“国家公园负面清单管理”对我国自然保护地和生态保护红线战略的启示

吴必虎 李 奕 丛 丽 谢冶凤1,

(1. 北京大学城市与环境学院，北京 100871；2. 北京林业大学园林学院旅游管理系，北京 100083)

中国生态文明体制建设已进入攻坚阶段，国土空间规划和自然保护地规划都是目前生态文明建设的重要任务，两者均处于制度改革的关键时期。生态保护红线是我国创新性提出的一种新型区域生态管控制度，是国土空间规划体系中落实国家生态保护功能的重要途径，生态红线划定和管理仍然存在重重问题，其与自然保护地的合理衔接是当前紧迫改革任务中需重点考虑的问题[1]。最近一段时间以来，有些地方在进行环保督察和土地督察过程中，由于层层加码原因，特别是害怕承担责任的心理，不讲科学、缺少论证，短时间内在禁止（工业化城镇化）开发区内对自然游憩和生态旅游设施推行一刀切式的关停、拆除， “把孩子和洗脚水一块儿倒掉”；有些地方对明确纳入一般控制区的自然公园内的旅游设施和基础设施也不放过，对当地经济发展和社会稳定带来了一定的负面影响；有些还可能是响应国家号召的扶贫项目，也不分青红皂白一体拆除，政令前后矛盾影响官方公信力。原本受到支持的项目在环保行动中又被强制拆除，且导致投资者在建设中投入的资金无法收回，惠民政策无法持续，政府可能面临行政诉讼、社会稳定、审计追责等风险。“运动式”环保行动对地方政府、资本市场和部分从业者造成威压，消磨生态产业热度和相应创业积极性，影响地方依靠生态环境的可持续发展。

“负面清单”管理模式起源于1953年“美日通商航海条约”，此后，世界大多数国家在双边投资条约签署中均采用，对敏感行业进行详细描述，例如，航空、军事、金融等领域等。最常用的概念是市场准入负面清单制度，是指以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等内容，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排，市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等各类市场主体皆可依法、平等进入[2]。采用这种模式保护一个国家不能或暂时不能开放的领域。考虑到生态红线要变“虚线”为政策“实线”，管理比划定面临着更大的压力[3]。因此，本文借鉴“负面清单”管理的思路，设定好底线，市场主体“法无禁止即可为”，探索制定我国自然保护地和生态保护红线领域的“负面清单”，即分类明确禁止或限制或管控有损生态系统的活动和行为，确定环境准入的要求和底线。通过分析国外5大洲的50个国家公园管理实践，整理出国外国家公园中产业进入、游憩行为和基础设施修建等管理的负面清单，具体可开展的活动，重点梳理国家公园内禁止和限制开展的活动，结合生态保护红线战略和中国国家公园为主的自然保护地体制战略，为相关政策制定提供参考。

1 我国自然保护地游憩管理的现状及存在问题

1.1 自然保护地和生态保护红线两者关系模糊，游憩管理无法精准落位

党的十八大以来，随着中国工业化、城市化进程加快和基本完成，整个国家经济实力提升，发展质量和生态文明的重要性日渐凸显。自2011年10月《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出“生态红线”的概念，中共中央和国务院及有关部门相继出台了一系列政策文件，具体可见王应临等[1]有关自然保护地与生态保护红线关系研究。其中，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》），提出要“完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单，构建统一的自然保护地分类分级管理体制”[4]。总体来讲，自然保护地作为生态保护红线区域重要组成部分的基本定位已经明确[1]，但是两者之间的衔接工作却面临现实制约，主要是相关政策中围绕自然保护地与生态红线之间关系的说法依然模糊，主要存在两种模式[1]：一种政策文件认为所有的自然保护区都应纳入生态红线战略范围内，即包含关系。另一种政策文件认为部分自然保护区应纳入生态红线战略[5]。因此，这对游憩管理造成困扰，是否需要对自然保护地进行全部严格保护，不允许开展游憩活动？或是允许开展部分游憩活动，具体哪部分区域可以开展游憩活动？自然保护地和生态保护红线的关系模糊，将导致自然保护地游憩管理无法精准落位和开展。

