地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用探析

王颖 勾慧杰 李成梁

[摘要] 领导干部自然资源资产离任审计作为我国生态环境治理的重要一环，探索如何以地理信息技术为依托提高其审计效率至关重要。本文首先分析了传统审计方法为何、如何不适应领导干部自然资源资产离任审计工作，在此基础上提出了将地理信息技术应用在领导干部自然资源资产离任审计中的必要性和可行性，进而构建了地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用框架，包括搭建数据平台、构建数据模型、数据分析处理、时空影像校验以及实地勘察取证五个步骤。与此同时，还探讨了当前环境下上述应用框架在实际应用过程中可能存在的现实障碍。最后针对现实障碍提出了相应的保障措施，并对审计工作方法、工作模式的后续发展作出展望。

[关键词]地理信息技术   领导干部自然资源资产离任审计   生态环境治理   审计方法

本文系陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题研究项目“国家审计整改机制与成效”（项目编号：2022HZ0051）

一、引言

党的十九届六中全会再次重申了党中央对生态文明建设的决心。此前，党的十八大报告明确指出，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，并于十三届全国人大第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，将生态文明写入了宪法。由此可见，生态文明建设已然成为新时代中国特色社会主义建设的基本方略与国策，生态环境治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要要求。领导干部自然资源资产离任审计是生态环境治理的重要制度工具，近年来得以快速发展。领导干部自然资源资产离任审计的开展具有时间跨度久、空间范围广等审计难点，运用传统的审计方法往往难以实现直观、量化地反映目标区域自然资源资产管理和保护情况的目标，进而无法实现高效审计。

地理信息技术综合了计算机、现代网络以及通信技术等多种现代信息技术手段，能够实现对大批量空间信息进行快速、高效地实时储存、获取分析和处理应用。凭借这些独特的技术优势，地理信息技术能够较好地满足领导干部自然资源资产离任审计工作关于“自然资源资产”审计内容的个性化需求。综上，在习近平总书记“科技强审”的理念背景下开展地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用研究不仅具有重要的实用价值，而且具有重要的政治意义。

二、传统审计方法开展领导干部自然资源资产离任审计存在的弊端

在开展领导干部自然资源资产离任审计时，传统审计方法存在的弊端主要表现在以下几个方面：

（一）传统审计方法滞后，效率低下

传统的领导干部自然资源资产离任审计方法主要有以下三种：资料查阅法、实地调查法和访谈询问法。资料查阅法主要是通过收集、查阅审计项目的相关账册、凭证及表单等材料来开展审计工作;实地调查法则是通过实地调研、考察来核查审计出的相关疑点进而定性审计出的问题;访谈询问法则主要是通过沟通、访谈的方式来开展审计工作、实现审计目标。上述三种方法的共性在于相对被审计单位的配合程度的依赖，存在信息不对称的风险。同时，上述三种方法需要耗费大量的人力、物力资源来完成逐项核对工作，这种“广撒网”的审计方式自然造成审计效率低下的局面。因此，运用传统审计方法开展领导干部自然资源资产离任审计工作显然难以得到令人满意的审计结果。

（二）传统审计方法下不同部门之间的数据难以比较

开展领导干部自然资源资产离任审计时，通常会涉及资源、环保、水利等多个部门，而由于行业与行业间存在不一样的标准和规范，部门与部门间的数据坐标系、格式及不同数据源对同一类资源的属性的定义也不一致，这就造成了审计人员以传统的审计方法难以比较不同部门的数据，加剧了信息不对称性，阻碍了审计工作的向前推进。

（三）傳统审计方法难以还原疑点区域原有状态

领导干部自然资源资产离任审计的实质是通过审查自然资源资产在不同时间、空间范围内的“质”与“量”的变化情况，从而对审计对象在自然资源资产管理和生态环境保护两个方面责任的履行情况做出客观评价。面对自然资源资产审查时间跨度久、空间范围广等特点，传统的审计方法显然无法精确还原该区域原时间点的具体情况，更无法对比自然资源资产当前状况和以往状况的差异，势必影响最终的审计评价效果，难以实现最初的审计目标。

综上所述，领导干部自然资源资产离任审计若依然沿用传统审计方法，可能无法得到令人满意的审计结果。基于此，在领导干部自然资源资产离任审计工作中，需要探索新技术与审计工作的深度融合，以地理信息技术为依托，更好实现审计目标。

