警务视角下重大活动食品安全风险评估体系构建研究

陈成鑫，李春雷，郭梓岩

（中国人民公安大学，北京 100038）

食品安全作为重大活动顺利开展的重要保障，影响着重大活动的全局。当前，重大活动食品安全保障工作的主要内容是市场监管部门对食品和食用农产品本身存在的风险进行评估和防范，公安机关则负责涉食品安全案件的应急处置及打击惩治。然而，在食品安保过程中，以人为投毒、恐怖袭击、恶意添加为主的非食源性人为风险依然存在，公安机关参与此类风险防范的广度和深度还不够，警务视角下重大活动食品安全风险识别与监控仍存在漏洞。

在此背景下，本文检视了公安机关参与重大活动食品安全风险评估工作的现状，探索构建了警务视角下针对非食源性风险的重大活动食品安全风险评估体系，并且为公安机关全面参与重大活动食品安全风险防控提供系统化流程，以期加强公安机关参与重大活动食品安全保障的广度和深度，实现公安机关与食药监管部门等食品安保主体之间互为补充、相互配合、权责明确、流程规范的安保机制，切实筑牢重大活动食品安全屏障。

一、公安机关参与重大活动食品安全保障工作的现状

重大活动的食品安全保障工作具有社会影响大、规格高、危险源链条长、风险点分布广、风险隐蔽性强、危险突发性强等特点，需要公安机关参与保障工作。公安机关参与食品安全保障工作的现状主要体现在以下几个方面。

（一）公安机关参与重大活动食品安全保障的力度有待加强

目前，公安机关主要从行政部门的职能出发参与重大活动食品安保，通过日常监管工作来维护市场流通食品的安全，从技术检测角度来关注食品本身的风险问题，以及做好事后危机处置工作，例如对食品检测检疫中存在的微生物、寄生虫、病毒、细菌等的超标问题进行处罚，以及食品的生产、包装、流通的标准化管理和食品安全合规审核工作等。

近年来，伴随着复杂的国际斗争形势，各种矛盾汇集，以恐怖活动、投毒、恶意添加为手段的非传统食品安全风险加大，重大活动食品安全保障的政治性、重要性决定了其风险涉及多个方面，不仅有食品本身，还有来自食品之外的人为因素或管理不善。因此，公安机关需要加大对重大活动食品安全保障的参与力度，不仅要重视与市场监管部门的分工合作，及时排查食源性风险，更要严控食品本身之外的非食源性风险。为此，公安机关有必要深度参与重大活动食品安全保障的全流程风险评估和治理。

（二）公安机关参与重大活动食品安全保障的分工尚需明确

重大活动食品安全保障工作中，人为破坏性风险的排查与预防任务主要落在公安机关肩头，可谓责任重大。在当前的重大活动食品安全保障工作协调部署中，已经确定了食品安全行政监管部门牵头、公安机关强力配合的基本框架，但是，对于公安机关参与配合的广度、深度、环节、具体任务、部门衔接等方面，并未形成统一方案。在公安机关内部的相关警种之间、主办机关与上级主管部门之间有待进一步明确职责、细化分工；在毒害危险物的技术鉴别与判定中，主办地公安机关刑事科学技术部门与公安部物证鉴定中心食品安保技术处的意见如何取舍，也有待标准化、规范化。在此背景下，食品安全保障工作难以做到各部门、各层级之间准确到位、顺畅协调，相关环节容易出现空挡和死角。因此，清晰界定包括公安机关在内的相关各方的任务职责，明确各自分工，是做好重大活动食品安全风险防控工作的首要前提。

（三）公安机关参与重大活动食品安全保障的流程亟待厘清

重大活动的特点决定了包括公安机关在内的相关部门都需要高度重视食品安全的风险防控，并在各自的职责范围内积极采取相应的管控、预防措施。但通过对重大活动食品安全保障实践的调研发现，各地公安机关对于参与重大活动食品安全保障并无统一标准和规范流程，基本呈现“一地一策”的做法，个性化较强，科学性、规范性不足，重复检查、重复审批现象严重，在面对突发事件时难以有效应对、妥善处置。如何将警务保障工作与行政监管部门、接待部门的工作科学配合、顺畅衔接，利用现代化管理理念和模式提升公安机关参与食品风险防控的质量和效率，成为当务之急。

