江苏省《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的实施意见》的解读

梅海涛

为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》（以下简称《意见》）精神，2021 年12 月，江苏省委办公厅省政府办公厅印发了《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作实施意见的通知》（以下简称《实施意见》）。江苏并非首个发文落实《意见》的省份，此前云南、陕西等省已率先发布类似文件。但江苏是我国非遗大省，起源于江苏省的“昆曲”于2001 年被联合国教科文组织宣布为首批“人类口述和非物质文化遗产代表作”，实现了我国“非物质文化遗产”列入“世界遗产名录”零的突破。江苏的非遗在中华文明发展史上的作用不可忽视，其在国内和国际上有着重要的影响力。长期以来，江苏省的非遗保护工作也走在全国前列，本次《实施意见》代表了江苏省在非遗保护利用工作中的最新态度，对我国其他各省的非遗保护利用工作有一定的借鉴意义。《实施意见》中凸显的特点与问题，同样也有着很高的参考价值。

一、《实施意见》的特点——加强非遗利用的倾向

无论江苏，抑或云南、陕西，各省出台的实施意见本质上都是对《意见》的贯彻落实，因此，各省实施意见中的条目均与《意见》大致相当，且基本每项举措都能在《意见》中找到对应之处。但江苏省的《实施意见》却有其独特的特点，将这些特点总结归纳后，不难看出《实施意见》在一如既往地强调非遗保护的同时，表现出鲜明的重视利用非遗的倾向。

1.对非遗利用重视程度大幅上升

《实施意见》最为明显的特殊之处便是对原有《意见》结构进行了较大幅度的修改，全文从保护、传承、利用、传播、保障五个方面对非遗保护提出了工作意见，与《意见》的四方面举措相对比，从结构上增加了“拓展非物质文化遗产利用路径”部分，将非遗的利用放在了与保护、传承同等重要的位置上。《实施意见》对非遗利用的重视程度可见一斑。

就具体内容而言，“拓展非物质文化遗产利用路径”部分共有三条实施意见。从“融入重大战略”“深化文旅融合”“促进合理利用”三方面提出非遗利用路径。其中，“融入重大战略”和“促进合理利用”两项均是对《意见》原文的落实，而“深化文旅融合”则是此次《实施意见》的创新。

在《意见》中“促进文旅融合”一项是“促进合理利用”的组成部分，而《实施意见》却将其单独列项，并在此基础上提出了建好用好“非遗旅游体验基地”，深入开展“无限定空间非遗进景区”活动的特色内容。“非遗旅游体验基地”是近年来常见的非遗利用模式，也是拓展非遗与旅游深度融合发展新路径的重要举措，在《意见》发布之前的2020 年11 月5 日，江苏省文旅厅便印发了《江苏省非遗旅游体验基地认定与管理办法（试行）》，在省内试点建设非遗旅游体验基地，山东、四川、浙江等省份也都有名称不一但都以文旅融合为目的的非遗体验基地。

如果说非遗体验基地是各省的共同智慧，那么紧随其后的“无限定空间非遗进景区”则是江苏省的首创。2021 年4 月22 日，江苏省文旅厅印发了《江苏省无限定空间非遗进景区工作指南（试行）》，在国内率先提出无限定空间非遗进景区概念，旨在保护传承非遗资源的基础上，突破时间、空间、形式的限制，在景区内吃、住、行、游、购、娱各环节，植入形式多样的非遗展陈、展示、展演、体验活动。简言之，建设“非遗旅游体验基地”是为了将非遗项目建设成为旅游景点，而“无限定空间非遗进景区”概念的提出则是把非遗项目送入已有的旅游景点。两者相辅相成，互为补充。

