政策工具与文献视角下我国“互联网+ 护理服务”政策文本与实施现状分析

任志方，张博寒，张明娜，王艳玲，肖 倩

（首都医科大学护理学院，北京 100069）

近年来，中央和地方各级政府为推进“健康中国”战略实施，满足人民群众日益增长的医疗卫生健康需求，明确要积极发展护理服务业，加快推动健康老龄化[1]。2019 年1 月，国家卫健委正式发布《“互联网+ 护理服务”试点工作方案》，将北京、天津、上海、江苏、浙江、广东作为试点，探索适合我国国情的“互联网+护理服务”实施路径，规范引导“互联网+ 护理服务”健康发展。目前“互联网+护理服务”实施已一年多时间，通过一系列探索与实践，取得了一定成果，同时也暴露了一些问题[2-3]。本研究将分析“互联网+护理服务”政策工具及实施情况，明确我国各省市“互联网+护理服务”工作实施中的侧重点和现存问题，为我国“互联网+护理服务”工作的优化调整提供参考依据。

1 资料与方法

1.1 资料来源

1.1.1 政策文件来源 通过访问国务院、国家卫生健康委员会、各省市人民政府及其卫生健康委员会官方网站，以“互联网+护理”为题名或关键词检索有关的政策文件，检索日期截至2020 年7 月。

1.1.2 文献来源 通过政府官方网站、中国知网和万方数据知识服务平台，以“互联网+护理”为题名或关键词检索2019 年2月—2020 年7 月的相关文献。

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具 本研究基于Rothwell、Zegveld 政策工具分类标准[4]，对“互联网+护理服务”相关政策文件进行类型分析（见图1）。政策工具分类标准为：（1）供给型政策工具：政府通过直接供应资源，从技术、人才、资金等方面直接推动“互联网+护理服务”的发展。（2）需求型政策工具：通过政府支付等方式，促进“互联网+护理服务”的发展，减少外部因素对其发展的影响。（3）环境型政策工具：政府通过间接影响“互联网+护理服务”的发展，创造一个良好的市场环境。

图1 “互联网+护理服务”相关政策类型

将17 份政策文件的相关条款进行编码和信息提取，并进行小组内部讨论，形成“互联网+护理服务”政策文本内容分析单元编码表。编码结束后，录入Excel 软件进行频数及构成比分析。

1.2.2 文献分析法 检索文献相关信息，包括文献发表时间、文献类型、有无基金资助及资助级别、护理服务实施机构、实施内容、评价方式及实施效果等，将数据录入Excel 软件，进行频数和构成比分析，并绘制相关图表。

2 结果

2.1 “互联网+护理服务”有关政策文件颁布情况

2.1.1 政策文件基本情况 本研究共纳入17 份政策文件，其中国家卫生健康委办公厅于2019 年1 月22 日颁布了《国家卫生健康委办公厅关于开展“互联网+护理服务”试点工作的通知》，推动了各省市“互联网+护理服务”的发展。共有13 个省市（自治区）颁布了本地区的促进“互联网+护理服务”发展的实施意见或行动计划（见表1）。

表1 我国“互联网+护理服务”有关政策文件颁布情况

2.1.2 政策工具内容分析 共总结出341 个政策工具（见表2），其中，环境型政策工具最多（56.9%），其次是供给型政策工具（29.3%）和需求型政策工具（13.8%）。

表2 各类政策工具频数及构成（n=341）

在供给型政策工具中以模式规范为主（17.0%），由于“互联网+护理服务”尚处于发展初期，服务模式不规范，规范的服务模式是其长期稳定发展的前提；人才支持占8.2%，科技支撑和资金投入占比较少，分别为3.8%和0.3%。

在需求型政策工具中以项目试点为主（10.9%），反映了互联网作为新兴事物，其发展是在不断探索中前进的。纳入医保和服务外包应用较少，分别为1.2%和1.7%，在各省市文件中尚未发现海外交流政策工具。

在环境型政策工具中以服务部署为主（26.1%），其次是法规管制（17.9%）和目标规划（10.0%），宣传引导应用较少，仅占2.9%。

2.2 “互联网+护理服务”工作实施情况

2.2.1 相关文献基本情况 共检索到106 篇关于“互联网+护理服务”工作实施的文献（见图2）。其中新闻报道57 篇（53.8%），期刊文献49 篇（46.2%）。期刊文献中共有17 篇受基金资助，其中国家级基金资助、省市级资助、局级及以下资助的文献分别有4篇（23.5%）、6 篇（35.3%）和7 篇（41.2%）。

图2 文献数量与时间关系折线图

2.2.2 工作实施现状与效果 调查结果显示，“互联网+护理服务”相关政策文件自出台以来，先后在13 个省市实施，提供的服务项目以基础护理和慢病管理为主，实施机构以试点医院/医疗机构为主。其中，评价方式以患者及其家属反馈为主，此外，71 篇（67.0%）文献展示了实施效果，以满足患者需求、提升护理效果为主，32 篇（30.2%）文献分析了“互联网+护理服务”工作实施过程中存在的问题（见表3）。

