有效提升基层治理能力的路径探析

吴同 李瑞杰

[摘 要]基层社区工作者面对新形势下群众工作更趋复杂化的现状，传统的群众工作方法难见成效，同时工作压力下社区行政化趋向愈发明显。党建社会工作作为一种以需求为导向，以党员及群众为服务对象的专业活动，强调人性化的服务功能，结合社区党建要求，采用有效、适合的方法及策略，设计策划多样化服务项目，使基层的党建工作能够高效顺利地开展。

[关键词]社区党建;专业社会工作;基层治理能力

2021年4月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：增强乡镇（街道）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力以及基层智慧治理能力。如果对以上六大能力进行粗略分类的话，可以将行政执行、应急管理和智慧治理看作是基层政府的纵向能力，更加强调自上而下的制度建设以及岗位、财力、物力的配置;而为民服务、议事协商和平安建设能力更加偏向于基层政府的横向能力，强调的是自下而上基层组织与群众关系建立、组织动员能力，这就需要基层社区工作者具备与时俱进的工作理念、态度和方法。

如果我们将目光进一步从乡镇（街道）层面向下放到具体的社区工作层面，可以发现，从目前社区工作的总体情况来看，以上海为例，基层社区已经基本完成在纵向能力方面的建设，这表现在应对新冠疫情的执行、响应和管理方面优秀的表现。然而基层社区的横向能力建设方面还有所欠缺，这主要是与目前偏重行政性社区工作有关，导致社区工作与居民群众内在需要有所脱节，同时，新形势下群众工作更趋复杂化，传统的群众工作方法难见成效。社区治理不仅要有“精度”更要有“温度”，因此，本文提出引入专业社会工作与社区党建结合，有效提升基层治理能力。

一、社区党建与社会工作融合的必要性

（一）社会工作能够弥补社区党建的不足

调研发现，一些基层社区党组织不仅没有很好地发动起社区群众，也没有激发起党员的热情和主动性，导致社区服务资源无法有效利用，议事功能无法有效运行以及平安建設无法有效化解矛盾。通过将社会工作融入社区党建工作中，提升党建工作对社区需求的回应能力，有助于社区党建工作人员深入基层群众，了解群众的所思、所想，提供专业性的服务活动，创新党支部的建设方式，将社区党员与社区两委紧密联系起来。同时，社区党建工作者能够借助社会工作的理念和方法，在社区场域中注重对党员群众服务意识和办事能力的培养，充分体现党员的先锋模范作用，建设优秀的基层党组织，并以社区自治的实践参与为重点，进一步增强社区生活中党群之间的联系，在社区的基层治理上，让更多群众参与进来 ①。

（二）社会工作的专业方法是党建工作的有益补充

社区基层党建的客体所具有的特点是：需求多样化、多层次性，这种客体同样反映出现阶段社会阶层分化以及需求的多样化。倘若社区党组织的工作方式不进行任何调整，依然实施指令方式，人们参与社区事务的主动性不会得到提升;如果为了拓宽工作范围和推动工作深度而加强行政化指导，甚至可能加剧党群关系的疏远和紧张。因此，急需转变基层党建工作的方式，引入专业社会工作提升工作能力、丰富工作方法，从之前的自上而下的指令方式向自下而上的协商方式进行转变。另外，两者的融合能够帮助党建工作者丰富应对困难的手段，提升工作信心，在工作中及时开展评估、总结经验，在完成短期工作目标的同时逐步建立长期的工作规划，形成可持续常态化的工作服务机制 ②。

（三）社会工作是党建工作的创新服务载体

在开展区域性大党建时，社区工作者要承担很多难题，包括在社区事务的治理中怎样让更多社区主体参与进来。根据区域性治理要求，党建工作结合社会工作显得非常有意义。社区工作者引入专业社会工作，能更好开展社区活动，有效组织群众参与，但难以形成理论体系，难以获得持续支撑和发展。社会工作可以运用专业方法，达到工作目的，具有操作性、现实性，而党建工作能够提供组织保障，两者互助互补推动建立立体化综合型决策平台，为社区参与的多样化提供路径和渠道。“社区党建+社会工作”通过社区力量凝聚、组织作用发挥和政府资源支持形成完美契合，在社区形成上下合力，使得政府和社会力量将服务落实到社区居民中。因此，上述两者的结合能够建立合理的政社合作机制，将行政资源和党建资源调动并结合起来，调动主体的治理积极性，从而形成社区治理新格局 ③。

