上海市停车难综合治理实践与探讨

李恺翌

上海市道路运输事业发展中心

0 引 言

近年来，随着上海市持续发放新能源机动车免费专用牌照，加之对沪C牌照并未进行有效的额度管控，全市机动车保有量持续快速增加，进一步加剧了停车供需矛盾。特别是老旧住宅小区、三甲医院等停车供给严重不足，成为“城市病”中的突出矛盾。

根据全市停车普查统计数据显示，截至2020年底，全市小客车泊位约511.7万个。其中住宅小区泊位约351万个（包括61万个非规划的挖潜新增泊位），按夜间实际停在小区内部的车辆数推算，现状停车需求约417万个，停车供需缺口比例为16%。2000年之前建成的老旧住宅小区的停车供需缺口比例达到30%（划线泊位82万个、停车总量116万辆）。三甲医院共划设泊位约2.25万个（包括0.25万个非规划的挖潜新增泊位），停车需求约2.52万个，停车供需缺口比例达12%。因此，通过科学合理的静态交通综合治理方案，切实缓解上海市老旧住宅小区、三甲医院的停车难题刻不容缓。

1 停车难原因剖析

1.1 配建基础较为薄弱

2006年实施的上海市《建设工程交通设计及停车库（场）设置标准》中住宅小区和医院配建泊位指标较低且缺乏有效的监督落实机制，如上海市内环内小于100 m2的住宅每户配建停车位指标仅为0.3个，导致停车设施供给不足。2014年，上海修订了《建设工程交通设计及停车库（场）设置标准》，提高了配建泊位指标，着重加强了住宅配建泊位指标，但与上海市家用汽车保有量及其停车需求的增速相比仍有差距，停车缺口仍在扩大。

1.2 增建设施推进困难

近年来，上海市结合“美丽家园”建设，部分老旧小区统筹利用内部的空余场地、绿化改造等改建，以及利用周边空间土地资源适度增建、补建公共停车设施，但在实际操作过程中仍在上位规划落地、用地供应保障、投资建设运营、财政资金补贴、市民意见征询等诸多方面遇到障碍，在缺少有力的扶持政策和推进机制的情况下内外两方面增建停车设施都很困难。

1.3 治理机制尚不完善

上海市部分小区物业、居委会、业委会作为停车难治理的“三驾马车”尚未形成有效的治理机制，有车和无车居民在挖潜建设停车设施、加强停车收费管理方面存在利益冲突；政府主管部门在车辆购置使用、停车收费价格、违停执法监管力度以及推进中小学校、机关事业单位及国有企业等国有停车资源对外错峰共享等方面仍需加强推力；市场化经营性企业也因停车治理的工作难度大、政策障碍多、盈利空间小而不愿投资参与。以上问题导致小区和医院停车治理机制无法有效发挥作用，难以及时协调解决瓶颈问题。

2 停车难治理思路

2.1 内外结合，建管并举

综合采用“外部规划新建、周边资源共享、内部挖潜增建”等多种方式，充分挖掘利用内外部空间土地资源增加停车设施，积极统筹共享周边存量停车资源发挥错时服务效能，努力缓解停车供需突出矛盾，同时注重与道路交通运行以及公交优先战略协调发展。

2.2 “市”“区”结合，示范引领

按照上海市市委关于人民城市和民心工程建设的总体要求，加强党建引领，注重发挥基层党组织的群众工作优势，组织协调党政部门、责任单位、服务对象并发动有关社会组织和个人等多元主体协同参与，形成“共建、共治、共享”的治理格局，充分发挥小区“三驾马车”的积极性和能动性。

2.3 近远结合，长效治理

近期，通过内部挖潜增建泊位、外部新建临时泊位、周边错峰共享泊位等综合措施缓解老旧小区以及医院学校的停车困难。远期，以问题和需求为导向，结合公共停车设施规划推进公共停车设施的建设，形成合理的停车供应规模和结构。

3 停车难综合治理方案

3.1 内部挖潜增建，制定配套支持政策

完善住宅小区、医院内部挖潜增建停车设施的支持政策，结合旧房更新改造、医院改扩建、民防工程（退出序列）整治，制定同步改建、增建停车设施的技术导则和操作指南，因地制宜挖潜增加停车设施。

