自然保护区生态保护补偿机制及补偿金使用模式——以广东海丰鸟类省级自然保护区为例

杨锡涛 曾向武 林少娜 李 艺 钟志强 李双霜 谢首冕 陈秋菊 张春霞*

(1. 希言自然资源科技(广州)有限公司，广州 510300；2. 广东海丰鸟类省级自然保护区管理处，广东汕尾516400；3. 广东省林业调查规划院，广州 510520)

生态保护补偿是指综合考虑生态保护和发展机会成本[1]，在生态系统服务价值的基础上[2]，采取财政转移支付或者市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿[3-5]。其本质是对生态环境的保护者因保护生态环境而丧失发展机会的补偿[6]。经过多年的研究与实践，我国已初步形成了以政府为主导、以中央财政转移支付和财政补贴为主要投资渠道、以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式、以各级政府为实施主体的生态保护补偿总体框架[3]。

自然保护区在生物多样性保护和生态系统功能的发挥上产生了积极作用[7]。开展自然保护区生态保护补偿的研究和实践是推动我国生态文明建设的重要举措[8-12]。人们已经充分意识到建立生态保护补偿机制的重要性[13]，将纵向补偿和横向补偿作为自然保护区生态保护补偿的重要措施[14]。然而，自然保护区生态保护补偿应是多元化的，除了纵向和横向补偿外，还应考虑其他的一些补偿方式[13]，如市场交易等[14-15]。此外，尽管我国加大了生态保护补偿金的投入力度，但是如何使用生态保护补偿金的相关研究结果鲜有报道，这在一定程度上限制了生态保护补偿金实施效益的发挥。因此，探讨自然保护区多元化的生态保护补偿机制与补偿金使用模式框架，为健全自然保护区生态保护补偿机制和生态补偿金的使用模式提供参考。

广东海丰鸟类省级自然保护区（以下简称“海丰保护区”）自建立以来，积极践行生态保护补偿机制，通过落实中央财政转移支付金、交通工程生态保护补偿金、社会团体捐赠和科研机构的知识智力补偿等，促进了海丰保护区的生态保护与修复工程、生物多样性科研与监测、水产养殖户转产转业、科普宣传和社区发展。初步形成了“以政府为主导，以财政转移支付和交通工程建设生态补偿为主要投资渠道，以生态保护与修复、科研监测、社区发展和宣传教育等为主的资金使用模式，保护区管理处为实施主体的自然保护区生态保护补偿机制及补偿金使用模式”。这在建立健全的自然保护区生态补偿机制方面具有重要意义。然而，这种模式具有如下缺陷：1）补偿方式以纵向补偿为主，鲜有横向补偿；2）生态保护补偿方式相对单一，亟待市场化模式的介入；3）“输血”与“造血”协调发展的市场化、多元化机制尚未形成。这在一定程度上限制了保护区生态保护补偿的可持续发展。

因此，本文以海丰保护区为例，提出多元化生态保护补偿机制与补偿金使用模式框架与要点，为我国自然保护区生态保护补偿提供参考。

1 研究区概况

海丰保护区于1998年成立，2008年被正式列入《拉姆萨尔公约》名录。海丰保护区毗邻粤港澳大湾区，位于汕尾市海丰县黄江流域的下游地区，总面积为11 590.5 hm2，由联安围分区、大湖分区和公平分区三个部分组成，具有浅海水域、潮间淤泥海滩、潮间沙石海滩、红树林湿地、河口水域、水产养殖湿地等湿地类型[16-17]。海丰保护区位于中国东南沿海地区候鸟迁徙的路线上，是全球“东亚-澳大利亚西亚”候鸟迁徙路线经停网络的重要组成部分，为鸟类的觅食、栖息、繁殖以及候鸟的停留、越冬、迁徙提供了优良的生境[18]。因此，海丰保护区具有较高的生态系统服务价值，是中央财政转移支付和财政补贴的重点区域。此外，多条高速公路和铁路等毗邻保护区[19]，对保护区的生态环境造成了一定的影响，故海丰保护区也是交通道路建设单位重点补偿对象 （图1）。