1.2 生态保护红线划定和管理一刀切，游憩管理缺乏保障

从2015年以来，自然保护地管理出现了保护范围“悄悄扩大”、保护力度“逐步收紧”的现象。 《意见》提出要构建国家公园、自然保护区和自然公园三大类的“两园一区”自然保护地新分类系统，要完成自然保护区“三区变两区”及范围和功能区的调整工作。在技术层面上，依据哪些条件进行划界、以前若干年划定的界线是否全都科学可行、保护地内部又需要划分出哪几类区域，仍然存在相当大的疑虑和混乱。实际上，大多数生态红线的划定工作直接沿用了各部门已划定的各类自然保护区、重要生态栖息地和生态敏感区等，一刀切地将三分法中的缓冲区划入新体系中的核心保护区[6]。该做法是生态环境部门悄悄扩大其势力范围行为，既缺少科学依据，也损害原缓冲区内各产权主体的合法权益。不经过科学论证和依法程序，就对保护地内的旅游设施、基础设施一刀切，作为“违建”加以拆除，有些地方甚至对明确纳入一般控制区的自然公园内的设施也不放过。游憩服务的基础设施遭拆除，相当于禁止开展游憩活动，一刀切的管理方式不利于游憩活动的开展。

1.3 人地关系管理规定不明晰，游憩管理亟待细化

自然保护地和生态红线区域内如何处理人地关系不够明晰，《意见》提出“国家公园和自然保护区内划分为核心保护区和一般控制区，核心保护区内原则上禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动，自然公园原则上按一般控制区管理”。当地社区居民和游憩活动开展是两个重要方面，核心保护区是否允许人类进入，是否需要进行“生态移民”是需要重点关注和研究的问题之一[7-8]，旅游需求升级的多重背景下，如何更好地促进自然保护地资源的保护性利用也成为新的问题之一[9]。现有政策中关于游憩的活动开展大多是回避的态度，有待进一步明晰和确定。例如，根据生态环境部《生态保护红线划定指南》规定，“严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途”，禁止开发区是指“禁止进行工业化、城镇化开发”的区域，而并不排斥传统的农牧业和低强度的自然教育、自然游憩、生态旅游和观光游览等低密度利用方式的存在。《意见》指出，“在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。完善公共服务设施，提升公共服务功能。”[4]但是，仍有许多管理问题有待于进一步细化，例如，对于划入核心保护区内的那些地域，包括旅游者在内的人类活动能不能进入？能不能建设一些必要的解说、接待、服务设施，即能不能开展适量的建设？针对红线区域如何设计具体法规保障、制定管理规则、限定开发行为？

2 国内外相关研究

随着中国生态保护红线战略和自然保护地体系等改革全面启动实施，在过去十年间，学者们对相关领域的研究不断丰富。现有研究方向主要集中于：生态保护红线的内涵界定、划定方法以及管控策略等。现有“生态保护红线”概念分为广义和狭义两派观点[10]。其中，狭义的“生态红线”认为：该概念仅适用于生态保护领域，是生态空间内部的核心刚性约束区域[11]，在限定“重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域”空间范围内应严格保护，区分、提醒和警示的作用，禁止一切人类活动[12]；广义的“生态红线”是一个综合性的概念，内涵不断扩大，涉及“生态、环境、资源”3个领域，由生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线3条线共同构成，可划分为重要生态功能区保护红线、生态脆弱/敏感区保护红线和生物多样性保育区3大类型[13]。考虑自然生态系统的完整性和弹性，遵循分层级、分类别管理的原则，宏观尺度实施框架式管理，微观尺度实施精细化管理，不同类型的红线需要实施差异化管理措施和多元复合管控模式，进行分级分区管控[6,14-17]。生态保护红线的划定与管理是当前研究的热点，划定空间边界是为保障国家和区域生态安全的基本认知[18]，必须依靠科学评估识别出特殊重要区域，运用好评估方法和不同土地分类方法[19-20]。