具体来说，一是结合“美丽家园”工程以及小区内部环境综合整治、品质提升等工作，在尊重居民意愿的前提下，统筹利用小区内空余场地等资源，在小区内部充分挖潜增建泊位。二是所有旧房拆除重新建设的工程项目均应按照现行停车标准要求配建停车位，解决既有泊位缺口问题。三是鼓励医院采用新型机械式停车设备，提升场地利用效能；新、改扩建医院在内部设置临时上下客区域，提升病患及家属出行体验。四是修订上海市《建筑工程交通设计及停车库（场）设置标准》，针对住宅小区、医院项目进一步完善配建泊位指标和交通设计要求，从标准源头指明方向，化解上述地区停车难矛盾。

3.2 外部规划新建，增设公共停车设施

通过制定《公共停车设施建设规划导则》，指导各区编制《公共停车设施建设规划》，以“结合需求、因地制宜、分散设置、方便使用”为原则，在存在停车供需缺口、具备建设条件的地区布局公共停车设施，明确每个公共停车设施项目的功能定位、泊位规模、用地属性、建设形式等内容。按照开工一批、储备一批、谋划一批，分类确定公共停车设施项目清单。

在规划公共停车设施实施路径方面，一是梳理控制性详细规划已明确为社会停车场用地的公共停车设施，将不涉及动拆迁或动拆迁量小的地块纳入“十四五”建设项目中；二是梳理“十四五”期间公园绿地、道路广场及学校操场地下空间、民防工程、综合交通枢纽等政府投资类项目立项清单，结合停车需求通过控详规划实施深化增设公共停车泊位；三是梳理“十四五”期间计划出让的公共建筑项目清单，结合停车需求通过控详规划实施深化增设公共停车泊位。

3.3 周边资源共享，盘活存量停车设施

通过停车资源共享，盘活存量停车设施也是缓解停车难结构性矛盾的重要手段之一。首先，继续指导经营性公共停车场（库）全天对外开放，加强停车设施的夜间供给，错峰共享给周边老旧住宅小区使用。其次，推进党政机关事业单位、医院和学校等将内部停车设施错时对外开放；其中与机关事业单位共享通常由街道居委会收集并审核小区夜间停车需求，统一与提供夜间停车资源的单位签订共享协议；与学校实行共享的校园停车场一般为地下独立停车场，有独立出口直接连接市政道路，且停车场内部可通过门禁、电梯等方式与学校内部其他区域分割，以保证学校师生的安全。再者，推进商业、办公建筑的配建专用停车设施对外提供错时或临时停车服务，此类共享通常由区主管部门或街道作为牵头部门，协调小区居委会与商办建筑管理方，实行线下签订协议或通过“上海停车”APP线上签约。最后，鼓励具备夜间停车条件的道路对小区居民开放包月停车服务等，对于停车供需矛盾突出的住宅小区，其周边道路具备夜间时段性停车条件的，合理利用支路、小巷施划临时性停车泊位，供居民夜间停放。

3.4 制定规约标准，实施精细化治理

研究制定《上海市住宅小区机动车停车管理规约》，引导业主大会表决通过小区的车位分配、停放秩序、收费标准以及“乱停车”“僵尸车”处置流程等相关内容，加强居民自治共治意识，自觉按照规约有序停车，以此进一步规范物业服务企业停车服务和车主停车行为，改善居住小区停车秩序，适度调节小区停车需求，从需求端出发化解停车难。此外，在停车治理先行项目和公共停车设施项目推进中，细化项目建设和验收指标，从供给端发力，通过实施精细化治理应对停车难。

3.5 数字科技赋能，发挥智慧停车效能

随着城市数字化转型的不断深入，充分发挥智慧停车建设的作用，对化解停车难的重要性与日俱增。具体措施包括：一是制定实施全市智慧停车场库建设实施方案和技术导则，提供“泊位预定、路径规划、场内导航、反向寻车、无感支付”等出行停车全过程的停车信息服务，有效指导智慧停车场（库）设计、施工、验收以及运营等全生命周期的管理工作。二是持续推进收费道路停车场的智慧化改造工作，试点并推广合杆高位视频技术、地磁智能感应等智能设备，构建道路停车差异化收费及智能化管理模式。三是试点利用新型智能停车技术，如AGV停车机器人加双层机械升降的设计方案或VSM垂直盾构沉井式机械设备缓解老旧小区、三甲医院的停车难问题。

