后。密密麻麻的城中村，不规整的道路，零乱低矮的商铺，使这个区域的整体空间风貌与武汉这座现代城市的风格有点格格不入。居民构成复杂，城中村居民、新市民，以及各类边缘人群较多。不同于X 街道的大规模商业开发，武汉市在这一区域并未有大的改造动作。由于缺少土地运作机会，上级又关注不多，B 街道街办在各个方面尤其是财政能力方面捉襟见肘。自上而下的工作任务传递却多是以街道为单位平摊，人力财力物力紧缺，工作任务却不能减少。这种情况下，B 街办处于疲于应付的状态之中，很多工作只求不挂黄牌，难求有所建树。

在城管执法中队内部管理方面，B 街道相比于S 街道与L 街道要简约得多。只设有2 个专职内勤，1 个正式队员带1 名协管员，负责上传下达与投诉接访的所有事务；剩下2 名副中队长与6名正式队员全部负责外勤，每1-2 个正式队员负责一个片区，外加1-2 项专业化执法业务的文书规范工作（如：违章建筑、户外广告、油烟噪音、占道经营、文明工地等）。外勤工作任务存在一定的随机性、突发性，每个队员管理的执法事务比较杂乱，有任务随时上路。B 街道城管执法中队对协管员并不做上班考勤的时间形式要求，而是遵循“差不多”的权宜目标。负责人对其各自片区的管理结果进行随机性督查，在学校放学、市民买菜几个关键拥堵时点尽量做到街道通畅，上面转下来的投诉件处理完结即可。相较于其他中队，B 街道的形式理性程度明显更低，各种台账更少、台账的规范化程度更低，执法的程序化、规范化水平也要比其他中队略逊一筹。

B 街道城管执法中队在武汉市“大城管”考核中稳居B 区倒数第一多年，但B 街道办对城管执法中队的工作总体表示满意。因基础条件太差，按现行考核标准，中队工作难以跳离倒数第一的排位，因而街道办也不对中队作考核排名的工作目标要求，而是切合实际地要求中队做好日常辖区执法工作。

“这里是一个老城的边缘区，像村子一样。这个地方，如果能够控制上个点位，就够了，你就不要按城管委的量化目标去搞了，那不可能。第三方检查来，我们八步街，怎么整理人行道也不可能到那个标准，晚上偷盗的也有。晚上人家老百姓下个馆子，保证能流通就行了。第三方检查来了，2 小时必须整改，这是不符合现实的。（临时自设的停车位）你改了，他就找些碎石头放在里头，他要用呀，拆掉了他停车又不安全。我觉得我管到这个点就够了。第三方检查扣分没有办法，我整到这个效果，做得可以了。但就要牺牲分数成绩。”（访谈武汉市B 区B 街道城管执法中队中队长Y 队长20190726）

二、案例分析：不同时空中的城管执法目标任务排序

通过案例比较，可以发现，在快速城市化进程的不同阶段与不同类型的街区空间中，城管执法部门的目标任务存在明显差异。因所处城市化时间阶段与空间层级的差异，街办面对的矛盾问题与居民诉求不同，面临的财力等资源约束不同，进而对城市公共空间管理与发展的目标存在差异，影响城管执法部门的目标任务、职能及其内部管理方式。

表2 城管执法目标任务的时空差异

（一）城市化加速期：征地拆迁的速度优先

在城市化加速期，城市政府启动城市化推进战略，将规划建设的城市区域由农村乡镇建制转制为城市街区。这类街区呈现出明显的空间扩张特征，主要工作任务集中在征地拆迁，为城市提供发展空间上。此时，街区空间呈现出概念空间规划图纸的齐整性和现实空间的复杂多样性（规划区域中仍是各类农田、池塘、山地、村庄等而非规划的白纸）间的张力。城市政府有实施空间规划战略并配套政策的强烈意志，但在城市建设的启动阶段面临资金、政策等各类资源瓶颈约束，对规划的执行能力不足。面对强规划意志冲动与弱规划执行能力的矛盾，城市政府通过尽可能动员更多的力量参与到规划执行中以缓解资金、政策等资源的不足。此时，城市政府可能因地制宜地制定一些本土化政策，打破常规运行机制，采取变通策略推动征地拆迁工作铺开，其中就包括扩张城管执法队伍，加强对策略性空间反抗行为的暴力威慑以降低执行阻力。