20世纪80-90年代，欧美国家与生态红线含义相似的概念包括生态网络、生态保护地、特殊保育区、特别保护地等[21]。生态保护红线不是“无人区”和所有建设项目的“禁区”，在生态保护红线内非自然保护地核心保护区的其他区域，允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动[1]。为了平衡保护与发展之间的关系，同时解决生态保护红线面积冗多的现象，学者们提出分区管理[6,9,15]。闵庆文等[22]指出我国自然保护地类型多样，应当依据保护性质与级别差异，适当调整保护要求，主张将保护地或其功能区域中的核心区分为严格保护型、保护为主型和保护开发并重型三类，从而缓解“一刀切”管理影响地区经济发展的问题[6]。

游憩作为国家公园体现人民福祉，促进生物多样保护及地方发展的有效途径，已被多国保护地所实践证明和广泛运用[23]。学者们对自然保护地游憩价值评估[24-25]、游憩管理经验[26]、游憩管理理论[27]以及游憩产品类型[28]等进行了探讨，然而，现有研究主要是从正面如何对游憩进行更好的管理、优化游憩服务、更好地为游客提供服务的角度出发，对游憩管理进行相关研究。虽然自然保护地有关法律法规从法律角度对于一些行为提出明确禁止，对游憩管理给予顶层指示，给出管理方向；但是对于自然保护地游憩细节管控上，不能很好回答“有限人类活动”的方式和内涵，以及人类活动的负面清单具体有哪些。从游憩管理负面清单的反面角度进行研究，不仅能够为游憩管理研究提供新的视角和对象，而且能够解决在实际游憩管理过程中遇到的种种具体破坏生态系统的问题，采取有效的、具有针对性的管理措施和办法。

3 国外生态保护地的相关管理经验

3.1 数据来源

本文选取5大洲中历史悠久、游憩活动类型丰富、公园管理制度完善健全的50个国家公园作为研究样本，以国家公园研究文献和官方网站为数据来源基础，从2021年10月23日至10月30日在中国知网上以“国家公园”“游憩活动”“游憩管理”“游客管理”“游客服务”等为关键词，检索相关文献，筛选文献中所提及国家公园提供的游憩活动和负面清单管理；同时，在50个国家公园的官方网站上，以游客活动专栏和游客管理手册为主，提取游客游憩活动和游客禁止行为的相关内容，最终收集、整理、分析出全球5大洲50个国家的国家公园游憩活动和负面清单管理的经验。

3.2 结果与分析

3.2.1 游憩活动以户外运动型活动和观光游览型活动为主

研究发现，游憩活动所有频次为418，主要分为户外运动型、休闲体验型、观光游览型和科普教育型4大类型。其中，1）户外运动型活动和观光游览型活动居多（表1），户外运动型活动所有频次为167，主要以徒步（频次44）、划船（频次24）、骑行（频次19）、登山（频次13）等活动为主；2）观光游览型活动所有频次为101，主要以游览自然景观（频次32）、观赏野生动物 （频次30）、观赏鸟类（频次10）、观赏野生植物（频次7）等活动为主；3）休闲体验型活动所有频次为86，主要以露营（频次26）、摄影（频次17）、垂钓（频次13）等活动为主；4）科普教育型活动所有频次为64，主要以参观展览（频次38）、科学研究（频次15）、主题活动（频次6）等活动为主。游憩活动中徒步、露营、游览自然景观、观赏野生动物、参观展览等活动频次在25以上，这表明样本中50%以上的国家公园开展这些活动。此外，每个国家公园根据自身的资源特点，开展了相对应的特色活动（如跳伞、冲浪、岩石绘画、课程培训等），游憩活动丰富多样。同时，游憩活动有其对应开展空间，如徒步活动需在荒野小径开展、观赏野生动物需要在规定的观察区观赏。