图1 海丰保护区位置区域示意图Fig. 1 Schematic diagram of Haifeng Nature Reserve

2 生态保护补偿实践与不足

2.1 生态保护补偿实践

海丰保护区生态保护补偿实践主要包括纵向补偿、横向补偿和专项补偿等3个方面，具体如下：1）通过政府投资对生态保护者予以合理补偿的纵向补贴；2）通过社会团体支持的横向补偿；3）交通道路导致保护区生态环境损失的资金补偿、科研单位支出的科研监测和技能培训的专项补偿 （表1）。

从表1可知，在补偿主体上，政府、交通道路建设单位和社会团体等是构成海丰保护区生态保护补偿的重要补偿主体；在资金来源上，中央财政、社会捐赠、交通道路建设等生态补偿金是主要的资金来源渠道；在资金使用上，生态环境保护（修复）与发展、科研监测和宣传教育等为主要内容；在补偿方式上，以直接（输血）补偿为主、缺少间接（造血）补偿方式。

表1 海丰保护区生态保护补偿的实践概况Table 1 Practice summary of ecological protection compensation in Haifeng Nature Reserve

海丰保护区通过落实中央财政转移支付金、交通工程生态保护补偿金、社会团体捐赠和科研机构的知识智力补偿等方式，实现了生态保护与修复，提升了生物多样性水平，增强了科研与监测能力，扩大了科普宣传的范围，促进了社区和谐发展，实现了对保护区内鸟类的有效保护[20-21]。例如，保护区内监测到国家一级重点保护鸟类黑脸琵鹭（Platalea minor）的个体数量从2010年的72只增加到2021年的248只[18,22]（香港观鸟会：http://www.hkbws.org.hk/）；又如，将生态保护补偿金用于水产养殖户转产转业，使得被租赁的渔塭逐渐成为鸟类重要的繁殖地[23]。

2.2 生态保护补偿的不足

经过长期的探索和实践，海丰保护区在生态补偿机制建设与生态补偿金使用模式上取得了一定的成绩，但也呈现了一些不足，具体如下文。

2.2.1 补偿方式以纵向补偿为主，鲜有横向补偿

海丰保护区实行的生态补偿以纵向的行政补偿为主，且纵向补助主要是中央财政、省级财政对市县、市对县的补偿，缺少地区间的横向转移[24]。一方面，缺少横向的流域补偿。海丰保护区位于黄江流域的下游地区，对上游地区生态保护与发展所做的牺牲与贡献并未在流域间得到补偿体现；另一方面，海丰保护区缺少以异地保护（修复）的横向补偿模式。目前，我国正在开展异地生态保护（修复）研究[25-28]，可为海丰保护区开展异地横向生态补偿提供参考。海丰保护区毗邻粤港澳大湾区，在粤港澳大湾区的社会经济发展过程中，有些区域已经不具备开展生态修护（恢复）的自然条件，而海丰保护区作为大湾区东部重要的生态屏障，在大湾区内难以实现生态保护补偿的项目，特别是生态修复等，可异地转移至海丰保护区实施或替代实施。然而，海丰保护区尚未建立起异地保护（修复）的横向补偿模式。因此，有必要建立健全的横向补偿机制。

2.2.2 生态保护补偿忽视了发展机会补偿

生态保护补偿的本质是对生态环境的保护者因保护生态环境而丧失发展机会的补偿[6]。在海丰鸟类保护区的建设过程中，实行了相对严格的管控，限制了地方经济发展的同时，还导致移民和农村剩余人口的出现，同时保护区还承担水源涵养、生物多样性维护、水土保持等方面的保护和建设任务[16-17]。广东省在进行财政补偿转移支付时，以 “某县基本财力保障、所在市高质量发展综合绩效评价结果、生态环境状况指数、国土面积因素、人口数量因素”等作为核算指标，忽视了对发展机会成本的补偿[29-30]。有研究认为，在落实生态保护补偿的政策过程中，如果没有对当地政府、涉及区域内的居民予以匹配的发展经济机会成本补偿，必然会带来区域间发展权的更大差异，也将限制生态保护补偿最终目标的实现[31-32]，因此，在进行生态保护补偿时，应补偿海丰保护区被禁止开发后失去的机会成本。