3.6 建立工作机制，落实属地治理责任

化解停车难非一朝一夕之功，建立有效的工作机制并落实属地治理责任至关重要。一是加强党建引领，注重发挥基层党组织的群众工作优势，组织协调党政部门、责任单位、服务对象，发动所有与之相关的社会组织和个人等多元主体协同参与，形成“共建、共治、共享”的治理格局。二是遵循市级指导，属地落实原则，在具体工作中，成立市区专班负责停车治理的统一组织、领导和日常协调推进，各区组建对应的区级专班。市级专班负责制定下发市相关部门的任务清单，明确完成时限，并协调市级部门研究制定停车治理相关政策措施，部署和跟踪评估区级专班相关工作，指导各区项目建设进展。各区政府负责总体推进辖区停车治理工作，按照年度任务指标要求，区级专班负责具体推进辖区停车治理项目建设，按时报送工作进展动态，完成各项量化任务目标。三是市级专班对各区、各部门工作推进落实情况进行指导协调和监督考评，将每年度完成情况纳入对各区、各部门的绩效考核范围。

4 停车难治理工程案例分析

4.1 徐汇区凌云新村案例分析

4.1.1 停车主要矛盾

凌云新村建成于上世纪90年代，以地籍编号417号街坊为载体，包含梅苑一、梅苑二、凌云新村等3个居委会7个居民小区，共有60栋2 000多户居民，小区原有车位约450个。原先各小区设置围墙封闭式管理，围墙外有两条东西向、一条南北向的公共通道贯穿连接。随着小区人口结构的变化，家用汽车使用量的增加，停车位需求越来越大，原本就捉襟见肘的车位数量无法满足现实需求。

4.1.2 停车难综合治理方案

结合“美丽家园”建设工程，经过一系列停车综合治理，原先路旁停满车辆的景象已经消失，取而代之的是道路的整洁有序。小区内部道路拓宽后新增96个车位，均为非固定车位，高峰时间内小区停车位扩容显著，共可停放600辆小汽车，大大缓解了居民的停车矛盾。

（1）拆除部分围墙释放共享空间。依托专业设计机构力量，对街区空间进行重新规划布局，拆除住宅小区间部分围墙释放更多的共享空间。凌云新村部分围墙拆除后，在不影响绿化面积、道路正常通行的前提下，对富余空间进行了重新规划，小区新增了约100个停车位（见图1、2）。

图1 凌云新村内地面划线车位

图2 小区之间空地划设公共停车位

（2）建立共管共享共治的停车制度。目前街区内7个小区已委托徐房物业公司进行一体化管理，以街区为单位建立跨居民区的共建共商共治平台。停车位在街区内7个小区之间实行资源共享制度，实施同一收费标准，优先保障业主第一辆车的停放，平衡街区内停车资源。

（3）探索停车智能管理措施。除各小区车辆进出口外，整个417街区内3个进出通道口新建了门头道闸，其中1个为进口、2个为出口。引入智慧社区的理念，监控管理小区进出的人流、车流信息，提供数据统计、停车指引、应急服务等功能（见图3、4）。

图3 街区出入口设置第一层道闸

图4 小区进出口设置第二层道闸

（4）周边停车资源共享。2020年12月虹梅南路高架下停车场正式建成，停车场泊位总量为106个，经协商后将70个车位定向提供给凌云417街坊居民，一定程度上缓解居民停车难问题（见图5）。

图5 虹梅南路高架下公共停车场

（5）推进交通微循环建设。为解决背街小巷道路窄、车辆多、易拥堵的问题，417街区内街坊道路推行“微循环”模式，所有街坊道路实施单向交通组织，机动车道两侧划设清晰的非机动车专用车道，且禁止路边长时间停车（见图6）。

图6 街区内单向微循环街坊道路

4.2 长宁区延安中学案例分析

4.2.1 停车主要矛盾

延安中学位于长宁区茅台路，学校附近的天台家园、双流小区等多个居民区由于建设年限较为久远，停车配套设施严重不足，停车缺口约100个。2012年延安中学新建车库时，学校有教职工停车需求，也有对公众开放的游泳馆的外来人员停车需求，同时了解到周边居民有停车难的问题，出于区域共治等多方面考虑，在教育局和新泾镇等多部门协调下，将车库设计成内外部分离的形式，实施校门人员进出和车行线路分隔，实现了对外共享停车和错峰停车。