在城市化加速期，政府一方面要尽可能获得更多的城市发展空间，另一方面，还要尽可能控制住周边违章建筑以降低下期拆迁成本。政府的最佳策略，是尽可能在短时间内完成土地的征收与拆迁，以防止征地拆迁成本随空间的时间增值而增长，因而，征地拆迁的速度成了一个决定性因素。尽快以低成本获取城市扩张的土地并尽量以高价格抵押或出让，成为政府最关切的问题。此时，城管执法的主要目标集中在空间扩张的速度方面；城管执法的主要任务集中于征地拆迁、控制违章建筑以及维护空间扩张下的社会稳定等内容，而在这种目标驱动下，城管执法部门更可能采取一种运动治理的强压力模式来推动问题的快速解决。

（二）城市化减速期：空间增值的效率优先

当城市的物理空间扩张已拉开框架，土地空间已大面积被征收为城市发展用地，道路管网基础设施基本建成，地价快速上涨，街道进入了一个地产经济高度繁荣的阶段。这一阶段，街区政府不仅有强烈的城市空间规划发展与城市形象建构的动力，且具备较强的规划执行能力，大量土地出让金的获得使街区政府财政实力空前雄厚。与街区政府利益攸关的是地价升值，这直接关系到政府的“钱袋子”。因而，街办借鉴各种商业技术实施城市空间的包装和营销，集中注意力并配套更充足的政策和财政资源，来塑造出城市空间的“高级感”，吸引更多资本进入。城管执法的核心目标，便是辅助街办实施现代空间塑造计划，以空间增值的效率为优先目标。

在对城市形象的强现实需求与强财力支撑下，街办既有动力也有能力，对城管执法加大投入，大力开展公共空间整治，净化美化城市街区视线，提质城市景观，遮蔽有损城市形象的空间占用行为。这一时期，城市仍有部分城中村和农业用地未被征用，仍有部分居民处在社会生活与空间形态的农村与城市夹缝或边缘之中，城市空间高质量扩张与城市精细化治理往往同时推进。在对未来空间的美好规划与强大的财政实力支持中，街办领导雄心勃勃，力图在城市管理与发展的各个方面凸显政绩。当城管执法部门的能力不足以满足街办目标时，街办有较大的动力与能力推动改革创新，以获得更高的城市治理绩效。

此时，城管执法目标更侧重于提质升级，通过塑造现代空间形象并提高空间效率，来实现空间增值，以帮助城市政府经营城市。城管执法的主要任务有三个方面，一是维护建成区的现代空间秩序与形象，以实现空间增值；二是严控城中村违章建筑以稳控下期土地开发成本、维护土地开发秩序；三是继续征地拆迁获得城市发展空间。由于城市政府财力迅速提升，经营城市的经济激励强劲，领导往往高度重视城管执法工作，给予政策倾斜，鼓励管理创新，以效率为导向的管理创新更可能被推动。

（三）城市化成熟期中心区：多元价值的空间和谐

当物理空间的城市化已经完成时，城市街区趋近成熟。此时，街区的土地运作工作已经完成历史使命，政府不再有空间扩张的机会与动力。街区不再有财力和机会耗费巨额资金追求表面的现代城市景象，而是更切合实际地解决城市公共空间内各种常规性的矛盾问题。此时，城市空间内商业繁荣，人流量大，城市空间逐渐回归于满足人的需求，城管执法更多地侧重于提供秩序规则解决人们在空间内的冲突矛盾，空间和谐成为街区政府追求的主要目标。城管执法目标聚焦于城市空间的和谐治理。