二、警务视角下重大活动食品安全风险评估体系的构建

根据“简约、安全、精彩”的重大活动组织要求，重大活动食品安全保障工作必然要从人海战术和无限量资源投入模式向数据化、技术性、精准化、标准化转变。为此，有必要尽快探索、制定一整套兼顾食源性风险和非食源性风险的标准化工作原则、内容、流程和规范，构建并完善警务视角下重大活动食品安全风险评估体系，科学划分食品安全风险等级，科学管理各类食品安全风险，达到及时预警、有效预防的目的。

（一）重大活动食品安全风险评估体系构建的原则

1.全领域分工合作的原则。当前，我国食品安全监管的总体思路是“分段监管为主，品种监管为辅，多部门共同监管”，农业部门管理农产品和养殖种植，市场监督管理部门管理食品的储运、加工和销售，卫生健康部门保障消费者健康等。强调警务工作，构建警务视角下重大活动食品安全风险评估体系，并不是排斥或否定农业部门和市场监管部门的工作。在重大活动中公安机关既要与市场监管部门积极合作，排查内生风险，也应该通过自身的情报信息综合研判来严控外在风险尤其是非食源性风险，以实现食品安全风险预测、预警、预防的目的。因此，公安机关应该和相关行政部门通力合作，防范监督和管理的漏洞，构建合作、不越权的工作模式，做到权责分明、分工合理。

2.全过程预测预防的原则。在推进国家治理现代化的大趋势下，进一步加强社会稳定和犯罪风险预警评估机制建设，完善警务运行机制，已成为我国警务现代化的重要举措。［1］重大活动食品安全风险的特点决定了其防控的根本立足点在于“防”，也就是将各种影响食品安全的风险因素扼杀在萌芽之中。构建警务视角下重大活动食品安全风险评估体系，必须将传统的终端质量控制转变为对整个过程的预测和预防，通过协调各方力量，监管和监控整个食品供应环节的食源性风险和非食源性风险。

3.全方位立体防范的原则。从重大活动食品安全风险的特点看，公安机关应该参与从农田到餐桌的全流程风险预防和治理，科学分析食品安全各种风险的危害性和现实性，为公安工作提供指引，为领导决策提供支持。通过对全流程风险的完整记录和检查，及时控制和纠正风险因素，降低事后处理的难度，实现提前干预、全方位立体防范的功能。

4.全流程实用可溯的原则。警务视角下重大活动食品安全的风险防控工作，以国家的法律、法规、政策、规章等为依托进行达标评估，整体内容通俗易懂且易操作，实用性强，可以供主管部门检查使用，也可以作为单位自查使用，保证政府各个部门监管的灵活与便捷。通过对全流程的完整记录和检查，使食品安全管理具有完整的科学依据和良好的可追溯性，一旦出现突发事件，可以及时追溯到问题的源头。

（二）重大活动食品安全风险评估体系的内容与流程

公安机关参与的重大活动食品安全风险评估工作涵盖了风险因素监测、管理规范以及操作流程，需要权责明确、流程规范。

1.建立非食源性风险因素的框架体系。在重大活动食品安全保障过程中，公安机关主要关注外源性风险，即食品加工过程导致的食源性疾病与中毒、人为投毒等。对风险进行识别和整理，是实施风险评估的基础和起始环节。［2］结合相关法律法规、政策和规章，对可能造成重大活动食品安全风险的非食品因素进行梳理。

（1）人的风险。人的安全隐患排查是公安机关的职责。人的风险主要来源于人的不同身份和心理健康状况。参与重大活动食品安全保障的所有人都是需要关注的对象，包括管理人员、采购人员、仓库调度人员、安保人员、装卸人员、驾驶人员、质检人员、服务人员、配送人员、厨师、服务员等。犯罪经济学理论认为，犯罪成本低的人犯罪的可能性会更大。根据犯罪治理经验，部分有犯罪前科的人员重新犯罪的风险较高。为此，一方面，有必要关注相关人员的身份信息，禁止前科人员和吸毒人员参与重大活动食品安全保障工作；另一方面，有必要关注由相关人员的心理状况引发的道德风险、心理风险、法律风险、管理风险、责任风险。