二、党建+社会工作：基层治理能力现代化的有效路径

社会工作和基层社区党建是我国创新社区治理，有效解决社区问题的重要手段。面对传统的党建方法不能很好适应社区发展需要的背景，将社工专业方法与社区党建相结合，重视社工方法在党建工作中的应用，是加强党建引领社区发展的新尝试。运用社会工作专业方法高效解决社区问题的同时，更能为传统党建工作带来技术升级，由此形成社会工作促进社区党建创新发展下的党建社会工作。党建社会工作介入下开展基层党建和社区自治行动，不仅带来了居民对于社区参与行为和协商共治理念的转变与改善，更重要的在于培育了社区组织，推动社区居民依托组织渠道参与社区事务，揭示了一条通过“摸索”而逐渐清晰、以居民为“本”的社区动员与协商发展道路。

（一）运用社会工作赋能，助推党建工作技术升级

社会工作中赋权增能的工作方式更加注重的是激发人的动力与兴趣，其中文化产生的激励效果尤为重要，主要聚焦于人们和组织设计间产生的互动，从而达到有效治理的目的。

1. 个体增能：党员带动群众的主导性参与

从个体层面上进行分析，赋权增能模式更加注重主观心理层面的自我评价与掌控感等方面的不断提高，从而促使积极推动改变环境与自我的行动。部分学者提出了服务对象并非开始就是主导者，而是不断努力逐渐成为重要的服务参与者，最终可能成为主导者 ④。

党建社会工作首先开展个体赋权增能，对社区党员进行调查排摸，以新退休且具有较强社区参与意愿的党员以及生活遇到困难的党员作为对象。社区工作者分析服务对象的家庭情况和问题需求，了解他们的个人兴趣爱好，开展个案服务提供资源和支持，与他们逐渐建立起平等的伙伴关系。通过推选党员担任社区“职务”进行赋权增能，使社区党员在获得社区关心和社区服务的同时，与社区建立起互惠、互信的关系，更加愿意主动站出来“回馈”社区，关心社区中有相同需求和爱好的居民，担负起社区动员的职责，逐渐发展成为社区“带头人”，实现从“助人”到“自助”的转变。在这些“带头人”的引领带动下，社区内各类自组织逐渐建立起来，联动更多社区居民，使社区内身体健康、参与能力强的群众获得了社区参与的动力，建构起互惠互助的社区关系，形成自发、稳定、有序的参与模式。

实践证明，社区党建作为一种制度安排，社区党员相对固定地参与组织活动，是与居委会最先互动且较为密切的居民群体，可以为现代熟人社区建设提供第一推动力。社区党员更容易对社区产生信任，拥有比社区民众高的参与意愿，相比于一般居民而言更有社会责任感与集体认同感等。

2. 组织增能：小区党支部嵌入支持下居民自组织的民主协商

组织增能具有非常重要的动员作用，可以有效转化个体和自发的参与，使之变成组织化参与，促使组织能力建设与居民集体决策能力进一步提升，从原来的个体参与逐渐变为组织参与，其中最为重要的是从民主协商角度出发创建组织文化，培养有关组织整体能力。

在自组织建设和发展过程中发挥社会工作专业优势，形成党支部建设与自组织建设互嵌机制下的协调发展，可促使居民有序参与到社区各项活动中。通过对基层社区的实际情况进行了解发现，组织增能主要是表现在再组织方面的一种特色模式，从而达到深化党支部建设等目的。社区工作人员对自组织进行有效的协助，推进组织建设工作，主要包括组建管理团队等，确保成员具备更高的组织能力。

社区党支部的建设及丰富党组织生活是一种重要的组织增能。相较于普通社会工作小组，党支部的增能有一大明显特征，即：组织中的个体都或多或少具有党建意识和社区服务意识。社区党组织赋权支部小组，根据党员特征和兴趣对党组织规定的组织生活项目进行创新升级，并以“支部+”项目的创新实践，将党支部与社区服务结合起来，解决支部活动形式化、表面化的问题，促使组织成员在以实际行动服务社区居民的过程中提升组织凝聚力和战斗力。