3.2.2 负面清单分级别管控，游憩活动禁止破坏资源和环境

研究发现，负面清单管理行为所有频次为124，主要分为完全禁止、严格限制和一般控制3个管理级别。其中，以完全禁止行为和严格限制行为居多（表1）。完全禁止行为所有频次为73，主要包括禁止喂食野生动物（频次16）、禁止采集或收集自然文化物品（频次15）、禁止乱扔垃圾 （频次14）、禁止走出园区设置好的路径（频次14）等，体现在游憩活动禁止破坏资源和环境；严格限制行为所有频次为42，主要包括禁止携带宠物到相关活动区域（频次14）、禁止在非指定地点露营（频次9）等，体现为国家公园划定功能分区，提供相对应的游憩活动和行为管理；一般控制行为所有频次为9，主要包括禁止使用无人机 （频次3）、控制私家车进入园区（频次2）等，体现对游客的行为限制。禁止喂食野生动物、禁止采集或收集自然文化物品、禁止乱扔垃圾、禁止走出园区设置好的路径、禁止携带宠物到相关活动区域等禁止行为频次在10以上，此类行为成为国家公园中主要禁止行为。国家公园通过负面清单管理，在给游客提供便利的游憩活动服务的同时，保护资源和环境。

表1 全球5大洲50个国家公园的游憩活动和负面清单管理Table 1 Recreational activities and negative list management in 50 national parks on 5 continents

续表1

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3.2.3 加强社区居民的参与，进行适度管理

国外国家公园非常注重人地关系的处理，重视加强与社区居民的关系和沟通，通过赋予地方社区参与到公园管理和发展问题有关的决策进程的权力，进一步促进社区居民的参与。例如，日本的富士箱根伊豆国立公园园内的当地居民大量参与酒店、餐馆、讲解、环卫、纪念品店、交通、娱乐场所等接待服务[29]，当地居民参与程度高，参与类型多样；伊瓜苏国家公园实行的《公众参与计划》和《公众管理计划》，促进了对公园区域及周边社区的调查研究；加拿大的班夫国家公园制定了《班夫社区计划》，促进社区居民参与到资源管理[30]，并提出“不要现实的负面环境影响”和“适度开发利用”原则[31]，禁止社区破坏自然环境、禁止过度开发旅游业、开发和传统保护要相平衡；坦桑尼亚的塞伦盖蒂国家公园禁止社区偷猎，以避免野生动物数量急剧下降[32]；在澳大利亚卡卡杜国家公园的公园管理委员会中，大多数委员是原住民代表[33]，公园鼓励原住民整合和利用土著知识为管理提供信息[34]，同时，为原住民提供旅游业就业岗位，但禁止社区居民在公园内售卖酒类，禁止使用或引进农药、除草剂或其他有毒物质。

3.2.4 配套与环境和谐的基础设施，规划严格管制体量和建设

国外国家公园会为游憩活动配套相应的基础设施（如游客中心、文化展示馆、观光栈道、旅游道路、露营场所、旅游商店、酒店等），以更好地满足游客的需要，提供更优质的游憩服务。例如，英国的达特穆尔国家公园设计公众道路，分为步道（仅允许步行）、马道（可以步行、骑自行车和骑马）和车道（允许各种交通方式），供民众漫游。游憩路网的建设充分考虑了国家公园的景观特征，其中指定可以随意漫游的公共土地大部分是高地荒野，在有较多的自然生态系统的区域，游憩者需要沿着公众道路行进，不能随意进入道路以外的区域[35]。日本的富士箱根伊豆国立公园建有许多类型丰富、功能完备的旅游接待设施，同时，旅游接待设施建设需受规划管制，体量大小、颜色和风格均有翔实的规定，以达到与环境相和谐。一方面，旅游接待设施主要分布在当地居民比较集中的普通地域内，严格限制在特别地域建设旅游接待设施；另一方面，旅游接待设施的体量严格受限（尤其是在朝向富士山一侧），建设前要经过公园管理事务所的审批，建设过程中还要接受严格的监管。此外，建筑物的外观必须要与环境和谐，严格按照国立公园管理计划书的规定实施，如在特别保护区，要求建筑物的壁面尽量采用自然材料，色彩原则上为茶色、驼色、米色、灰色，屋顶灰黑色或焦褐色，必须使用和环境和谐的材质和颜色，减少人工建筑物对风景质量的影响[29]。