4.2.2 停车难综合治理方案

（1）实施场库升级

学校地下车库出入口置于校外，车库总泊位数量为266个，其中D、E区为社会车辆停车库，规划116个泊位对外运营。从确保校园安全可控出发，运营公司对地下停车库实施安全性能升级改造。一是将原教职工和外来人员混行车库出入口实施分离改造，实现教职工和外来人员单独出入（具体见图7）；二是将地下车库停车区域实行物理分隔，教职工和外来人员车辆分区停放；三是将地下车库人员出入实施通道隔离，教职工采用磁卡门禁直接进入校区，外来人员则步行出地库（具体见图8）。

图7 社会车辆和内部教职工车辆车库出入口分开设置

图8 延安中学地下停车库以及与学校的连通通道

（2）推进错峰共享线上签约

“错峰共享”停车项目由区建管委和区教育局牵头，会同区体育局共同推进，将延安中学体育中心及地下车库委托区属国有企业东虹桥体育经营公司管理。学校车库泊位分批推进停车位共享，目前车库对外开放第一批40个泊位，与学校附近的天台家园、双流小区等多个居民区进行错峰停车试点，通过“上海停车”App一键签约（见图9）。结合前期投入成本和周边小区停车价格调研，针对不同居民错峰停车需求试点弹性定价。

图9 延安中学错峰共享在线签约

学校推出的一期共享车位在不影响学校正常运营的情况下，能基本满足周边小区居民的夜间停车需求，一定程度上缓解原本突出的停车矛盾。

4.3 案例总结

（1）因地制宜挖掘内部停车资源潜力。不同老旧小区、医院等在地理位置、年龄结构、车辆拥有、空间布局等各方面都存在一定的差异，因此应结合自身内部停车特征、空间资源利用、居民诉求等寻找合适的挖潜方式，借鉴成功经验，切忌照抄照搬。停车资源挖潜通常伴随着其他工程项目的开展，因此老旧小区应抓好房管部门“美丽家园”建设、环境综合整治、旧住房更新改造等环境综合改善工作的契机，统筹利用空余场地资源扩建停车设施；医院应结合新建、改建工程足额甚至超额配建停车泊位，解决内部职工和外来病患停车问题。

（2）多措并举加大公共停车设施供给。落实停车设施建设规划成果，项目开发、城市更新过程中，充分利用地上、地下空间提高公共停车设施供应水平。新建公园绿地在符合绿化管理部门相关政策要求前提下，地下空间可开发建设公共停车场；在保障人防功能的同时，民防设施可与停车场结建，或将无法继续发挥民防功能的公用民防工程改建为停车场；学校做好安全管理工作的前提下，操场下空间可开发为停车设施，与周边小区、医院等实行错峰共享；地块开发达到自身停车配建标准的基础上，可增建部分公共停车泊位；小区、医院等周边闲置土地应充分运用于临时停车场建设。

（3）积极推动错峰共享和反向共享。利用停车信息平台实现供需双方精准匹配，制定合理的共享价格、管理措施等确保共享事宜顺利推进。非涉密党政机关、事业单位、国有企业在安全管理前提下，将内部车位向社会开放；公共停车场（库）全天对外开放，与周边住宅小区签订共享协议，提供错峰共享服务。同时，居住小区停车位在满足业主、使用人需要后白天存在空余情况的，可将车位提供给周边单位、个人等共享使用，促进停车资源最大化利用。

（4）充分调动社会力量参与自治共管。居委会、业委会和物业管理公司“三驾马车”形成合力，积极引入社区规划师制度、公众参与制度，规划师提供专业的规划设计意见，居民合理表达停车综合治理诉求，同时依靠邻里关系进行居民组织、协调和沟通，突破以往以政府为主导的单一治理方式。

5 结 语

停车治理关系国计民生，本文围绕停车难治理建管并举、长效治理的要求，总结了内部挖潜、外部新建、盘活存量、制定规约、科技赋能、强化机制六个方面综合治理的方案，上述方案在徐汇区凌云新村、长宁区延安中学等停车治理示范项目实践中都取得了很好的效果，极大缓解了附近居民的停车难问题，对今后停车难治理的延续和复制具有一定的指导意义。