在城市化成熟期中心区，由于城市的物理空间和社会空间趋于定型，城市政府由经营城市导向转回公共服务导向，城管执法目标回归空间和谐治理的轨道，以满足市民公共空间秩序需求为追求，以维护公共空间的日常生活秩序为主要任务。在外部物理空间、社会空间趋于定型的环境下，城管执法的对象、内容、空间都高度稳定，城市管理也趋于常态化，各种常态化的制度规则逐步探索建立起来，城管执法的内部管理机制逐步程序化、规则化，科层制的按部就班与繁文缛节运作特征出现。

（四）城市化成熟期边缘区：资源匮乏下的权宜目标

快速城市化必然产生一些空间遗留问题，比如，生产出一个城市与农村之间的边缘地区——城乡接合部。这些区域往往亦城亦乡，建制为街道，但仍然以农村聚落、城中村、回迁房等为主；居住的空间形态仍然沿袭了过去的村落社区，社会生活方式半城半乡，但农田已全部被征用，居民生产方式已经城市化；农田基本消失，但城市的现代化基础设施与公共服务却没有完全延伸过来。

这种城市化成熟期的边缘街区往往成为各类城市化问题的滋生空间，矛盾问题密集发生。财政与政策等资源约束更窘迫，街区财政实力较弱，上级政府对边缘区重视不够因而经费与政策支持也相对不足。在公共资源严重不足与城市问题密集的矛盾下，叠加治理资源的严重不足，街区政府往往只能采取一种权宜治理方式管理空间矛盾，城管执法也以“差不多”为最大目标，在“不出事”与“不花钱”之间寻找差不多的权宜应对策略，“摆平就是水平”。

此时，执法任务琐碎繁杂却又无从下手，只能以维护基本的空间秩序和控制城中村违章建筑无序增长为主要任务。在治理资源不足与治理事务超负荷的矛盾下，城管执法部门更可能采取简约治理的内部运行模式，将任务简化分解到人，以人治事。城管执法部门内部管理，也因资源不足、人手不够、问题太多，而采取一种空间分区、责任到人的简约治理模式，处理事务更多依赖于人的策略而非制度化的稳定规则，因而呈现科层化不足的诸多特点。

总的来说，在城市化进程的不同阶段，地方政府需要解决的城市空间矛盾问题不同，城管执法职能及其目标任务的重要性排序也随之发展变化。城市化加速期致力于空间扩张，以快速征地拆迁为主要目标。在城市化加速期的物理空间扩张阶段，地方政府更迫切地需要获得城市物理空间发展的土地以推动城市化，因而，以强制权力保障征地拆迁的顺利进行并控制违章建筑，成为城管执法部门在这一阶段的工作重点。城管执法部门更多的是作为地方政府实施城市空间扩张的强制性暴力工具而存在。城市化减速期致力于空间管制，以塑造城市形象为主要目标。在城市化减速期的城市社会空间塑造阶段，地方政府更迫切地需要塑造现代城市形象以获得资本青睐，实现空间增值与经济增长，该阶段也正是城市人口增长的加速时期，因而，对城市公共空间的使用进行强力管制，对无效率占用行为进行空间排斥，保障城市空间高效运行和价值增长，成为这一阶段城管执法部门的工作重点，城管执法部门更多的是作为城市政府对空间实施管制的空间剪裁工具而存在。城市化成熟期致力于空间治理，以空间秩序和谐为主要目标。在城市化成熟期中心区，城市的物理空间与社会空间逐渐趋于稳定，更需要探索一套稳定的、成形的公共空间治理制度来与物理空间、社会空间相适应，地方政府的注意力更多地关注于和谐空间治理的制度建构，因而，城管执法的工作重心也转移到空间治理上来，城管执法部门更多的是作为维持公共空间秩序的公共服务提供者而存在。城管执法部门在城市空间生产进程中的历史使命已经基本结束，城市中大量新的公共治理事务不断涌现，在分科设层的科层制中找不到对应的职能部门负责，城市政府又将这些不断涌现的新城市公共治理事务作为“上级政府交办的其他事项”分派给城管执法部门。这些新涌现的治理事务被安排到城管执法部门后，又被重新整理分类，一些重复出现的事务，如餐厨垃圾、油烟噪声、扬尘治理、文明工地、学校周边环境整治、摩的整治，等等，被不断标准化流程化，演变成日常规范化的常规管理事务。因此，城管逐渐演变成一个吸纳各种城市剩余事务的“兜底部门”。而城市化必然生产出被城市化的边缘区域，这些区域公共空间矛盾问题滋生却治理资源匮乏，城管执法部门成为救火队，以简约管理的方式实现权宜的治理目标。