三、地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用框架

（一）应用框架的构建与实施

ArcGIS作为一款地理信息系统的应用软件，通过操作平台的形式能够实现在线的数据储存、数据分析和数据处理等工作，其具备分析功能强大、操作相对简便的特点，目前已在国土、林业、水、环境等自然资源管理部门中广泛应用，其能否有效改革和突破传统的审计方法，成为领导干部自然资源资产离任审计高质量发展的关键。审计工作要适应现代信息技术发展实现大数据审计的要求，必然要重塑审计思维，革新审计技术，创新审计方法。基于此，本文拟通过分别探讨搭建数据平台、构建数据模型、数据处理分析、时空影像校验以及实地勘察取证这五个审计步骤的相应含义及具体内容，并以此为基础构建起地理信息技术运用于领导干部自然资源资产离任审计的应用框架。该应用框架的构建和具体实施内容如图1所示：

1.搭建数据平台。

对领导干部实施自然资源资产离任审计的直接目标就是为了解决“粗放式”开发资源、自然资源资产利用效率低下及环境损毁等“痼疾”。针对上述问题，地理信息技术运用的第一步便是要借助ArcGIS数据库来搭建起数据平台。

数据平台的搭建工作由两个步骤构成：数据采集和数据整理。

（1）数据采集。数据采集工作需要从政府办、发改委、林业、生态环境、自然资源等部门的政府工作报告、地方统计年鉴、领导讲话等文件资料中采集近年环保投资额、生态系统数据、卫片执法监督检查疑点图斑数据、地理国情数据、土地利用现状数据、相关年度卫片影像或航片影像等数据。在数据采集过程中还需注意以下几个问题：一是数据采集工作要抓住审计的核心问题，即通过弄清楚审计对象目标区域内自然资源禀赋、管理现状及存在的主要矛盾等各种表象，把握审计需要调查清楚的关键数据，进而提高数据采集效率。二是准确定位与审计核心问题相关联的其他数据源，从而扩大数据采集范围，提升采集数据的完整性、全面性。数据源关联性主要体现为时间相关和空间相关，时间相关即要确保其他数据源和审计核心问题的时间跨度不大;空间相关即要保证其他数据源与审计核心问题空间一致。此外，通过锁定关键字段的方法建立起数据间的关联，从而挖掘出与审计核心问题相关的所有数据源。三是要与数据来源部门做好沟通和协调，保障数据采集工作的开展。领导干部自然资源资产离任审计涉及数据众多，本文仅列示部分示例数据采集清单，具体如表1所示。

（2）数据整理。目前各部门之间出台的政策规定不相一致，导致数据类型、标准、格式等不尽相同，难以满足审计工作的需要。因此，数据采集工作完成后，需要进行数据整理工作。具体数据整理步骤如下：首先，按照被审计对象管辖地区进行分割提取，并将各数据坐标系统一一致;其次，分别提取特征数据，如开发建设类、生态治理修复类、采掘类，以及设施农用地类信息数据;最后，按照可视化要求进行数据归类，导入或者关联至ArcGIS数据库。

2.构建数据模型。

在利用地理信息技术进行自然资源资产审计时，可以利用的有效数据有很多种，比如，在生态红线保护审计中，不仅可以以地理国情信息数据为基础进行数据分析模型的搭建，还可以利用土地利用现状信息数据为基础完成搭建，这两种不同的构建形式侧重点不同，可能会导致最终形成不同的结果。此外，具体到某个综合的自然资源资产审计项目时，由于需要审计查证的核心问题产生的原因众多，而且问题导致的后果或影响也不局限于某一个或几个方面。所以，仅仅依赖一种或几种单一的数据模型是无法科学、合理地确定审计所要查证的问题事实，并据此提出恰当的审计处理措施和意见的。因此，在对审计数据进行分析处理之前，要以具体审计项目为导向构建综合、合理的数据处理模型。

（1）数据剪裁。数据剪裁是指为了保障地理信息技术的高效应用，需要将数据库中的源数据进行统一化、标准化处理。数据剪裁是保证构建起合理、有效的数据模型的基础。数据剪裁总体应做到“三个一致”，即：不同数据间数据结构应保持一致;不同数据的空间坐标体系应保持一致;针对同一类资源的属性定义，不同数据源之间应保持基本一致。

