基于“放管服”改革视角的营商环境优化研究述评

高京燕

为了实现营商环境不断改善、持续优化的目标，通过深化“放管服”改革，大幅削减行政审批事项和企业投资核准项目，商事制度改革不断深入，各地营商环境得到大幅改善和提升。2021年，国务院颁发《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》，要求进一步推进“放管服”改革，强调通过改革培育壮大市场主体，激发市场活力和社会创造力。2022年，国务院颁布的《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》指出：“加快推进政务服务标准化、规范化、便利化，更好满足企业和群众办事需求。”由此可见，“放管服”改革是营商环境持续优化的关键，本文以中国“放管服”改革具体实践为根本出发点，研究营商环境如何评价和优化。

一套科学的评价指标体系能够保证评价结果的准确性、客观性，并能明确问题，为下一步的营商环境优化指明方向。因此，营商环境指标体系构建和评价成为国内外政府、实践部门和研究学者广泛关注的焦点。

首先，综合比较国外常用的知名的营商环境评价指标体系。认可度最高的当属世界银行的营商环境报告，世界银行从2004年至今已连续16年发布《营商环境报告》，其主要从企业生命周期的视角构建了营商环境评价指标体系，包括开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、纳税、跨境贸易、合同执行、办理破产、劳动力市场监管以及政府采购共11个具体指标，在此基础上计算得出各国营商便利度的得分与排名。其他知名且具有影响力的指标体系有英国经济学人智库评价指标体系，瑞士洛桑国际管理发展学院发布的全球竞争力年度报告以及经合组织（OECD）的营商环境评价指标体系。

与国外相比，中国相关组织和机构已围绕营商环境评价和实践开展了富有成效的研究，其中很多指标体系都是对照世界银行的评价指标，针对区域发展特色和营商环境现状，开发具有地方特色的指标体系进行分析和评价。国内最知名评价指标体系是由国家发改委基于企业生命周期、体现城市投资的吸引力以及聚焦城市高质量发展水平所构建的指标体系，该指标体系在世界银行评价指标体系的基础上新增了6个指标，包括获得用水用气、招标投标、政务服务、知识产权保护和运用、市场监管和包容普惠创新。粤港澳大湾区研究院关注核心城市，从城市的软环境、市场环境以及生态环境等6个方面构建指标体系并对国内外一些城市的营商环境进行了评价。

以“放管服”改革为驱动的营商环境优化进程，还存在诸多“短板”“弱点”和“堵点”，这些都是今后“放管服”改革的核心目标和关键点。因此需要从关键点出发聚焦于体制、机制和执行等不同方面，概括、归纳、总结出“放管服”改革相应的解决机制。

第一，针对“事中事后监管”职责划分不清中的问题，通过监管事项清单数字化建设加强监管方面的“放管服”改革。从体制上看，是监管部门职责划分不清楚、审管罚各环节不能有效衔接的问题。从机制上看，各类清单之间的业务逻辑不明确且缺乏有效梳理，监管链条未能形成有效闭环。从执行上看，部分地区和部门因梳理内容与自身事权不匹配导致“照单”执行力度偏低。

自2021年开始，各级政府将“互联网+监管”作为监管方面的重点工作，而梳理出准确规范的监管事项清单是重要前提。目前监管事项清单梳理的核心问题是梳理质量不高，梳理效率较低，以及协同监管的执法标准和执行流程不统一。加强“事中事后监管”可将“互联网+监管”体系建设作为重要抓手，通过政务服务事项和监管事项的深度融合，提升协同监管效率，同时充分应用数字化信息技术，提高清单复用率，并实施监管事项清单动态调整。以浙江省为例，其最早开始进行“互联网+监管”，构建“一套目录两个库”架构，将同一事项目录作为管理基石，在目录指导下将政务服务事项和监管事项融合与协同管理，基于监管事项清单瞄准监管重点，不断提升监管效率。并依法梳理监管部门权力职责，贯通事前事中事后监管全流程，依据法定职权设置统一监管标准和标准业务流程。浙江省梳理的监管事项清单已被国务院办公厅竖为典型在全国进行推广。

第二，抓住审批协同性的“弱点”，通过电子政务建设加速行政审批的“放管服”改革。从体制上看，行政审批协同性差，管理机构多、职能散;从机制上看，行政审批管理机制不灵活、不通畅、不统一;从执行上看，“互聯网+电子政务”落实不到位，“线上线下、虚实一体”政务服务平台不够完善。因此，必须建立规范的行政审批管理机制，简化审批流程、优化审批环节;同时，需要加速电子政务实施进程，比如：河南省设立行政审批和政务信息管理局，持续建设政务云平台、政务服务平台、金融服务共享平台和电子政务网络，推进全省“数字政府”建设，通过“互联网+电子政务”模式破除各级政府部门数据壁垒，加速行政审批改革进程，提升行政审批效率。