三、公共空间稀缺性矛盾与空间秩序的建构

为什么会出现城管执法在城市化进程中的时空差异现象？需要进一步从理论层面做出探索性解释。城管执法事务具有明显的悖论性：侵犯城市公共空间秩序但又不严重违反法律，单个或少量行为并不严重扰乱社会秩序，但当失范行为在特定空间集聚时又将转变为严重的空间失序。城市街头公共空间是一种所有者缺位但又具有稀缺性价值的空间。稀缺性的经济物品必有代价，引起竞争，因缺乏而引起的竞争，和任何运动一样，是要有游戏规则的。①张五常．经济解释［M］．中信出版社，2014：97-105．所有权缺位的街头公共空间，不论是自发建立还是人为创设，也总是需要竞争规则才能实现均衡。在缺乏监管的情况下，临街店主有独特的排他性优势占用门前公共空间，摊贩具有强烈的冲动抢占更中心地段的道路空间从事经营活动，这些空间占用行为引起道路拥堵而损害集体福利。但缺乏监管并不等于没有竞争与排斥的规则。开放的街头空间只要有稀缺性，就会出现某种空间排斥规则，把空间占用的代价显现出来。选择哪种空间治理模式，取决于特定约束条件下空间行动者对理性化秩序的需求偏好及其供给成本。街头空间行动者包括空间占用者、其他市民、空间秩序维护者与城市政府，约束条件主要是环境、制度与利益相关方的力量平衡，尤其是公共行政部门的治理能力。空间秩序产生的总效用应大于建立空间秩序付出的成本，相应的规则秩序才会形成。而对于空间矛盾中的具体行动者来说，则是在维护空间秩序所能产生的收益大于维护空间秩序所需付出的管理成本时，才会采取积极行动。因而，可以根据公共空间的稀缺程度与空间秩序规则的建构成熟程度划分为以下4 种理想类型。

（一）充裕空间下的自然秩序——自然状态

不稀缺的公共空间，发生在自然状态下。公共空间稀缺性弱时，往往通过人们自发的市场行为或自治行为即可调节空间矛盾。公共空间稀缺性弱，则缺乏维护公共空间秩序的需求，基本的社会自发秩序足以令人满意，缺少以外力维持空间秩序的动力和需要。比如，在前现代社会，并没有对集市摊售行为进行严格空间秩序管制的需要，农村房前屋后的搭建若不冒犯邻舍也不会被严格管制。只有当轻微空间失范行为浓缩在特定时空造成严重的社会问题时，对轻微空间失范问题的管制才会上升为公共问题。

（二）公共空间稀缺性显现但秩序规则还处于萌发期——城市化初期

当公共空间稀缺性开始显现，但相应的空间排斥规则还处于萌发期时，城市公共空间开始出现混乱抢占的情况。在城市化初期，公共空间的核心地段经常出现这种情况。此时，由于空间拥堵成为社会问题但尚未进入公共政策议程设置中，通常由社会建立起空间排斥规则。实践中有混混治街和摊贩自治两种空间秩序建立方式，执行规则的主体前者为社会专业暴力，以非法租金（摊位费）的高低为排斥标准；后者为抱团入会的摊贩群体，以入行时间先后以及遵守规则的行业内信誉为排斥标准。

第一种遵循丛林法则，由社会专业暴力建立起空间排斥规则，即“混混”治街。社会专业暴力（“混混”）强制垄断公共空间的摊位占用权以收取空间租金，并维持空间秩序，这种现象在政府免费开放的公开市场中经常可见。“混混”抢占了空间租价收益，但也提供了非法的强制性公共秩序服务，以摊位费为空间占用的排斥门槛。这种情况下，弱势摊贩难以获得空间占用的机会，“混混”以非正义的方式窃取了公共利益，社会公平与正义价值被侵害。