2.数字赋能非遗传承活力被着重突出

相较《意见》而言，《实施意见》的另一独特之处是在“三、增强非物质文化遗产传承活力”中新增“（十）注重数字赋能”一项，着重强调了数字技术对非遗传承的重要意义。

在文化遗产保护利用过程中加强数字手段的运用已是极为常见的手段。早在1992 年，联合国教科文组织便开启了名为“世界记忆”（Memory of the World）的文化遗产数字化采集工程，旨在建立可供线上检索的网站及数据库。采集对象中便包含大量传统音乐、舞蹈、戏曲等非物质文化遗产，彼时非遗的概念甚至尚未明确。我国的非遗数字化之路相较于西方而言开启得较晚，2005 年，国务院办公厅公布《关于加强中国非物质文化遗产保护工作的意见》，提出要运用文字、录音、录像、数字化多媒体等各种方式，对非遗进行真实、系统和全面的记录，建立档案和数据库，开我国非遗数字化保护之先河。2010 年，文化部启动了“中国非物质文化遗产数字化保护工程”，其一期项目提出了“对非遗数字化保护运行方法和工作模式进行初步探索和尝试”的宗旨。2021 年颁布的“十四五”规划与2035 年发展愿景中也明确提出了“分类采集梳理文化遗产数据，建设国家文化大数据体系”的目标。由此可见，在非遗保护利用过程中使用数字手段已经经受住时间的考验，成为了业内共识。《实施意见》中对数字赋能非遗的突出强调是我国乃至全球长期以来数字化非遗保护方针的持续推进，也是在《意见》未明确提及数字赋能时对其的有效补充。

从新增条目的具体内容来看，“（十）注重数字赋能”可总结为数字管理、数字保护和数字服务三个版块。其中，“加强非物质文化遗产档案数字化建设，促进数据依法向社会开放”是非遗管理的应有之意。《意见》虽未就非遗数字化进行专门强调，但仍在“（四）完善调查记录体系”一项中要求“加强档案数字化建设，妥善保存相关实物、资料。实施非物质文化遗产记录工程，运用现代科技手段，提高专业记录水平”。加强非遗档案数字化建设已然成为非遗管理的基础性工作。《实施意见》在注重数字管理的同时，强调了数字保护工作，提出“依托江苏智慧文旅平台和国家文化大数据华东区域中心，加强非物质文化遗产资源数据库建设，实现资源共享、在线监管，进一步提升非物质文化遗产保护传承水平”。事实上，档案数字化和数据库建设是我国非遗保护的一贯做法，早在2005 年国务院办公厅公布的《关于加强中国非物质文化遗产保护工作的意见》中就被一并提出，在此是对这一政策的继承和延续。

“推进数字非遗馆建设，丰富沉浸式体验、互动式体验等活态传承形式，进一步拓宽非物质文化遗产传承应用场景”，则是基于非遗利用角度提出的举措。早在2016 年11 月，国家文物局便牵头启动了《互联网+中华文明三年行动计划》，提出推进文物信息资源开放共享，使互联网的创新成果与中华优秀传统文化的传承、创新与发展深度融合的要求。不过这一要求更多集中在物质文化遗产领域，《实施意见》此次提出的一系列意见使得数字化展示传播利用的要求由物质文化遗产扩大到非物质文化遗产领域，此处细微的修改与《实施意见》中新增的“拓展非物质文化遗产利用路径”中体现的重视非遗利用精神遥相呼应。

数字管理、数字保护和数字服务，涵盖了非遗保护传承利用的全过程，犹如非物质文化保护利用的三驾马车，使得非遗事业发展能够驰而不息。

3.强调标准体系建设

体系建设是《意见》的重点内容，而强调标准体系建设则是《实施意见》的又一重要特点。

《实施意见》第十二条明确指出，“健全标准体系。加强非物质文化遗产分类评价等标准制定，发挥标准规范、引领作用，提高非物质文化遗产保护、传承、利用工作质量。依托省文化旅游、传统工艺标准化技术委员会等标准化技术组织，为非物质文化遗产保护、传承、利用提供技术平台支撑”。由此可知，《实施意见》将标准体系分为评价标准和生产标准两个维度。评价标准并不直接决定非遗的生产，主要起导向作用。生产标准作为行业标准和团体标准，虽属并不强制执行的推荐性标准，但却表现出非遗标准化的倾向。