具体而言，数据剪裁包括数据转换和数据提取两个部分。当采集到的數据基本符合数据剪裁三个“一致性”原则时，可以直接提取数据来构建数据模型;当采集到的数据存在行业标准和规范不统一，各部门的数据坐标系、格式相差较大的情况时，就需要先对数据格式转换后再进行模型构建。比如，在对国土部门、城建部门及测绘部门进行数据采集时由于上述三个部门分别采用的是西安80坐标系、北京54坐标系以及国家2000坐标系数据标准，这就需要在模型构建前将数据标准进行转换统一。此外，数据采集部门的不同可能也会导致数据格式的不同，当前数据格式主要有：shp、wt、wl、wp、dwg、jpg、doc、xls等多种类型。因此，为了构建起科学、合理的数据模型对目标期间、区域内的自然资源资产增减变动情况作出真实、有效的审计评价，应将从不同部门采集到的数据进行统一化处理。具体到操作过程中，数据坐标转换工作可以通过Arcgis软件和FME软件完成，数据格式的统一工作可以通过Arcgis软件、Mapgis软件和Maptoshp等软件完成。

（2）模型构建。数据模型的依据是具体审计项目的审计重点和审计内容，其决定了下一步数据分析处理的形式和框架。因此在完成数据剪裁并得到适当数据形式后，需要完成数据模型构建工作。具体而言，在ArcGIS数据库系统中，分别将审计核心问题数据与上述整理出的其他业务数据分图层导入，也可以合并导入同一图层，再添加入需要比对的相关年度影像数据构建起下一步数据分析处理的数据模型，准备开始数据分析处理工作。

综上，在构建数据模型这一环节中需要具体完成数据剪裁和构建数据模型两项工作。科学合理地构建数据模型是下一步进行数据分析处理的基础，能够为准确查出疑点图斑信息提供可靠保障。

3.数据分析处理。

数据分析处理即通过采用一定的分析方式分析处理上文中采集到的审计数据，从而得到审计疑点。具体的数据分析处理方法有以下两种：

（1）叠加分析。叠加分析就是在数据统一坐标系的基础上，叠加处理多个不同的地理要素图层，从而得到一个全新、完整的地理要素图层以发现不同年度间同一区域地理信息、自然资源资产信息的变动情况。比如，在生态红线区域保护审计中，由于审计的主要目标是生态红线区域的管控和修复，所以利用叠加分析将不同年度同一区域的生态红线保护区域地图信息进行相交、擦除，从而形成变化图斑直观发现该区域可能存在的违规、违法行为，进而形成审计疑点。新图层不仅仅是简单地将地图线条合并在一起，包含源图层的空间特征，而且还综合包含了原来各个图层要素所具备的属性特征。叠加分析主要包括相交分析和擦除分析两项分析工具。

相交分析即通过相交比较不同年度图层并形成变化图斑，从而直观发现相应审计问题的疑点。擦除分析是指在期末数据中将期初数据进行擦除从而得出一定期间内的地理信息数据状况，进而对领导干部任期内的自然资源资产变化状况进行分析评价。

（2）提取分析。提取分析即在特定的数据集合中按照某种特征抽取出相应的审计数据，并对其进行分析，从而达到审查某一特定审计事项的目的。需要注意的是，在按照某一特征进行数据提取后依然需要与国家政策或地区规划等规定的数据进行叠加分析才能得出审计疑点。

综上所述，通过数据分析处理步骤，基本可以掌握领导干部任期内的自然资源资产变化情况。根据面临的不同情况可以采取其中一种或两种数据分析处理方法，从而找出审计核心问题相关的全部疑点。

4.时空影像校验。

针对上述数据分析处理得出的全部疑点，全面进现场核查是短时间内难以做到的，且需要大量熟悉GPS技术运用、地理测绘等知识的专业人员，不太现实。鉴于此，为降低审计成本，节约审计资源，利用地理信息技术进行时空影像校验是不可或缺的一个重要环节。通过时空影像校验可以筛选掉一部分无关紧要的疑点或数据分析处理结果的误差，从而提高下一步实地勘察取证的效率，简化审计人员外出取证的难度。