2.2.3 生态保护补偿方式相对单一，亟待市场化模式的介入

党的十九大报告指出“要建立市场化、多元化生态补偿机制”，相较于国内发达县、市各类生态补偿实践探索，如水权交易、排污权交易、异地开发等一系列的市场化模式尝试[33]，海丰保护区的生态补偿方式相对单一，尤其是在市场化探索方面起步较晚，且进展缓慢。虽然海丰保护区地理位置优越、鸟类和湿地资源丰富[17,20-21]，但自然保护区受种种因素的制约，生态保护补偿方式主要以政府为主导，市场参与程度不高[34]，这制约了生态保护补偿的长效发展。因此，建议结合海丰保护区现有条件，建立健全市场化生态补偿。

2.2.4 “输血”与“造血”协调发展的市场化、多元化机制尚未形成

已有研究表明，生态补偿机制由“输血”变为 “造血”是科学推动市场化多元化生态补偿机制实施的重要基础[15,34]。目前，海丰保护区生态补偿的落实与探索仍停留在过分依赖外部补偿的被“输血”阶段，尚未充分挖掘区域自然资源的特色，特许经营产业尚未形成，缺乏区域内的内部补偿“造血”能力。海丰保护区过度依赖于中央、省级财政的转移支付。通过政策扶持、资金引导、技术支持和品牌建设等方式，发展特色养殖业、文化产业、旅游业等实现生态保护补偿的“造血”功能的长效机制尚未形成，导致生态系统的服务价值难以得到体现。因此，亟待构建内部补偿与外部补偿有机结合的“输血+造血”的生态补偿方式。

3 海丰保护区生态保护补偿机制与补偿金使用模式框架

综合考虑海丰保护区生态保护要求和多年的生态补偿金使用经验与不足，基于《关于健全生态保护补偿的意见》中“完善重点生态区域补偿机制”、《建立国家公园体制总体方案》中“健全生态保护补偿制度”、《生态综合补偿试点方案》对 “创新生态补偿资金使用方式，拓宽资金筹集渠道，调动各方参与生态保护的积极性，转变生态保护地区的发展方式”以及《关于深化生态保护补偿制度改革意见》中“建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制”的精神，本文构建了海丰保护区多元化的生态保护补偿机制与补偿金使用模式框架。总体而言，主要包括建立健全的多元化生态保护补偿机制和创新生态补偿资金使用方式等内容，具体如下：

1）建立健全生态受益区者与海丰保护区的资金补偿机制，如建立健全横向补偿模式，逐渐拓展自然保护区生态保护补偿的融资渠道[14]。

2）协调生态保护与社会经济发展的关系，加强对海丰保护区或周边发展受限制社区发展的机会成本给予的生态保护补偿力度，特别是在严格保护生态环境的前提下，加快特色水产养殖业的发展与转型[22-23]，拓展以鸟类和湿地景观为特色的文化产业和旅游业，实现生态产业化和产业生态化。

3）建立综合性的生态保护补偿资金使用模式，结合海丰保护区内与保护区外的生态环境保护与社会经济发展需求的需要，开展自然资源保护与修复工程，不断完善保护区基础设施建设，实施科研监测和宣传教育项目，促进区域内社区居民生产生活方式的转变，以有效落实生态保护补偿金。

4）加强海丰保护区生态保护补偿效益评估，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，实现对生态保护补偿资金使用的监督管理[14]。

通过对上述内容的实施，构建出海丰保护区多元化的生态补偿运行机制，生态受益者采用“输血+造血”的生态补偿方式[14]，给予自然保护地相应的补偿，提升海丰保护区的生态系统服务功能价值。通过自然保护区的生态辐射效应[35]，将高质量的生态产品回馈到生态受益者，并以此形成良性循环，从而达到社会经济效益与生态效益双赢的目标（图2）。