（2）环境的风险。发现可能造成重大活动食品安全风险或致病风险的环境因素，并进行严格管理和监督，防止发生责任事故。这主要包括选择资质好的供应商、存储和配送的温度湿度要求、存储环境的分区、存储环境的整洁、配送车辆的管理、配送车辆的整洁、加工环境的安全管理和监督，包括微生物及通风检测、害虫和鼠的防治、食品传递和传送的监督管理等。［3］

（3）管理的风险。市场监管部门负责食品安全的全面排查和保障，公安机关为了有效避免非食源性风险引发的各类外源性食品安全问题，需要全程参与重大活动食品安全保障，提供有效的监督和监控，主要包括检查物理隔离措施的完备状况，规范消毒、废弃物等的处理流程，做到凭证进入、专人巡视、标识警示、授权进入，确保运输过程中的可追溯性、安保设备的完整性、信息记录的完整性以及食品铅封设备的完整性。［4］

2.构建科学的风险评估流程。针对重大活动食品安全防范与应急保障需求，梳理总结风险点，构建食品安全风险等级标准。针对重大活动食品安全保障的采购、存储、运输、加工、供餐等全流程的各环节，收集和评估有关风险以及导致风险存在或发生条件的信息。［5］本研究项目的主要信息来源包括：对杭州、厦门、青岛、北京等多个重大活动举办地的调研，对《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》等多个法律法规、规章标准的研读，以及美国《食品防御计划》、危害分析理论、关键点控制（HACCP）理论等的研究。［6］本研究项目采用内容分析方法、聚类分析方法和人工干预方法，全覆盖式梳理分析重大活动食品供应链的安全风险因素，并对其进行筛选评估，构建警务视角尤其是公安情报视角下较为完善的重大活动食品供应链安全风险评估指标体系。［7］结合农业、教育、食药监、安监、出入境等部门专家的意见，综合各种可能性和后果进行风险分析，并向公安情报领域和重大活动食品安全领域的专家发放和收回问卷，运用层次分析法对问卷结果进行评估分析，通过专家打分赋值、综合加权形成每个指标的权重。

研究发现，为了更好地防范风险，防止防控主体出现职能交叉、发生问题时互相推诿，需要制定《公安机关参与重大活动食品安全保障工作规范》，以优化、节约执法资源。同时，有必要构建警务视角下低成本、可推广、高效率的以风险评估为基础的食品安全保障工作机制，为过程控制、事前预防提供指导，最终形成依靠技术手段的集风险评估、预测预警、预案建设为一体的操作流程。（如下图所示）

警务视角下重大活动食品安全风险防控体系示意图

三、警务视角下重大活动食品安全风险防控体系的主要环节

公安机关参与食品安全保障存在较高的风险和难度，一旦其中某个环节出现问题、发生食品安全事件，将会造成重大的政治、社会影响，后果极为严重。为避免此种情况的发生，需要科学管理各种食源性和非食源性风险，构建一个权责明确、流程规范、高效实用的重大活动食品安全风险防控体系，具体环节包括科学高效的指挥体系、智能化情报研判系统、先进的食品检测鉴定技术和装备，以及完善的现场救援与应急处置的有效支撑。

（一）属地政府为主的指挥体系

在重大活动食品安全保障过程中，行政机关的监督管理工作所依据的主要原则是2011 年《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》第四条规定的“重大活动餐饮服务食品安全监督管理坚持预防为主、科学管理、属地负责、分级监督的原则”，［9］即以属地管理为主。本研究通过对杭州、厦门、青岛、北京等多个重大活动举办地的走访调研，总结近年来重大活动食品安全保障工作的实践经验发现，借助上级公安机关指导统筹、地市级公安机关决定的属地管理模式，可以较好地掌握本地治安、反恐、情报的相关情况，提出有针对性的建议，同时也便于上级公安机关对重大活动及时进行指导和管理。