在影像判断过程中，需要注意以下几个要点：一是要设定一个适当、合理的阈值来过滤由于测量等原因导致的数据误差，避免非必要的核实工作;二是要调取审计核心问题区域的相关影像来筛选疑点区域和误差;三是要确定合理的抽样方法对样本图斑进行随机抽样核查;四是初步判定上述抽样核查的区域是否真实存在违法违规违建行为，可以通过查阅相关文件或进一步加载当年和最新标准数据，以核实该违规行为是否有政策支撑或合法依据，如果没有则作为现场审计取证的重点。

5.实地勘察取证。

通过上述时空影像校验步骤，在确定现场审计取证的重点后，既可以派出审计小组成员进行独立的现场勘察取证，也可以协同生态环境保护、自然资源资产管理等相关职能部门共同组成联合调查小组赴现场勘察取证，以弥补审计人员可能存在的自然资源专业性不够、审计人员短缺等问题。同样也可以将审计疑点区域先交由地方政府相应业务主管部门进行初步验证，审计人员再直接到这些部门进行取证。

通过实地勘察取证这一步骤，审计人员主要可以得到以下几种审计证据为审计报告提供支撑。一是影像证据。由于前期的数据采集及数据处理工作，审计人员可以锁定疑点图斑数据的坐标，再借助GPS定位到达疑点图斑位置进行拍照、录影取证。二是调查笔录。在审计人员通过现场勘察发现实际存在的问题后，需要对违规行为所涉及的相关关系人进行询问和调查，从而形成调查笔录。通过这些调查笔录审计人员可以客观地分析问题产生的过程及当前状况，进而对领导干部任职期间在自然资源资产管理方面的履职情况做出客观、全面的审计意见和审计评价。

上述五个步骤共同构建起了应用框架及具体实施内容。通过构建和应用上述实施框架，解决了由具体审计事项到抽象审计数据，从无形的数据影像到具体实景实物的难题，为从区域整体上发现问题、解决问题，提供了实现途径和方法，在全面推进领导干部自然资源资产离任审计工作发展的基础上促进我国的生态文明建设。

（二）可能存在的现实障碍

上述应用框架的构建及具体实施内容的阐述虽然证明了地理信息技术应用在领导干部自然资源资产离任审计工作中的可行性和适用性。基于当前实际状况，地理信息技术的運用可能还会存在一些现实障碍，具体体现在审计数据和审计人员两个方面。

1.审计数据。

运用地理信息技术的重点在于能够有效处理和分析错综复杂的自然资源、环境监测等数据。因此，审计数据的采集和整理至关重要，无法掌握审计数据，地理信息技术难以应用，审计工作更是难以高效开展。当前全国各级审计机关在自然资源资产审计数据建设方面有待加强。具体如下：

（1）数据环境建设有待加强。一方面，部分审计机关相对缺乏相关的硬件设施来存储、管理自然资源数据。这就导致了难以提前开展数据采集工作，往往采用“临时抱佛脚”的方式开展审计工作，影响了审计进度，降低了审计效率。另一方面，部分审计机关软件配备不足且数据管理制度不够完善可能会导致出现“数据无法采集”“数据采而不集”等困境。数据环境建设相对滞后使得审计工作难以得到的深入、广泛、有效的审计结果，上述应用框架的实施更可能无从谈起，这必然会掣肘领导干部自然资源资产离任审计的全面推进和发展。

（2）大量地理空间数据难以有效利用。首先，虽然随着地理信息技术的不断发展和广泛运用，数据内容、数据数量都在不断增加，但是目前情况下这些数据都分布在不同的业务职能部门且格式、标准并不一致，缺乏统一的自然资源资产数据平台，这导致了在审计工作中很大程度上的地理空间数据难以有效利用。同时，由于自然资源资产数据特有的涉密性、当前多数地理信息技术运用的软件安全性不足等问题更加制约了审计数据的采集工作，进而阻碍了审计工作的整体推进。

2.审计人员。

开展审计工作的核心是审计人员。由于领导干部自然资源资产审计的特殊性，参与审计工作的审计人员不仅需要具备传统的审计思维，还要求其具备自然资源资产管理、生态环境保护、大数据分析等相关专业知识以及地理空间思维，从长远来看，这就需要培养一批能适应大数据审计模式的综合型审计人才。但是，当前自然资源资产大数据审计人才队伍的建设工作显然没有受到应有的关注和重视，自然资源资产大数据审计队伍建设工作推进迟缓，审计人员综合能力不足将严重制约审计效率和审计发展。