自非物质文化遗产这一概念诞生以来，有关非遗标准化的争论就持续不断。支持者普遍认为将标准化应用于传统技艺非遗保护领域，可以更好地记录与传承传统技艺的非遗，可以促进传统技艺非遗的研究探索与实践创新，还可以有效规范传统技艺非遗的生产性保护行为；而反对者们则普遍担心标准化与保护非遗的底层逻辑——保护文化多样性——背道而驰。

从已有的资料来看，江苏省在非遗标准化方面长期保持着较为积极的态度。无锡市早在2007 年便出台了《无锡市宜兴紫砂保护条例》，其中便包含对宜兴紫砂生产标准的规定。2021年4 月1 日，江苏省市场监督管理局更是成立了江苏省传统工艺标准化技术委员会，主要便是负责传统工艺领域相关标准化工作。标准化是规模化的必经之路，规模化又是非遗保护和利用的一条极富生命力的道路。标准化对非遗保护利用的意义不言而喻，但在标准落地过程中的尺度将会关乎非遗的生存生产状态。

或许正是出于对标准尺度和具体执行力度的担心，使得《意见》在非遗标准制定方面保持了谨慎态度，以至文中未见与非遗标准化有关的内容。同理，也可从江苏省传统工艺标准化技术委员会的设立和《实施意见》强调标准体系建设中窥见暗藏其中对非遗利用的重视态度，而这一态度或明或暗地在《实施意见》当中频频出现，一以贯之。

二、《实施意见》的不足

《实施意见》的三大特点饱含非遗利用倾向，无论这种倾向是大胆创新还是过于激进，都对其他省市的非遗保护利用工作有着启发借鉴意义。而除了突出的特点之外，《实施意见》中暴露出的诸多不足同样值得研究与参考。

1.对非遗监督检查的缺失

《意见》第十八条中明确提出，“加强对法律法规实施情况的监督检查，建立非物质文化遗产执法检查机制。综合运用著作权、商标权、专利权、地理标志等多种手段，加强非物质文化遗产知识产权保护。加强非物质文化遗产普法教育。”云南、陕西等省份出台的对《意见》的落实文件中也存在类似表述，但却不见于《实施意见》之中。

监督检查对非遗保护利用的意义十分重大，甚至有学者认为非遗保护存在不足的根本性问题便在于监督机制存在缺陷。从监督检查的作用来说，非遗的保护、传承与利用均离不开系统性的监督检查。从监督检查的内容来说，对非遗保护利用的监督检查并不仅限于执法情况的监督检查，政府部门、非遗生产、传承人、行业团体等涉及非遗保护利用的各领域都需要加强监督检查，这既符合市场经济规律，也符合非遗保护利用的现实需要。

2.权利问题未能涉及

权利问题是非遗保护利用中的常见问题。《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》明确提出了“制定传统文化、民间文艺、传统知识等领域保护办法。建立与非物质文化遗产相关的知识产权保护制度”的要求。《实施意见》并未就非遗权利问题提出直接意见，仅表示“综合运用著作权、商标权、专利权、地理标志等手段，加强非物质文化遗产知识产权保护”。对此问题的间接回应有悖《实施意见》中凸显的加强非遗利用倾向，但也同时反映出明晰权利问题在非遗保护利用实践中的困难程度。

值得注意的是，此处所指的权利包含范围甚广，其基本含义便是《实施意见》中提及的知识产权。非遗的知识产权问题从我国加入《保护非物质文化遗产公约》后便开始讨论，至今在法律和实践两个层面都仍存在诸多悬而未决的争议。十余年来，非遗知识产权保护法规不完善、相关法律法规落实执行效率低、群体知识产权保护难等问题一直受到各界关注。此外，随着数字化工作在文化遗产保护利用工作实践中的全面展开，由数字化引申出的非遗数字版权问题也逐渐凸显。在《实施意见》强调数字赋能、重视非遗利用的背景下，数字版权问题也亟需明晰。