居民自组织与党支部发挥出非常重要的社区组织增能，两者之间的关系表现为彼此独立且又有一定的关联，属于正式关系引领、诱发非正式关系的一种情况，共同发挥动员作用，激发群众和党员自我管理与服务。其中，社区党组织有着健全的组织传统和动员机制，能有效發挥骨干党员的动员能力。党支部建设过程中，安排党员进入自组织当中，他们的社会责任感和参与意识都相对较强，在自组织管理事务上勇于承担责任、敢于发表自己的看法，为自组织确定活动范围和行动方向，在社区党组织领导之下实现自我发展;自组织为小区党支部活动以及党群志愿者供应优质的参与者资源，反作用于党建工作组织群众、凝聚群众等方面工作，提升社区党建的宣传效果，扩大党组织在社区的影响力。

3. 社区增能：专业技术和党建资源支持下的社会建 构

社区增能从社区中形成，是促进机会、资源以及权力等平均分配的一种工作方式，使居民在有效的社区动员下参与社区各项事务，更加注重社区内外有效联系，达到积极建设提高社区能力的条件因素。

通过党建的粘合力量整合社区自组织形成议事平台，推动居民通过自组织理性地就社区问题开展协商讨论，在社区两委的监督指导下自主开展社区管理、社区营造和社区倡导，增强社区居民主人翁意识，重新构建起熟人社区，从而形成文体团队作为参与基础、自治小组负责、议事平台统领的自下而上的社区协商参与机制。社区两委将社区事务与党建引领、社区公益、社会资本培育、自治能力提高、熟人社区构建、社区公共产品供给等连接在一起，实现“工作+党建”“工作+自治”“工作+公益”的多重局面。社区工作者把行政事务作为支点，推动社区参与，构建“轻熟社区”，以此撬动社区治理。在社区增能下发动凝聚广泛的社区参与力量，形成党员骨干带头，志愿者队伍助力，居民积极配合，物业公司、业委会、居委会协同发力的自下而上的社区协同参与机制。

（二）引入社区营造方法，助推社区参与和协商

在社会工作地区发展模式理论的指导下，社区工作者在开展党建社会工作中把社区作为一个区域性的场景来理解，运用社区营造、社区协商等工作方法，助推党员群众主导社区组织的培育建设，培育人们的社区身份，让每一个人都成为社区事务的主动参与者。

1. 开展社区营造重建社区居民之间的联系

社区营造是指政府引导、民间自发、社会组织参与，推动社区自组织、自治理、自发展，帮助解决社会福利、经济发展、社会和谐的问题。在社区营造下，居民被吸引参与，逐步增强社区参与的意愿。这不仅满足了居民丰富的个性化需求、缓解了社区公共服务供给紧张的状况，还营造了自助互助的社区氛围。

面对社会制度改革后，社区居民构成、社区居民需求和社区参与主体多元化，社区呈现出“原子化”的现状，社区党建工作者运用社区社会工作中社区营造方法，以党建为力量、社区为“组织”载体，将社会成员再次整合起来。在此基础上，社区工作者将社区居民参与活动的意愿转化为各类以行动为导向的社区服务项目，发挥社区团队的组织优势和社区居民的群众智慧，开展契合社区需求又内容丰富的多样性活动，各项活动的承办均有社区团队主导，比如，有利于居民融合的美好生活节、老物件展示会，社区管理项目中的垃圾分类积分兑换、社区消防演习，或是助力青少年成长的暑期活动等，借助社区团队或居民自组织品牌项目的设计和实施破除社区内“分裂”“疏离”的困境，促使社区治理工作更加深入地开展。

2. 开展社区协商发挥社区党组织的核心作用

面对行政工作压力和党建标准化要求的现实情境，社区工作者转变传统“自上而下”的党建工作方式，以开展社区协商为目的，挖掘社区党员议事的意愿，从议事小组到议事会再到社区议事平台，培育社区居民协商参与的意识能力，整合构建社区协商的枢纽型平台，为社区协商参与提供“合法”渠道和“制度”保障。在协商参与中，支部引领与党员参与把控整个过程的秩序和方向，使社区群众在理性的氛围中协调利益诉求，促进达成共识。在落实协商成果时，发挥支部小组作用，与社区单位、志愿团队等各类资源形成联建共建，丰富社区服务供给机制和服务内容，不断激发支部活力和发展动力，使之成为衔接干群关系、党群关系，发挥自治功能的关键性中间环节。社会工作方法的运用，不仅能够推动社区协商秩序的构建，更能将社区党组织与居民生活息息相关的民生实事充分结合，增强党员的参与感和荣誉感，也让社区居民在服务活动中受益的同时，感受到社区治理带来的改变和美好，增强大家的社区“共同体”意识。在“党建带群建”中发挥社区党组织的核心作用，以点及面动员居民群众通过协商平台参与社区事务，形成有序参与的社区自治格局。