第三，瞄准创新与合法权益保护“堵点”，加快知识产权保护领域“放管服”改革。针对政府创新保护、合法权益保护的“堵点”，从体制上看，是国家知识产权保护职能履行不充分，知识产权保护制度不健全的问题;从机制上看，现有知识产权保护机制不完善，在知识产权运用、知识产权侵权查处等方面机制改革不够、政策创新不足;从执行上看，是知识产权保护相关政策不能完全执行到位的问题。因此，需要进一步完善执法力量，加大执法力度，提高违法成本。国家多次开展“剑网”专项行动有力地打击了各种侵权盗版行为，有效地保护了知识产权，类似行动需要周期性、全国性开展，以保持其效力。同时，对假冒商标、专利侵权以及假冒专利等，各级政府积极发挥主动监管，依法查处各类知识产权违法行为，切实加强知识产权保护。此外，还应提高各类知识产权案件审结率，通过适用惩罚性赔偿等，不断提高赔偿数额，提高违法成本，凸显刑罚在惩治侵权假冒犯罪行为中的震慑和预防作用。

2018年开年伊始的两场国务院常务会议，将“放管服”改革作为重中之重，强调“必须针对市场和企业反映的突出问题，以深化‘放管服’改革为抓手，多推‘啃硬骨头’的举措”，持续聚焦如何深化“放管服”改革，进一步优化营商环境。“放管服”改革推动政府在政府职能价值取向、政府职能转变动因、政府职能转变对象以及政府职能转变方式等各方面均发生了深刻變化，并展现了内在性、主动性、伦理性和创新性等特征。2020年，《优化营商环境条例》颁布施行，作为法规依据指导全国营商环境持续优化。按照中央的部署，中国“放管服”改革不断向纵深推进，推出了一系列创新举措，取得了重大进展，政务服务效率大幅度提升。在“放管服”改革助推作用下，中国营商环境明显优化，根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，我国营商环境排名从2013年的第96位进步至2020年的第31位。

中国优化营商环境的具体举措主要围绕“放管服”改革展开，在简政放权、放管结合、优化服务的各个方面都取得了卓有成效的结果。

具体来说，在简政放权方面，行政审批事项的消减比例不断增加，政府超额完成了精简三分之一以上行政审批事项的目标承诺。投资项目的“负面清单制度”持续优化，使增加投资活力与破除机制障碍并行。通过“多证合一”制度为企业的创立发展降低门槛，鼓励企业优化体制、创新研发。在放管结合方面，不断完善监管体系，努力为市场的各个参与主体创造公平公正的环境，竭力保障维护市场秩序。在工商、海关、税务等领域努力实现了全覆盖随机抽查，推行“双随机、一公开”机制;探索信用监管制度，为各领域搭建信息共享平台，借助科技手段助推激励机制建立，重复执法问题交由市场监管局解决，在多部门联合执法中探索新路径。在优化服务方面，政府坚持从人民最关心的问题入手，以增强人民获得感为目标，不断优化服务功能，在解决突出矛盾和改善薄弱环节方面取得实效，让改革的成果更多地惠及人民群众。比如：成立行政审批局、实行“一窗受理、一站服务”、设立网上办事大厅、取消国内长途和漫游费等都标志着公用事业服务质量和效率提升，给人民生活带来了实质性改变，为政府改革发挥了关键作用。

进一步加深“放管服”改革成效，持续、健康、有序改善营商环境。主要把握以下三个方面：

（一）基于“放管服”改革的营商环境优化需要突出顶层设计和实践路径。深化“放管服”改革，持续优化营商环境，体制改革是根本，应全面改变政府职能，由管理职能向服务职能转变，为企业提供更便利的、更公平公正的外部发展环境，因此要突出改革的顶层设计。为了确保实现全面优化营商环境的目标，使得顶层设计的核心内容能够全面、高质量地完成，必须对实践路径进行科学、客观地规划，加速改革进程，不断推动非公有制经济发展。

（二）“放管服”改革促进营商环境优化需要融入现代信息技术应用。“放管服”改革促进营商环境优化是促进经济稳中向好的关键步骤，而互联网技术和信息化手段的应用是破除政府“放管服”改革“堵点”的有效方法。结合数字科技推进政府“放管服”改革，大力发展“互联网+政务服务”建设，强化线上业务办理流程，实现政府部门间以及政府与企业间的数据共享。

（三）营商环境优化需要明确堵点，破除各类障碍的限制作用。针对数据共享网络不健全导致的各级审批部门资源不能共享、审批效率滞后等问题，需要政府部门、企业、高校以及科研院所深度融合和高效协同，不断实现从基础研究向应用研究转化，提升信息技术在加速营商环境优化中的巨大推进作用，构建各类数据共享平台，实现各部门的高效协同和资源共享，针对需求的核心诉求，应以“放管服”为突破口，进一步激发市场活力，全面促进经济内外双循环和产业转型升级，助力经济高质量发展。

（作者单位：华北水利水电大学管理与经济学院，基金项目：河南省重点研发与推广专项[软科学]重点项目“河南省推动科技领域放管服改革对策研究”[202400410045]）