海口市“放管服”政务服务水平优化路径研究

曹雨帆 林江楷

（海南大学 海南海口 570228）

一、绪论

（一）研究背景

在2016年《政府工作报告》中，李克强总理首次提出放管服概念，坚持推进放管服改革，就是要坚持简政放权、放管结合和优化服务三管齐下的方式，从而提高政府效能。2021年国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》等“放管服”改革方案，进一步做到减少行政审批、加强事中事后监管，强化服务意识、推进“互联网+”政务服务，从而提高政务服务水平。

在此背景下，各城市地方政府积极探索政务服务的新路径，例如“互联网+政务服务”的应用，取得一些新的成就。为此，笔者将以海口市为例，探索海口市“放管服”政务服务水平实际情况，借鉴一线城市和其他城市的“放管服”改革经验，探索海口市“放管服”政务服务水平优化路径。

（二）研究意义

“放管服”改革对政府转变职能，提高政务服务水平具有重要的意义，其改革成果与人民的切身利益息息相关，深刻影响人们的生活水平和生活质量。探索海口市的“放管服”改革具体情况，有助于分析海口市在响应国家政策的前提下，是否已经取得一定的成就，在逐渐改革过程中，存在着哪些问题，通过汲取其他城市的“放管服”改革的经验，可以提高其政务服务水平。

二、海口市“放管服”改革存在的问题及原因分析

（一）存在机制的弊端，向“服务型政府”的转变不到位

2019年，海口市进行了机构改革，主要将重心放在健全和优化市委对重大工作的领导体制机制，组建或调整优化10个市委议事协调机构及其办事机构。但此次改革主要针对因地制宜地设置机构、引进人才与加强海口市湿地保护，却未涉及“放管服”改革中减少审批事项，优化办事程序。海口市向“服务型政府”转变并不到位，市级政府仍比区镇级政府享有更多的行政审批权和监督权，掌握更全面的信息资源，因此市级政府拥有着较高的审批权力，成为与普通群众面对面联系的一线政府。但在某些事项上，区镇级政府由于缺少全面的信息资源而无法为人民群众办理事项，存在着机制的弊端。按照行政区划，区镇级政府应该联系人民群众更加紧密，由于上级政府的授权不充分，某些权利无法下放，造成海口市在“放管服”改革进程中，目前向“服务型政府”转变不到位的问题。

海口市“放管服”改革仍受传统管理模式的束缚，存在审批权限下放不到位、政府权力清单不细化、简政放权不合理等问题。其中主要原因是上级政府部门的性质限制了政府信息的开放和共享，官方网站的信息大部分是由其领导层所公布，与人民群众息息相关的信息仍掌控在上级政府手中。区镇级政府无法掌握信息资源，在进行行政审批等办事服务中往往会遇到阻碍。

政府层级也会影响信息传递造成偏差，各级政府只对其管理范畴内的事情负责，将所管理和产生的情况向高层次的政府报告。在多方面因素的影响之下，各级人员修改后信息传递失真，多层级政府使政府更难跨地区协调政府事务。[1]本质上来说，由于海口市的行政管理体制改革存在问题，致使信息机制未健全，上级在信息管理上授权不充分，政府的多层级，下级政府在信息传递上会存在一定的偏差。

（二）缺乏统一网上政务模式，部门协同性较差

海口市目前未构建统一的网上政务模式，存在以下多方面的原因。其一，目前“海口城市大脑”椰城智能云还无法打通县乡镇数据资源，在数字服务方面发挥的作用有限，服务受众多为海口市内经济较为发达的地区，但由于海口市城乡存在经济和发展上的差异，在海口的农村地区，像灵山镇和云龙镇等乡镇，“椰城智能云”发挥的作用有限。其次，由于地区间经济发展存在差异，各地的网上政务模式发展不均衡，不同的区县出现信息孤岛现象严重，服务分散，缺乏统一网上政务模式。

公共机构层级间、条块间网络信息孤岛、数据壁垒等信息互通不畅问题仍然制约改革发展，不方便企业和群众办事，也不利于政府信息的有效利用。[2]在办理企业和群众的事项时，办事部门相对独立，由于缺少网上政务模式发挥作用，只能通过去办事部门办理相关的手续，依靠统一的政府公章证明审批的有效性质，部门的协同性较差问题是由于缺乏部门间合作制度规范。

海口市现阶段应该加快推进“椰城智能云”的普及和办事范围，实现地区政府间的信息共享，推动区镇政府下属人民在行政许可审批和其他各项公共服务事项网上办理，真正在全市搭起“政务服务一张网”，以此来消除信息协同难的问题。

（三）“放管结合”中监管“短板”问题较为突出

“放管结合”是“放管服”改革中重要的一环，海口市在推进“放管服”改革过程中出现监督机制不健全的问题。上级政策下发到基层政府时，地方政府没有执法权，面对不良的行为无法施行管理，导致责任的缺位现象出现。责任的落实在政策执行中发挥着重要的作用，如果健全监督机制，则不会出现责任无法落实的问题，下级政府通过及时向上级反映情况，落实监管责任。