从危机事件处置应对的角度看，功能健全的指挥机构、快速高效的指挥机制，是提升重大活动危机事件应对的重要保证。［8］因此，重大活动食品安全风险防控体系的运作不仅需要坚持属地负责、分级监督的原则，还需要在属地管理的基础上建立统一、科学、高效的食品安全风险防控指挥体系。统一指挥的原则贯穿于整个过程，对食品安全保障任务进行统一安排、统一调度、统一决策，是警务视角下重大活动食品安全风险防控体系得以有效运行的重要原则。只有建立统一的指挥系统，才能确保公安机关与其他行政机关的协同配合。

（二）智能化情报系统和平台支撑

运用大数据、人工智能、知识图谱等多维研判技术，融合食品抽检数据、社会媒体信息、食品安全案（事）件信息、人口基础数据、重点人员库、人员轨迹数据、交通住宿数据、通信数据、资金交易数据、物流快递数据等情报信息，通过数据清洗、数据转换、数据集成等技术手段完成数据整合，［10］形成食品、毒害物、人、案事件、风险因子等数据库和大数据分析平台，实现对重大活动食品安全风险态势的综合研判，为风险评估警务模式提供数据支持。

根据风险评估的内容和流程，运用情报分析的方法对重大活动举办地食品总体安全态势进行评估，有针对性地对食品安全相关因素的演化情况进行实时分析，对媒体信息、监控视频等挖掘分析，为领导决策和指挥调度提供决策支撑，为一线民警提供行动指南，从而实现情报主导警务的纵深发展。

（三）检测标准和检测技术保障

重大活动主办地公安机关的刑事科学技术部门虽深度参与食品安全风险防控检测，但因食品中可添加的危险化合物种类繁多、分子结构修饰变化迅速，其传统的“黑名单”已远远不能涵盖上述最新有毒有害物质，需加强对重大活动食品安全风险防控的检测方法、检测设备等的研发，充分利用现代化技术提升食品安全保障的质量和效率。

与传统风险评估注重慢性毒性和长期膳食暴露不同，重大活动中的食品安全风险评估更关注风险因子的发生概率、传播速率和能力等因素，重点关注危害性强（高毒）、发生速率快（高速）、发生频率高（高频）的风险因素。因此，重大活动食品安全风险防控体系需要构建食品安全风险等级标准，探索制定动态的重大活动食品安全风险监测指南和检验方法，并在全面准确地进行风险评估的基础上及时应用新的检测技术，实现对毒害物全链条防范、食品案（事）件的智能研判与高效处置。［11］

（四）应急预案及突发事件处置能力

对突发事件实施应急响应，采取应急处置措施，完成对危机事件的应对，是安保工作最为关键的一环。这就要求公安机关必须控制事态的发展蔓延，发挥应急管理机构“防火墙”的作用，保证重大活动的正常进行。全面的风险评估是应急预案编制的基础，应急预案为模拟演练提供假设的场景。［12］良好的应急预案能够帮助指挥者快速、有效地处理问题，因此，可以建立典型事件处置方案和指引，避免慌乱，降低影响。

重大活动食品安全的应急保障过程中，还要加强新闻发布机制建设，保证及时准确地报道重大突发事件的应对情况，提高突发事件信息的获取、新闻发布与舆情引导能力。［13］

四、结语

万众瞩目、万众一心、万无一失是重大活动食品安全保障的特点。针对当前公安机关参与重大活动食品安全保障工作存在的漏洞，提出公安机关应该加强对非食源性风险因素的识别与监测，以风险预测预防为目标，注重实用性和可追溯性，建立食品供应链安全风险评估指标体系。在此基础上，推动警务视角下重大活动食品安全风险防控体系建设，具体包括明确属地管理原则下的统一指挥体系，加强智能化情报研判系统构建、食品检测鉴定技术支持、现场救援与应急处置等具体环节的建设，最终形成涵盖采购、存储、运输、加工、供餐等流程的全方位立体化风险防控体系，做到科学高效、权责明确、流程规范。重大活动食品安全保障工作是一个系统工程，需要公安机关、市场监管部门、农业部门、卫生健康部门等相关主体的协同配合、密切合作，共同筑牢食品安全的屏障。