除了知识产权以及延伸而来的数字版权外，此处的权利更指对非遗本身阐释利用的权利。当下非遗的保护利用已经不是一人或者一方能够实现的，不同主体在参与这一活动的过程中均表达出了有差异的价值倾向，如何将这种价值倾向付诸实践以及由之产生的互动便构成了所谓的权利问题，这一问题在物质文化保护利用领域已颇受关注，随着非遗保护利用工作，尤其是利用工作的深入，这一问题在非遗领域也愈发受到重视，而由于传承人在其中的特殊身份，使得该问题相较物质文化遗产的权利问题而言更为复杂，也更需要被关注和研究。

3.国内合作内容缺失

《意见》第十六条“加强对外和对港澳台交流合作”中，突出了对非遗海外传播普及力度的重视。《实施意见》在全盘继承该条意见精神的基础上，结合本省特点，提出支持与澜湄旅游城市合作联盟在非遗领域深入合作等内容。作为国务院办公厅出台的全国性指导文件，《意见》强调对外交流自然无可厚非，各省重视非遗的海外交流传播也是非遗保护利用的应有之意，但机械的继承和简单的复制使得《实施意见》忽视了国内省际交流传播的重要性。云南、陕西等省的实施意见中也存在着同样的问题。

非遗认证机制的特殊性决定了其在国内传播合作的必要性。例如2003 年，被列入“人类非物质文化遗产代表作名录”的“中国古琴艺术”便由扬州广陵派、常熟虞山派、浙派、岭南派、诸城派等诸多流派组成，涉及江苏、浙江、山东等多个省份。不同流派之间既有区别又有联系，相互之间的交流合作意义重大，《实施意见》中对此的缺失不得不说是一大遗憾。

上述的许多问题可能尚在研究和争论当中，但《实施意见》作为对实践的指导，关乎参与各方的切实利益和非遗保护实践工作的具体成效，需要在一定程度上对这些问题表示回应和关切。

三、路径展望——弥补《实施意见》不足的几点对策

监督检查的缺乏、权利问题的回避以及国内合作的缺失，《实施意见》暴露出的这些问题都与其强调非遗利用的倾向背道而驰。想要切实加强非遗保护利用，贯彻落实《意见》精神，必须在监察、权利、合作等诸多方面探索新的路径。

1.加强监督检查

想要加强对非遗保护利用的监督检查可以探索建立非遗执法检查、政府监管、行业监督并举的全方位监督检查体系。

执法检查是非遗监督检查体系的基础，建立全方位的非遗监督检查体系的首要任务就是加强执法检查。“加强对法律法规实施情况的监督检查，建立非物质文化遗产执法检查机制”是《意见》中的原意，想要强化《实施意见》的落实，首先要继续完善有关法律法规，加快修订《江苏省非物质文化遗产保护条例》，探讨针对省内有优势的非遗进行专项立法保护，鼓励有立法权的市根据本地区实际情况，进一步制定具有鲜明地域特色的非遗保护法规。其次，能够落实的法律才是真正的法律，加强执法监督，建立执法检查机制是法律落到实处的保障，也是强化《实施意见》落实的必由之路。只有从立法、执法两方面下手，才能使得非遗保护利用实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

政府监管是非遗监督检查体系的主要途径。政府在我国的非遗保护实践中承担主体地位，《实施意见》开宗明义地提出，“巩固党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的工作格局”。作为我国非遗保护工作的主导者、负责者，政府应建立专门的非遗保护利用监管机构，对非遗保护传承状态以及传承人、参与非遗保护利用的企事业单位、团体行业协会等诸多行为主体展开监督。搭建信息公开交流平台，定期发布监测评估报告，让公众拥有对非遗保护状况了解和沟通的渠道；建立奖惩机制，对在监管过程中表现优异的参与力量及时奖励，对保存状况不佳的非物质文化遗产、未能履行相应义务的传承人进行警告，建立退出机制，必要时采取除名措施。