4 海丰保护区多元化生态保护补偿机制与补偿金使用要点

4.1 建立多元化生态补偿机制

补偿实施主体和运作机制是决定生态保护补偿方式本质特征的核心内容[14]。根据《关于健全生态保护补偿的意见》《建立国家公园体制总体方案》和《生态综合补偿试点方案》的精神，结合海丰保护区生态保护内涵，按照实施主体和运作机制的差异，可分为纵向补偿、横向补偿、专项补偿和特许经营等4个方面（图2）。

图2 海丰保护区生态保护补偿机制的建立与补偿金使用模式框架Fig. 2 Frame diagram of the ecological protection compensation mechanism and the compensation usage pattern in Haifeng Nature Reserve

4.1.1 纵向补偿

纵向补偿是我国目前开展自然保护区生态保护补偿最重要的形式，也是最容易实现的方式[11]，是政府最直接的生态保护补偿资金来源[13]，是政府对保护的直观体现，包括财政转移支付、直接补贴等，具体包括：1）财政转移支付。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度[34]。通过一般性转移支付、专项转移支付等方式，将中央财政对地方财政的转移支付用于海丰保护区的生态保护补偿。2）直接补贴。直接补贴是各级政府将财政补贴资金直接发放给海丰保护区的生态环境保护者或者直接让其受益的一种补贴方式。

4.1.2 横向补偿

横向转移支付制度可以在生态关系密切区域建立的补偿关系，使生态服务的外部效应内在化[36-37]。例如，通过海丰保护区的对口协作、产业转移、人才培养和园区共建，黄江流域补偿，异地（替代）补偿、社会捐赠等方式，实现保护区生态服务的外部效应内在化，可作为保护区生态保护补偿资金的主要融资渠道，具体包括：1）对口协作、产业转移、人才培养和园区共建。建立海丰保护区的对口协作、产业转移、人才培养等模式，实现生态保护补偿。其中，对口协作主要体现为经济发达区域对保护区内生态保护的扶持；产业转移主要体现为保护区内水产养殖和种植生产方式的转变，如将集约化的水产养殖模式逐渐恢复为传统的渔塭养殖模式，实现对保护区内鸟类的有效保护[22-23]；人才培养主要体现为国内外科研机构对保护区管护人员的技能培训；园区共建主要体现为社会组织在保护区内开展生态旅游、文化园区的建设等。2）流域生态补偿。流域生态补偿作为一项政策性工具[38]，是调整流域区域内部经济社会发展与生态环境保护之间矛盾的有效手段[39]。海丰保护区是黄江流域的下游地区，可借鉴赣江流域的江西省与广东省的流域补偿方式[40]，建立海丰保护区与黄江上游的流域补偿机制，若黄江水质未达标，则上游城市支付海丰保护区一定的生态补偿费用，用于水土保持、生态保护修复等。3）异地（替代）补偿。目前，我国已开展异地（替代）生态保护（修复）研究[25-28]，这为异地（替代）补偿的实施提供了科学基础。海丰保护区异地（替代）补偿的实施是指在A地实施生态修复（恢复）等措施时，因土地权属、自然环境或社会经济等因素限制，导致A地不能实施生态修复（恢复），而海丰保护区范围内同样需生态修复（恢复），在这种情况下可通过异地 （替代）补偿的方式，将A地的资金和技术转移到海丰保护区范围内完成修复（恢复）。4）社会团体捐赠。社会团体捐赠主要是社会团体对海丰保护区的捐赠资金、技术等。例如，2008年世界银行捐赠资金，在保护区内开展红树林保护与修复等；香港自然基金捐赠资金，在保护区内种植红树林、建设科普宣传栈道，广东省动物学会对保护区管护人员进行鸟类分类培训等。