第二种遵循社团法则，由摊贩自己建立起空间排斥规则，即“摊贩自治”。部分摊贩在抢占公共空间从事经营活动后，为维持基本的经营秩序和既得利益，抱团进行摊贩自治，建立准入门槛以排斥外来者，形成街头空间秩序。这种情况发生在印度等地的摊贩自治协会之中。摊贩自治的形成通常需要两个前提条件，一是没有过多潜在侵入者因而排斥成本不高，也不导致拥堵引起其他市民反抗；二是摊贩之间能够形成集体行动，以共同遵守空间规则、行业法则并共同排斥外来者。

如果专业暴力（混混）力量没能强大到建立起空间秩序，或者摊贩之间不能达成集体行动形成自治，即不能建立有效的空间排斥规则时，则街头力量之间不能达到均衡状态，而进入混乱的抢占空间竞争中。这种情况在潜在空间抢占者过多的情况下可能发生，如我国20世纪80、90年代刚刚开放城市空间的城市马路市场。

（三）公共空间变稀缺但秩序还不成熟——快速城市化时期

摊贩社团的自治规则，只能出现在稀缺性矛盾未极化的公共空间中。在空间占用收益太高而潜在侵入者过多且动力强劲时，摊贩社团之间缺乏执行规则的强制能力，专业暴力力量必然出现，要么是社会专业暴力（“混混”），要么是国家专业暴力。在快速城市化进程的扩张期，城市公共空间矛盾因进城人口剧增而集聚浓缩，而在高速流动的社会空间，由于进入城市的人口瞬时剧增、公共空间的稀缺性价值凸显，无论是固着性地占用还是流动性地侵占城市公共空间都将获得高额空间利益回报。此时，城市公共资源总是不足以满足持续涌入的大量新增人口的需求，公共资源的相对稀缺客观上需要一套排斥规则以保障市民正常城市权利的有序获取。

快速城市化进程中，不仅人们生活的经济与社会空间快速转型变迁，各种社会矛盾与冲突也往往在变迁中交织迸发，形成一个矛盾冲突的高发期，大量社会问题的存在和社会冲突的频发，使得整个城市化进程处于高风险运行状态。①李云新，杨磊．快速城镇化进程中的社会风险及其成因探析［J］．华中农业大学学报（社会科学版），2014（03）：6-11．各国在城市化快速发展阶段都出现了大量伴生的社会矛盾和问题，这些矛盾和问题突出反映在人地关系上，亦即人与地之间的双向空间稀缺性矛盾。一是空间向外扩张的人地矛盾，即城市以何种方式获得空间扩张的新土地，或者说谁，以何种方式，解决土地上原住民的诸多问题。二是人口向城市涌入的空间管理矛盾。大量新移民进入城市空间后如何与城市公共秩序相和谐并获得空间权利？空间管理矛盾又集中体现为公共空间占用的两类矛盾：对公共空间的永久性、固定性侵入和占用，即各类侵占公共空间的违章建筑问题；对公共空间的暂时性、流动性侵入和占用，如各类占道经营及摊贩问题、违章广告、共享单车、载客电三轮等等。

规则秩序在此阶段却难以自发形成。转型时期，旧的社会资本快速流失，而新的社会资本尚未建立，市民尤其是新市民的行为尚未形成有效秩序。因而，“谁”“如何”使用公共空间成为一个充满争议和矛盾的公共问题，并容易转化成棘手的公共管理问题。在空间稀缺性陡增的快速城市化时期，如果国家专业暴力不介入，社会专业暴力必将乘虚侵入，出现“混混”治街现象，否则公共空间会在失序中被低效占用。此时，公共行政部门的治理能力与动力是一个约束条件，很多治理能力较弱的国家在快速城市化时期就陷入混混治街的空间混乱状态。