行业监督是非遗监督检查体系的重要补充。提倡通过成立区域行业协会的方式，加强各非遗项目的行业内部监督。在增加监督维度的同时减少监督成本，还可以增强行业活力与组织性。同时对非遗标准化推进、扩大产业规模都有不小的帮助。但是，也必须对以行业协会为代表的行业监督进行监管。履行行业监督职能的行业协会不仅要由文化主管部门直接管理，还必须将其纳入专门机构的监管范围一并监管。

2.加强法律法规建设，切实保障各方权利

要想保护好各方权利，以便实现更好保护利用非遗的目标，首先需要完善相应法律法规，使其细化、具体、可操作，而不是依旧停留在原则、间接层面。对呼声较高的集体知识产权机制进一步探索，在部分区域、部分非遗项目试点推行非遗集体权利人机制。

其次，在非遗保护利用的过程中，要充分考虑到传承人、在地居民及参与社会力量等各参与方的权利。应该明确保护非遗传承人的知识产权的原则，尽可能地细化传承人权利，若暂时无法明确权利的外延，则至少应该明确权利的内核，使得传承人的核心权利不被侵犯。除知识产权外，更应该维护传承人阐释利用非物质文化遗产的权利。在非遗保护、研究、标准制定等各领域，都应有传承人的参与。博物馆、美术馆、文化馆的展览及其他涉及非遗的活动，也必须充分考虑非遗传承人的意见。

对于没有具体传承人的、承载区域集体记忆与文化的传统习俗、民间文学类非物质文化遗产，其阐释利用更要考虑到在地居民的权利与情感，此类非遗与创造它的人民群众的生产生活息息相关。对其的保护利用活动，尤其是开展相关学术研究、展览展示等活动时，要保证在地居民的充分参与。

除传承人的权利应得到保障外，其他社会力量的权利同样也应该得到保障，而这往往最容易被忽视。社会力量，尤其是企业单位，参与非遗保护利用核心目的之一依旧是盈利。作为非遗保护利用的主导力量，政府应当保障每一方参与者的合法权利，这自然也包括企业单位，切忌朝令夕改，挫伤企业单位的积极性。

3.加强合作，鼓励多方广泛参与

非遗分布范围广、涉及学科门类多、保护利用技术难度大、时间跨度长，因而难以依靠某一地区，某一单位，某一传承人单独进行保护利用，在这种情况下，加强合作，广泛参与便成为非遗保护利用的应有之意。

首先，就地域角度而言，在江苏省内要做到加强省内各市的合作，在国内要做到与各省加强合作。同一非遗下辖流派多、分布地域广、传承人数量多，要在不同流派，不同传承单位之间建立长效、稳定的联络机制，与所在城市、所负责部门、所传承主体建立友好关系往来。共同保护、共同研究、共同利用，以便取长补短，最大限度地实现非遗的保护利用。

其次，要加强政府与社会力量的合作，切实做到政府负责、社会参与。通过政策红利、绩效奖惩等方式，充分调动传承人、企业、高校、媒体等多方力量，重点打造数个江苏省非遗品牌项目。品牌项目对区域行业整体形象的带动作用是显而易见的。陕西省文化和旅游厅召开党组会议审议《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的实施意见（送审稿）》时就明确提出了“要注重工作创新，着力打响品牌，培育一批非遗项目和传承人‘网红’品牌”的要求。应当学习其他省份的先进经验，通过与社会力量合作，打响江苏非遗品牌，以带动全行业、区域的发展。

最后，还要加强传承人与企事业单位的合作。在人才培养方面，一方面将非遗教育纳入职业教育、高等教育课堂，将职业教育与传统的非遗传承方式相结合，扩大传承规模；另一方面，可以通过聘任、客座、咨询等方式，扩大传承人的影响力，拓宽传承人的传承方式。在保护方面，充分发挥企事业单位，尤其是科研院所的专业力量，为非遗保护保驾护航。在利用方面，“非遗旅游体验基地”项目、“无限定空间非遗进景区”等活动更无法靠传承人独自完成，项目的实施离不开传承人与企事业单位的合作。可以探索技术入股、知识产权入股等合作方式，充分发挥双方优势，将非遗产业做大做强。