4.1.3 专项补偿

专项补偿是结合自然保护区实际情况，开展有针对性的生态保护补偿方式，主要包括工程建设项目生态保护补偿专项、生态保护公益岗位、生态保护与恢复措施以及智力补偿等，具体如下：1）工程建设项目生态保护补偿专项。已有研究认为，道路的建设及运营应对涉及的自然保护区给予一定的生态保护补偿，以减小其对自然保护区的影响[41]。海丰保护区是广东东部沿海地区的交通咽喉要道，多条高速公路和铁路毗邻保护区，这些道路的建设及运营对保护区的生态环境和生物资源造成了一定的影响[19]。为降低影响，道路建设单位采取积极措施，根据影响范围对海丰保护区给予生态保护补偿，并委托海丰保护区管理处开展生态恢复与保护，最大限度地降低道路对海丰保护区的影响，实现保护与利用的协调发展。2）提供生态保护公益岗位。通过对海丰保护区范围内居民提供生态保护工作岗位，以帮助提升其生活质量。例如，护林岗位、巡护岗、防火岗位、保安岗位等。3）生态保护与修复措施与智力补偿。一方面，科研单位采用资金、项目、人才等方式，在海丰保护区的生态薄弱地区开展（如红树林种植、鸟类栖息地营造等）生态保护与修复措施；另一方面，科研机构在海丰保护区开展大量的科研工作，如建立科研监测站、进行湿地和鸟类多样性监测等[17-18,20-23,42]，并将这些科研成果应用于保护区生态保护与恢复，使得主要保护对象得到有效保护。

4.1.4 特许经营

市场补偿方式是通过市场交易或支付兑现生态系统服务的价值[15]，交易的对象既可以是生态环境要素的权属，也可以是生态系统服务[14]。市场补偿的主体可以是参与市场交易中的所有人或组织，如造成生态环境破坏的企业、环境污染的受害者、公益机构等。市场补偿模式往往具有激励性[43]。典型的市场补偿机制主要是特许经营权[44-45]，如重视基于特许经营的绿色产业发展扶持的“造血型”补偿方式，是自然保护区可持续发展的重要体现。可通过政策扶持、资金引导、技术支持和品牌建设等方式[6]，发展特色水产养殖业、文化产业、旅游业、品牌价值等，以实现生态保护补偿的“造血”功能。

具体包括：1）特色水产养殖业。海丰保护区地理位置优越、自然资源丰富，有利于特许经营的发展，可整合优化区域内的资源，创建海丰保护区农林产品的统一品牌，实现区域社会经济与绿色生态的长远发展。海丰保护内的渔塭养殖池湿地面积占保护区湿地面积的35%[16]，渔塭养殖作为广东利用潮汐的天然养殖模式，生产的鱼类具有污染少、味道鲜美等特点。可结合区内集约化水产养殖业的转产，大力发展渔塭养殖[23]，建立渔塭渔获物统一品牌，提升保护区内渔获物的市场竞争力，在获得经济效益的同时，冬季遗留部分鱼虾在渔塭内，使其成为迁徙水鸟的替代或补充的取食来源[46-49]。2）文化业和旅游业。已有研究表明，对于自然保护区的消费者，无论是前往自然保护区消费旅游产品的游客，还是消费自然保护区提供的其他物质产品的消费者，其本质上都是自然保护区建设的受益者，理应对自然保护区的建设进行补偿[50-51]。海丰保护区拥有丰富的鸟类资源和湿地资源，在开展相关的文化业和生态旅游时，应给予相应的生态补偿，将一定比例的生态旅游收入，用于保护区的生态保护与修复。3）品牌价值。基于海丰保护区的自然资源特点和区域内生产生活模式，打造海丰保护区知名品牌，如渔塭养殖渔获物品牌等，提升海丰渔塭水产品市场价值[23]，间接增加养殖户的经济收入，以逐步减少纵向补偿用于转产专业的补助。

4.2 生态补偿金使用模式

生态补偿金使用模式是生态保护补偿机制实施效益的最佳体现。根据《关于深化生态保护补偿制度改革意见》，结合海丰保护区生态保护需求，按照资金的用途，可分为基础设施建设、生态保护与修复、科研监测和宣传教育等（图2）。