表3 “互联网+护理服务”工作实施情况与效果评价

3 讨论

3.1 “互联网＋护理服务”政策已体现以环境型、供给型、需求型3 种工具为主，但各有侧重

研究结果显示，各级政府机构发布的“互联网+护理服务”政策文件综合应用了3 种类型的政策工具，环境型政策工具应用最多，其次为供给型，最后为需求型。环境型政策工具以服务部署、法规管制为主，这为“互联网+护理服务”工作的实施保驾护航，目标规划及宣传引导占比较少。供给型政策工具以模式规范为主，要想使各医疗机构护理服务的设施设备配置、业务流程、服务提供模式等统一，缺乏规范指导难以实现基于互联网护理服务的互通互融[5]，规范的服务模式是其长期稳定发展的必要条件；人才支持也受到了重视，体现了国家对其发展的大力支持；资金投入和科技支撑占比较少，具体要求不够细致，有待深化发展。需求型政策工具以项目试点为主，鼓励各地积极探索实施路径，及时总结实施方法，不断调整实施策略，切实维护群众的健康权益；纳入医保与服务外包应用较少，主要原因是医保覆盖范围有限，大部分民营护理站不具备医保定点报销资质[6]；海外交流并未提及。这要求患者、医务人员、医疗机构在实践过程中不断总结经验及教训，借鉴国外上门服务模式与居家护理经验，为“互联网+护理服务”提供良好的发展环境[7]。

3.2 “互联网＋护理服务”相关研究文献数量呈上升趋势

研究结果显示，关于“互联网+护理服务”工作实施的文献数量呈上升趋势。服务内容以基础护理、慢病管理、健康指导、母婴护理和康复护理为主，安宁疗护和中医护理内容较少。基础护理、慢病管理和健康指导可解决患者最迫切的医疗需求，提高患者生活质量；母婴护理和康复护理很大程度上解决了患者就医不便的问题，突破了时间和地点的限制[8]，提高了治疗效果[9]；安宁疗护及中医护理占比较少，主要与其相应需求较少、对医疗器材和治疗环境及护理人员专业性要求过高有关。实施机构主要为试点医院/医疗机构，各试点医院利用自身优质资源[10]，从老年人护理服务着手，组建“互联网+护理服务”机构和护理团队，发挥骨干作用。民营机构/商业机构等占比较少，应鼓励社会资本参与，具体措施包括试点医院对民间机构的护理人员进行培训和资质认证，提升其护理水平，民间护理机构质量有保证后，再给予其独立服务资质，充分发挥民营机构灵活可调节的优势[11-12]。

67.0%的文献进行了效果评价，方式以患者及其家属反馈、护士自评为主，另外还包括质控中心调研、社会监督等方式。通过建立质量服务评价体系，采用多种监督方式来规范护理服务[13]。相关部门应加大护士上门服务平台的监督力度，确保平台的真实性、可靠性及提供服务的合法合规性；国家应完善相关法律制度，明确保障用户的权益。

目前“互联网+护理服务”工作已经取得了阶段性的成果。护士上门服务使就医不便的患者医疗需求得到满足，生活质量得以提高。同时，国家政策为护士多点执业提供了保障，护理服务得以多样化发展，如2015 年广东省卫生计生委发布的《广东省持续改善护理服务重点工作方案》，鼓励县级以上医院护士以各种形式开展出院后患者延续护理和长期护理服务，鼓励基层医疗卫生机构开展居家护理服务，开展护士多点执业，为有需求的服务对象提供个性化居家服务，这既是护理服务模式的创新，也是医疗服务形式的拓展[14]。

“互联网+护理服务”工作实施过程中也暴露出了一些问题，如制度标准不完善、存在安全风险等。制度标准不完善主要体现在收费标准、人员管理、服务流程及服务质量评定方面，国家应充分利用一切资源，在服务定价、流程和执行要求等方面建立规范的制度体系。在安全风险方面，护士主要考虑的问题包括人身安全、上门操作（如输液、注射）的安全风险及可能引发的护患矛盾和医疗纠纷。患者主要考虑的问题包括医疗安全、人身安全和信息安全等。此外，群众的需求与政府规划的服务主体不完全一致，患者希望获得优质的医疗护理资源，尤其是二级、三级综合医院或专科医院能上门提供多样化护理服务，而不是限于基础性的护理服务，对“互联网+护理服务”的期望值相对较高[15]。

3.3 “互联网+护理服务”发展的建议

3.3.1 完善规章制度，明确双方责任和义务 建议制定更为完善、详尽的规章制度，明确医疗机构、第三方平台、护士、患者的责任、权利和义务，规避潜在风险，保障护患双方权益。

3.3.2 改善评价方式，发挥反馈功能 针对评价和反馈机制，建议采取护患双向评价的方式，并根据评价结果采取相应的管理对策，促进“互联网+护理服务”的良性发展。

3.3.3 优化平台配置，保障护理人员安全 针对安全风险相关问题，建议通过网络平台建立网络定位追踪系统，配置护理工作记录仪及一键报警装置，平台引入商业保险，如责任险、人身意外险、医疗意外险等，规避安全隐患为护患双方带来的风险。

3.3.4 细化医疗用品管理规定 需进一步明确医疗废物处置要求和流程，设计便携式医疗废物处理箱，设立医疗废物处置监管部门等[16]，进一步细化医疗用品管理。

3.3.5 建设质量控制系统，促进健康发展 云计算、大数据、物联网和5G 网络技术等迅速发展，对“互联网+护理服务”质量监控可引入护理质量控制系统，加强对护理质量的监督和管理。利用信息技术形成闭环管理系统，提高护理服务质量，使护理质量数据变得更完整和系统化，为相关决策提供支持，并且降低护理质量监控和人工复核的成本[17]。

4 结语

我国“互联网+护理服务”尚处于发展阶段，面临着各种机遇与挑战。本文对“互联网+护理服务”相关政策文件及文献进行了分析，总结了“互联网＋护理服务”的发展状况和工作实施过程中取得的成果及暴露出的问题，并提出了合理的建议，为“互联网+护理服务”相关政策制定及实施提供参考。