三、专业社会工作参与社区党建的转变升级

（一）社区工作重心的转变

在行政事务压力下的社区两委为了落实好上级部门交代的工作任务，应对基层政府和有关部门不断加大的考核检查力度，在工作开展中行政化倾向严重，往往急于完成各项工作指标来获得工作成果，机械化、简单化地推进工作流程。这种以结果为导向“先斩后奏”开展工作的形式，容易忽视社区居民的需求想法和参与愿望，削弱了党员骨干的社区动员作用，使整个社区在居委会的“发号施令”下被动强制地共同执行任务。这种情形下社区居民的参与热情较难被激发，难以形成对居委会的普遍认可和信任，实现社区治理现代化的难度就可想而知。

在党建社会工作赋能下，社区工作者对过程目标的重视度要高于任务目标，将提升居民解决问题的能力来实现自助作为过程目标。在实际工作中，党建社会工作者致力于建立各种支持网络来增加居民间的沟通和互动，秉持“以人为本”的工作理念，巧借行政任务作为社区动员的撬动点，注重借助党员骨干的带头作用，引领社区居民共同关注社区问题，从而意识到参与社区的重要性，更加愿意在社区中承担相应的责任，配合参与社区两委的各项工作内容，形成上下合力。

（二）社区工作者角色的转变

在党建社会工作赋能下，相比任务目标，社区工作者更为重视过程目标，通过提升群众对问题的解决能力，从而实现自我服务与自我管理。在具体工作期间，党建工作者通过构建相应的互助网络，加强居民之间的互动与沟通，秉持“以人为本”的工作理念，巧借行政任务作为社区动员的撬动点，注重借助党员骨干的带头作用，使居民更为重视社区问题，进而意识到参与社区的重要性，更加愿意在社区中承担相应的责任，配合参与社区两委的各项工作内容，形成上下合力。

引入社会工作赋能党建工作技术升级后，社区工作者在开展工作过程中理性地调整自己的角色，从主导者、实施者转变为使能者、支持者、倡导者。赋能社区居民自我管理、自我组织来开展社区活动，协调各行动主体，解决关乎居民切身利益的社区问题。在社区“组织化”过程中，社区工作者协助整合社区力量构建完善的组织结构和严整的制度框架，监督并指导自组织的日常运作，但不对其做硬性制度规定，使居民实现自我服務、自我监督及自我管理。

（三）社区工作方法的提升

社区是服务居民的平台，也是基层工作者施展拳脚、实现自身价值的舞台。身为“小巷总理”的居民区书记主任来说，首先是设立正确的工作目标，其次才是认真完成这一目标。而如果想要做好社区工作，使服务质量提升，关键是适应社区发展变化，因地制宜分析社区民情，及时优化工作模式，调查群众实际需求，进而提供针对性服务，从而创新方式动员社区群众，达到社区治理事半功倍的效果。

传统的社区工作较多依靠直接动员、培养骨干来开展，这些方法在飞速发展下的城市社区内显露出较大的不适应性。由于缺乏人格化交往，社区处于“锁定”状态，居委会与居民的疏离、居民之间关系疏远、社区参与积极性低等问题日益凸显。因此，为了再造城市邻里，社区工作者吸纳专业社会工作方法和技巧，将传统的直接动员转变为骨干动员+项目引领、行动引领的多元化、多层次工作方式，同时将行政任务作为工作抓手，借助国家力量以助推的方式介入，以促进社会交往为出发点，培育建设居民自组织，激发社区居民的社交动机，帮助社区居民跨越“熟人门槛”。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金“中国基层柔性治理与社会工作的专业回应研究”，编号：19YJC840043;上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地成果

注释：

①郭丽强、郭伟和：《通过专业化促进合法性——专业社区工作参与社区党建工作的个案研究》，《社会工作与管理》2019年第4期。

②邵力、王泽莉：《“红色”社会工作： 中国特色社会工作的重塑之路》，《长白学刊》2021年第5期。

③周敏晖：《以政党为中心的城市社区再组织化——以上海市J街道为例》，《长白学刊》2020年第6期。

④高万红：《增能视角下的流动人口社会工作实践探索——以昆明Y社区流动人口社区综合服务实践为例》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2011年第1期。

吴同系华东师范大学社会发展学院社会工作系副主任、副教授，李瑞杰系上海市长宁区新华路街道工作人 员

（责任编辑 王 玉）