3.2.5 依据生态系统和承载力，实施分区分时的动态弹性管理

国外国家公园根据公园内不同区域的不同生态状况和承载力进行功能分区，并且在不同时间进行相应的调整或修改，对公园进行分区分时的动态弹性管理。例如，德国的贝希特斯加登国家公园分区规划基本遵从了“核心区-缓冲区-实验区”的三分法原则，将公园划分为核心区、保育区和管理区，其中核心区规划提出了“在核心区内有关放牧权利的原有法律地位均保持不变”的规定，传统的、广泛区域内的放牧活动是允许的，而保育区划分出了“永久维护区”和“临时维护区”，反映了“动态分区”的思想[36]；新西兰的汤加里罗国家公园分区规划中提出了“管理分区”和“特殊分区”的明确概念，其中特殊区域包括荒野区、原始区和设施便利区，并对特殊区域提出较为细致的要求。美国鱼类及野生动植物管理局采用动态分区和弹性分区管理鱼类，美国佛罗里达州海龟国家公园，只是在海龟上岸产卵季节的夜间产卵时段加以保护，白天游客在沙滩上冲浪和晒太阳都被允许，候鸟保护地在鸟儿不在的季节完全放宽旅游限制。

4 加强我国自然保护地和生态红线区负面清单管理的建议

4.1 考虑生态系统动态变化性，弹性划定生态红线

理论上讲，利用生态红线对自然保护地进行生态系统管理应该是在对不同生态系统特征进行充分分析后所决定的，不应被“万园一策”的红线划定和管理模式（如三区或二区模式）所限定。地理科学认为，生态系统的类型和其对人类活动的耐受度，不同区域存在巨大差异，这也是为什么许多国家采取一园一法（为每一个国家公园单独立法）的根本原因。地理学和生态学理论均说明，生态红线并不仅是一条静态物理空间划线，而且也是生态系统动态管控的基线。从地理学的原理出发，保护地的边界划定及其后续管理需要充分认识和深刻理解区域差异性及季节差异性。对于不同自然地理条件的区域、不同生态足迹的人类行为、不同季节野生动物对人类活动的敏感性等情况，需要识别、划定具有突出差异性和一定灵活性的生态红线，应考虑地理差异性，因地制宜地出台自然保护地游憩活动负面清单，对划入生态红线内的区域实施不同的管理政策和管控措施。

4.2 依据自然保护地生态红线区管理目标，积极推进负面清单优化的试点和重点工作

国家公园建设要以保护生态系统和生物多样性为主要目标，在严格保护的基础上，国家公园可以进行科普宣传教育，适当发展旅游。突出并有效保护生态，探索人与自然和谐发展的模式，创新生态保护管理体制机制，建立有序扩大社会参与机制。基于LAC理论、ROS技术和VERP方法，综合考虑环境容量、景观资源特征、游人行为特征和心理偏好，计算生态环境影响阈值。分别采用线路法、面积法以及瓶颈法（卡口法）进行环境容量的实地监测计算。其中，主要包括空间容量、自然资源容量和基础设施容量。通过建立量化的生态承载力指标评价体系，在确保生态系统的长期稳定性和生态旅游的可持续性基础上，提出国家公园游客行为控制策略和游憩活动指导手册及负面清单。