（四）公共空间很稀缺且秩序很成熟——城市化成熟期

空间集约产生空间效率。空间稀缺性越强，越需要高度理性化的空间设计、整齐划一的空间行为及其秩序规则，以实现空间利用价值最大化。在寸土寸金的城市中心街区，要求空间占用行为具有高度可预测、可计算性，这就需要以市场价格机制有效配置空间，以法律手段有力维护空间秩序。在这个时空阶段，城市物理空间基本固定，基础设施趋于完善，空间权利界定清晰，空间秩序内化为市民的自觉习惯，市民逐渐形成了稳定的空间规则预期，空间占用行为的规则秩序主要通过市场、法律手段调节维护而不只是行政强制力，空间矛盾通过规则化的司法途径实现更有效地协调。

为什么西方国家并没有与中国城管执法完全对应的职能机构，在改革开放前我国地方行政中也没有成立城管执法相关建制部门？理解城管执法模式的建立及其目标任务的时空差异，先要理解我国快速城市化进程这一特殊时空背景及其空间稀缺性矛盾。中国正经历的快速城市化进程，速度之快、空间之广、卷入人口之多史无前例，且表现出地方政府主导下高速推动的突出特征。①李阿琳．近15年来中国城镇空间构造的经济逻辑［J］．城市发展研究，2013（11）：7-13．快速城市化进程中，公共空间的稀缺性矛盾浓缩，新市民快速密集涌入后空间秩序规则缺失或滞后，这是行政强制权力干预公共空间秩序的前提和时空背景。但为什么印度等其他金砖国家也面临城市化进程中的空间矛盾，他们却没有建立与我国同样有力的城管综合执法模式，也没有达到中国快速城市化进程中的公共空间秩序与效率？我国地方政府推动城市化进程的强劲动力与能力，是形成城管综合执法模式的现实推动力。城管综合执法模式形成于我国快速城市化进程公共空间矛盾的时空浓缩与地方政府主导空间秩序建构的动力之中。

四、结论

通过对处于城市化不同时间阶段与空间中心度的街道城管执法案例进行比较分析发现，城管执法在快速城市化进程中承担着空间扩张、空间管制、空间治理等职能，快速城市化进程不同时空区域，公共空间的矛盾问题不同，城市政府的议程设置与资源约束不同，影响城管执法的职能、目标排序及其管理方式。在城市化加速期，在城市政府的强规划意志与弱资源约束下，城管执法部门更多地承担着城市空间扩张的强制性工具角色，采取运动治理的方式实现快速征地拆迁的目标。在城市化减速期，在城市政府的强规划意志与强执行能力下，城管执法部门更多地承担着裁剪公共空间用途的空间管制工具角色，采取以效率为中心的管理方式，以实现空间增值的效率目标。在城市化成熟期的中心区，城市政府已经不再有空间规划战略的机会空间，但空间管治的制度化执行能力很强，城管执法部门更多地承担着为公共空间和谐治理提供基础秩序服务的空间治理角色，采取规则化的科层治理方式，追求空间秩序和谐的治理目标。而在城市化成熟期的边缘区，城市政府既缺乏规划野心也缺乏执行能力，受制于资源约束，城管执法部门以简约管理为方式，追求“差不多”的权宜治理目标。

在城市化的不同阶段，空间的稀缺性矛盾与秩序规则建构方式产生不同组合。空间越稀缺，越需要理性化秩序实现空间效率。自然状态下，公共空间不稀缺时，缺乏以外力维护公共空间秩序的需求；在城市化初期，公共空间的稀缺性呈现，但相应的空间排斥规则并未建立，空间拥堵成为社会问题但尚未进入政策议程设置中，社会力量可能建立起空间排斥规则，如混混治街或摊贩自治；在空间稀缺性陡增的快速城市化推进期，理性秩序短期难以自发形成，建立与维护空间秩序的方式取决于国家的意愿与能力，如果制度性暴力不介入，社会性暴力则易侵入而出现“混混”治街现象；在寸土寸金的城市中心街区，空间占用行为的规则秩序需要通过市场手段、法律手段调节维护而不只是行政强制力。城管综合执法模式形成于我国快速城市化进程公共空间矛盾的时空浓缩与地方政府的主导空间秩序建构的动力之中，与地方政府所面临的特殊空间矛盾问题密切相关。