四、地理信息技术应用于领导干部自然资源资产离任审计的保障措施

1.审计数据管理方面。

针对上述审计数据方面存在的数据环境建设相对滞后、大量地理空间数据难以有效利用等问题，本文提出以下措施来保障地理信息技术在审计过程中的运用。一是要完善并严格执行数据管理制度，逐步培育起良好的数据环境。审计机关数据存储、管理的硬件、软件要及时更新，对当前审计机关的数据管理制度进行优化并督促其严格执行，形成审计机关良好的数据环境，从而保障审计工作中的数据收集、采集工作。二是要考虑构建由地方政府牵头各部门统一、共享的自然资源资产数据平台，对数据转换的方式方法进行优化，强化政府各部门之间的信息互通、联通、共享机制，解决领导干部自然资源资产离任审计中数据获取复杂的难题。三是要针对涉密性较高的自然资源资产数据，可以考虑建立以下机制：审计机关统一向地方政府提出数据采集需求，借用自然资源部门信息中心涉密机房进行集中数据采集、数据分析处理、数据传输与核实等工作，从而保障自然资源资产数据的保密性。

2.审计人员培养方面。

针对上述审计人员方面存在专业能力不足等问题，可以考虑从以下几点入手进行改善。一是出台相应的政策督促审计机关重视自然资源资产大数据审计人才队伍的建设，在公开招聘环节重视地理信息测绘、计算机技术以及软件工程等专业毕业生的招收和培养。二是对机关审计人员定期开展自然资源资产管理、生态环境保护以及地理信息技术等专业知识的培训、讲座等，促使其转变传统审计思维，加深对自然资源资产领域的认识。三是审计机关考虑建立起自身的专家库，在审计过程中遇到比较复杂的专业难题时，可以聘用或咨询外部专家进行解决，同时也要注意严格执行保密规定。

3.新兴技术采用方面。

（1）关注新技术在审计工作的应用以及推进审计方法的革新。随着科技的不断发展和进步，涌现出了一大批如机器学习、人工智能等新的技术，促使了审计工作方法及审计工作思路的转变。因此，审计机关在后续的自然资源资产审计工作中应转变审计理念和审计思路，持续关注新型技术的发展，思考新型技术应用在审计工作中的契合程度，从而不断推动新型技术在审计工作中的应用，进而实现审计方法的不断革新，提高审计效率。

（2）以新型技术的应用为抓手实现审计工作模式的变革。新技术在审计工作中的应用能够促使审计机关改变原有的现场审计思路。一方面，在机器学习、数据挖掘等技术的支撑下实现对审计数据的快速、高效采集，规避了原有传统审计模式下人工采集数据的繁琐。比如，在领导干部自然资源资产离任审计中，通过地理信息技术可以直接在数据平台上采集、整理自然资源资产数据。另一方面，在人工智能、数据分析的基础上实现对审计数据的分析处理，从而直接生成审计疑点问题，再由专人、业务主管部门或无人机勘察技术等进行现场审核落实审计疑点、确定审计问题。这种非现场审计模式与传统的现场审计模式相比很大程度上减少了审计工作量，解决了审计人员人手不足的问题。同时，由于非现场审计模式大多依赖新型技术手段，以计算机技术为依托，能够极大地克服以往审计模式下抽样审计片面性的问题，提高审计工作的质量。

五、研究结论

生态文明建设的重要意义不言而喻，而推进领导干部自然资源资产离任审计对生态文明建设具有重要、积极的影响和作用。因此，为解决传统审计方法在领导干部自然资源资产离任审计中的应用弊端，形成全新的审计方法和流程，从而提高审计工作成效，有必要探索领导干部自然资源资产离任审计与地理信息技术的深度融合。在此基础上，构建了包括搭建数据平台、构建数据模型、数据分析处理、时空影像校验以及实地勘察取证五个步骤在内的应用框架为实务工作提供相应的理论指导。同时，针对该应用框架可能存在的现实障碍，分别从审计数据管理、审计人员培养和新兴技术采用三个方面提出了相应的保障措施，以期为以后的领导干部自然资源资产离任审计奠定理论基础，形成实务操作指南，实现科技强审。

（作者单位：西京学院，邮政编码：710123，电子邮箱：20180238@xijing.edu.cn）

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