4.2.1 基础设施建设

自然保护区的基础设施是开展保护管理工作、保护保护区的自然资源和生态环境、保护区实现可持续发展的重要保障[52]。海丰保护区自成立以来，基础设施建设相对落后，已建的保护站点、巡护道路等受到台风、山体滑坡等自然灾害的影响，损毁严重，不利于正常的管护工作的开展。此外，由于资金短缺，海丰保护区的勘界立标等工作尚未开始。因此，建议将部分生态保护补偿金用于基础设施建设，提升管护能力，促进对保护区的有效保护。

4.2.2 生态保护与修复

由于自然环境的变化和人为活动的干扰，海丰保护区生态系统服务价值呈下降趋势，为提升保护区生态系功能，建议将部分生态保护补偿金用于红树林种植、滩涂质量提升（滩涂垃圾清理）、大湖鹭鸟岛鸟类栖息地营造、薇甘菊等有害生物防治、管护人员技能培训、生态公益岗位人员补助、水产养殖户转产专业补助和养殖技术培训等，从而实现保护区内生态保护与社区之间的协调发展。

4.2.3 科研监测

科研监测是落实知识智力补偿的重要体现[53]。通过对区域内交通项目建设和运营期的监测，评估所采取的保护措施是否科学；通过对湿地生态系统、湿地资源、红树林、环境因子（水、土、气）和鸟类的研究，如栖息地选择、繁殖生态、迁徙路线、水产养殖与鸟类多样性关系等，掌握影响鸟类保护成效的重要因素，有针对性地开展鸟类保护措施，为有效落实生态保护补偿金指导方向。

4.2.4 宣传教育

在落实生态保护补偿金的过程中，建议将部分资金用于宣传教育，通过建设宣教长廊、宣传牌、宣传视频、鸟类书籍与纪念册以及开展宣传教育活动，提升人们对生态保护补偿的认识，加深人们对生态文明建设的理解等。

4.3 保障措施

为了保障生态保护补偿的有效实施，应重视保障措施的制定与实施[13]。海丰保护区应基于国家和广东省层面的生态保护补偿的法律法规和政策制度等，结合实际情况，建立健全海丰保护区生态保护补偿与补偿金使用方法细则，吸引社会团体（资金）、科研机构等加入生态保护补偿，并制定合理的补偿金使用绩效评价体系，形成海丰保护区生态保护补偿可持续发展的长效机制。

5 讨论与结论

本文基于我国当前自然保护区生态保护补偿的研究和实践经验，结合国家对自然保护区生态保护补偿要求，以海丰保护区作为研究对象，分析了其近年来的生态保护补偿实践与不足，在此基础上，构建了海丰保护区多元化的生态保护补偿机制与补偿金使用模式框架（图2）。这种模式形成了以纵向补偿与横向补偿和专项补偿相结合的“输血”式补偿，以及以特许经营为主的“造血”式补偿，具有利用中央政府的财政转移支付的优势，融合市场化、多维化的工具，使得生态保护补偿从以纵向为主转变为纵向与跨区域、政府与市场相结合的多元化生态保护补偿的转变[54]，吸引越来越多的利益相关者参与生态保护补偿，包括各级政府和相关部门、科研单位以及许多公司和个人，对我国践行自然保护区生态保护补偿具有重要意义。

尽管生态补偿机制由“输血”变为“造血”是科学推动市场化多元化生态补偿机制实施的重要基础[15,34]，但是海丰保护区的生态补偿的落实与探索仍停留在过分依赖外部补偿的被“输血”阶段，导致本文构建的海丰保护区生态保护补偿机制中“输血”式补偿占有相当大的比重，多元化的“造血”式的市场补偿模式占比较少（图2），缺少对生态环境要素的权属、生态系统服务价值的市场化交易机制。在未来的工作中，需充分利用市场交易或支付兑现生态系统服务的价值[15]，实现对生态环境要素的权属、生态系统服务[14]的交易，如受生态环境影响的企业、环境污染的受害者、公益机构等[43]利用市场交易进行生态保护补偿。