4.3 多角度认知自然保护地功能价值，科学引导自然保护地游憩活动类型

多角度认知自然保护地功能价值，避免以一刀切的政策简单地处理生态系统保护问题。以国家公园为主的自然保护地管理的关键在于重视生态系统多重价值，确保生态系统发挥多功能服务来提升人类福祉[37]。在制定生态红线战略和自然保护地管理相关政策法规时，不能仅从单一的保护视角看问题，而应从整体的生态系统角度识别生态系统价值，将保护地多功能价值和生态保护对应起来。以国家公园为主的自然保护地承担着保护、游憩、科研和教育等多重功能，也是人们进行环境教育和游憩体验的重要空间，正视国民对自然保护地游憩和科普教育的需求，科学引导开展自然保护地游憩活动[38]。例如，根据自然保护地的资源特点，开展相关的观光游览型活动（游览自然景观、观赏野生动植物等）、户外运动型活动（徒步、划船、骑行等）、休闲体验型活动 （露营、垂钓、摄影等）、科普教育型活动（参观展览、科学研究等）。通过自然保护地科研、游憩和教育的功能价值，增加游客对自然保护地的认知，从而进一步转化为对自然保护地的保护，更加凸显保护的功能价值。

4.4 精细化制定管治细则，制定游憩行为管理负面清单

精细化地制定自然保护地和生态红线管理规定，判别保护地的外部发展环境和自身资源特征，进一步明确发展潜力与需求，优化自然保护地空间分区，有效地界定和划分保护和游憩开发区域。列出自然保护地游憩行为管理的负面清单，提高管控的针对性。结合不同自然保护地生态系统和保护物种的特点，列出生态保护红线的负面清单，明确开展的游憩活动类型、禁止和限制开展的游憩活动行为，更好地推进国家公园制度的完善，以制度科学优化户外游憩生态空间[36]。将负面清单管理分为完全禁止、严格限制和一般控制3个级别。其中，完全禁止游憩活动破坏资源和环境，如禁止喂食野生动物、禁止采集或收集自然文化物品、禁止乱扔垃圾等；严格限制游憩活动只能在规定区域内进行，如禁止携带宠物到相关活动区域、禁止在非指定地点露营等；一般控制有些游憩活动的开展，如控制使用无人机、控制私家车进入园区。

4.5 妥善处理人地关系，形成多方参与的生活空间负面清单

从空间形态上看，不同的国土空间具有不同的主体功能，优化国土空间布局，就是把生产、生活和生态的空间科学、有效地界定和划分出来，让不同的区域承担不同的功能[36]。大多数情况下，保护地内生活的原住民本身就是生态系统的一个组成部分。自然保护地的保护和利用不能局限于政府单一行为，要充分调动政府、企业、社会各界参与社区营商环境建设的积极性，充分吸收行业协会、社会公众以及专家的意见，精心组织相关论证，做到多方参与决策管理，及时向社会做好公示宣传。要构建高水平的社区营商环境负面清单评价体系：一是要围绕社区营商环境法治化、国际化和便利化标准，构建服务效率清单、创新环境清单、市场环境清单等；二是对每个负面清单事项要设立整改的时间表，画出优化的路径图，定期开展评估，释放活力；三是对法律体系中限制类和禁止类事项要开展科学、合理的系统性评估，逐步建立与自然保护地环境相配套的解决机制，营造公平、公正的社区营商司法环境。

4.6 划定保护地可建设范围，明确生产空间负面清单

从法理上看，应当坚持“法不溯及既往”的基本原则。对其前经过正常审批程序、合法建设的项目，特别是建设前就获得了部门规划、发改委立项审批的项目建筑，在整改和拆除行动执行之前，生态部门应当对保护地的生态系统特征进行研究，充分论证其对人类活动的承受能力。即使是自然保护区，其实验区范围内的建筑是否有必要拆除，也需要认真地研究确定。对属于自然公园的风景名胜区、森林公园、湿地公园等范围内的“人为活动”具体内涵明确之前就匆匆拆除设施并不妥当。应当设定建设生产空间负面清单，对旅游接待设施进行严格限制（如建设面积、建设范围、建设高度、建筑用材、建筑颜色等），并在建设过程中实施严格的监管，避免人工建筑物对生态系统和风景质量造成严重影响。