基层监管能力薄弱。如海口市的电动车问题日益严重，仅仅依靠政府部门的监管是远远不够的，但基层监管能力薄弱，出现问题时无法向有关部门反馈并及时解决，基层的监管在社会管理中发挥着重要的作用，目前在一方面还存在着问题，基层监管力量的现状再也无法满足海口市“放管服”改革的需要。[3]

在执法过程中，存在着监督执法方式简单粗暴的问题，监管方式不健全，基层监管能力薄弱，参与监督治理的途径少。同时存在着以罚代管、弹性化监管的现象。如笔者以海口市电动车难以管理为例，数量超过三百万的电动车管理成为海口市城市管理的一大难题，大量的电动车无法上牌，没有从源头控制电动车的数量，给道路交通造成了巨大的压力。在监督执法上，并没有从本质上切实解决社会问题。为健全监管方式，海口市人民政府既要简政放权、减少干预，也要厘清监管范围，创新监管方式，以适应海口市“放管服”改革发展过程中监督和管理的实际需要。[4]

三、海口市“放管服”政务服务优化路径

（一）对标先进地区，借鉴“放管服”改革经验

目前，我国的经济已经进入新常态，在全面小康和打赢脱贫攻坚战的今天，人民群众对政府办事能力和办事水平有着更高的期待，同时也对“放管服”改革提出了更高的要求。借鉴其他地区先进的经验，为海口的“放管服”改革提供借鉴。

自国家推行“放管服”改革以来，各地政府在放管服改革中采取了多种办法。浙江省在2014年推出“互联网+”政务，推出“最多跑一次”“四单一网”的改革，首创浙江模式。广东省提出“一门一网”模式，通过大数据互联网的应用，建设规范透明的办事标准，建设面向基层群众的服务之门并同时铺开“服务之网”。深圳市的“i深圳”APP的应用区块链技术，打造全国首创区块链电子卡证平台，提高审批的效率。上海的“一网通办”将数字政府、服务型政府和法治政府的三者的统一。[5]具体分析路径如表1所示。

表1：先进地区“放管服”改革模式

（二）持续转变政府职能，破解信息传递机制弊端

进一步简政放权，破除体制机制弊端，实现信息的高效传递。下放审批权和监督权，将上级政府必要职能授权给区镇级政府，实行政务公开，将信息资源下放至基层政府，实现基层政府与群众的面对面交流。政府信息的开放和共享，可以有效地转变政府职能，逐渐向“服务型政府”转变。

为解决政府层级致使信息传递中产生的偏差问题，应创建更加高效的信息传递机制，向上级定期直接汇报，减少中间层级过多造成信息传递的偏差，充分运用“互联网+”政务方式，协调海口市内部办公模式，破解机制弊端。

（三）打造全面“互联网+”政务模式，创新基层监管方式

“互联网+”政务服务作为“放管服”改革的工具和助推器，能够提升政府的办事效率，极大程度改变了人民在政府办事习惯和政府部门的治理方式。[1]为解决信息孤岛的问题，应该在“椰城智能云”的基础上打造全面的“互联网+”政务服务模式，将各个部门的信息协同，电子政务普及乡镇农村等经济欠发达的地区，实现“互联网+”的政务模式的全面覆盖。提高部门间的协同性，使得区镇政府下属企业和人民群众的行政许可审批和其他各项公共服务事项进行网上办理，实现“政务服务一张网”。

创新基层监管方式，加强基层执法队伍建设的同时，扩展基层群众的监督的途径。在现实中，市场监管任务量大、过程繁琐、职能复杂，想要出色完成监管执法任务，首先要提高监管人员自身素质。[8]提高队伍自身素质，加强对监督执法方式的理解，防止出现一刀切等问题出现，同时杜绝弹性化治理。加强基层群众力量的监管，健全监督反馈的机制，提高监督的能力和水平。

四、结语

自2016年国务院下发“放管服”改革相关文件后，海口市“放管服”改革取得一定的成就，主要体现在减少行政审批，打造“互联网+”电子政务，为海南自由贸易港建设营商环境等方面。但在基层监管、统一的政务服务模式、政府职能的转变等方面仍存在一定的不足。笔者通过分析海口市“放管服”改革存在的问题，并提出借鉴先进地区的“放管服”改革经验，推动海口市政府进一步转变政府职能，下放审批权和监督权，破除现存的信息沟通交流机制的弊端。

“放管服”改革必须持续推进，提高政府的办事服务水平和审批效率，打造廉洁高效的服务型政府。海口市“放管服”政务服务优化路径的分析，以望在分析自身问题和借鉴先进城市的经验的基础上，对进一步的“放管服”改革提供参考。