美国智库对涉华网络安全议题的建构及启示*

韩 娜 杨念奔 石 斌

(中国人民公安大学 北京 100038)

0 引 言

西方智库近年来十分关注涉华网络空间议题。在2020年的一份兰德公司报告中，高级国防分析师Derek Grossman认为中国的大数据发展目标是未来中国在大国之争中的胜利，并将中国大数据的主要功能归结于国内控制与军事层面[1]。2020年4月，Elsa B. Kania在布鲁金斯报告中通过分析中国在军事领域的AI运用，认为中国的“人工智能武器”存在诸多不确定因素，将会打破世界军事平衡，影响全球安全与威胁[2]。2021年10月，兰德智库Andrew Radin认为中国和俄罗斯在21世纪更密切合作的主要动机是美国相对实力下降以及美国对中国和俄罗斯的持续威胁，美国军方可以为中俄合作的结果做好准备[3]。在经济技术领域，布鲁金斯高级研究员Robert D. Williams 2020年指出，中国科技公司在美国经营所带来的风险加大了美国决策者面临挑战的复杂性，并建议美国及时进行数据隐私立法保护，与美国的盟友推进数字贸易议程等[4]。布鲁金斯学院的访问学者Tom Wheeler认为中国与美国正在进行一场以技术为基础的竞争，而该竞争的核心是数据，呼吁美国制定一项围绕促进竞争驱动的国内创新的国家数字竞争力计划[5]。由上不难看出，西方智库从不同层面在诠释中美网络安全问题，不论是关于宏观层面的合作与竞争，还是具体的科技、经济领域，网络空间博弈已经逐渐成为中美竞争领域中争议最大的议题之一。

随着技术的发展，网络安全已成为影响国家安全的重要要素之一。近几年来，西方智库在不同领域对中美网络安全态势进行系统研究，其结果影响辐射至公众、企业、政府等多主体。作为影响国际政治格局的重要舆论要素，西方智库正以“旋转门”机制动员社会，利用涉华议题来建构我国的国家形象。对于西方智库涉华网络安全内容的解读，将为我国掌握西方对华网络安全研判态势提供政策指导。研究试图通过对西方智库相关涉华网络议题的梳理，探究西方智库涉华网络安全议题的建构态势，提出应对西方智库网络安全议题的策略，为中国在网络空间领域的国际交流贡献机制策略，进一步维护我国家安全。

1 智库样本收集及研究成果

1.1 智库样本收集

研究选取了6家美国智库作为分析样本，分别是：布鲁金斯学会( Brookings Institution) 、战略与国际问题研究中心( Center for Strategic and International Studies) 、卡内基国际和平基金会 ( Carnegie Endowment for International Peace，简称卡内基基金会) 、兰德智库(Rand Corporation)、新美国安全中心( Center for a New American Security)、美国国家亚洲研究局(America Asia Research Bur)。根据美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”2020年发布的《2020年全球智库报告》[6]，6家智库都是聚焦中国政治、经济和军事等议题，在涉中国的网络安全议题上，进入了深入的研究，并且对当局的政策制定也直接或者间接的产生了影响。

通过以“China cybersecurity为关键词在6家西方智库中进行检索，选择2014年以来美国智库涉华网络安全议题的研究报告，最终获得与中国网络安全议题相关的代表性文献16份。其中美国布鲁金斯学会 3份，美国卡内基基金会2份，美国战略与国际问题研究中心5份，兰德智库1份，新美国安全中心2份，美国国家亚洲研究局3份，详见表1。

表1 美智库涉华网络安全智库报告

续表1 美智库涉华网络安全智库报告

除了上述代表性研究报告之外，研究也参考6家智库围绕涉华网络空间安全议题所发布的新闻简报、研讨会信息、网络新闻等信息，使得本研究议题更加具有针对性和广泛性。

1.2 智库成果综述

从研究内容上看，美国智库学者对于中国的网络安全议题十分关注，主要集中在“对华网络空间安全”的现状认知、“中国网络空间的发展”的前景、“中美网空战略博弈”，以及美国应对“中国网络空间战略”的策略等。双方在网络数据主权、网络间谍、数据管理等方面存在分歧，西方智库普遍将中国的网信技术的发展视为对国际秩序的破坏和挑战；美国在网络空间实施威慑战略，以防止中国利用网络空间破坏美国在地区和全球的影响力。同时，也有一些智库提出中西方特别是中美在网络安全中也存在一定的合作性共识，需要双方在互利互信的基础上，开展网络安全合作，共同致力于全球网络空间安全和稳定。

从智库研究者来看，智库作者均为科技领域或中国问题研究领域的顶尖专家，且开展交叉合作。第一，从文献作者的背景来看，作者多来自从事国际问题研究的政策制定型智库，充当美国政府部门的外脑，为美国政府的决策提供重要的咨询参考。例如，美国外交学会新兴技术和国家安全专家、对外关系委员会数字和网络空间政策项目主任亚当·塞加尔，是高新技术政策和网络安全问题的知名学者；担任战略与国际研究中心的高级副总裁兼技术与公共政策计划主任的詹姆斯·安德鲁·刘易斯是中美关系和贸易问题的知名专家。第二，从合作上作者看，众多专家在涉华网络安全问题上有共识，共同发布报告，例如Rush Doshi 和Tarun Chhabra经常合作，他们分别为布鲁金斯外交政策研究员和布鲁金斯学会安全战略和技术中心的研究员，其中Tarun Chhabra在拜登政府中担任国家安全委员会技术和国家安全的高级主管。来自兰德公司的Chas W.Freeman 和Jr.CharlesA.Goldman经常开展交叉合作，他们分别为美国退休的外交官和作家、帕迪兰德大学教授，聚焦拜登对华政策、中国疫情、中国经济、网络安全事件、中国的外交政策，态度多为负面。在庞大的智库作者网络中合作趋势越来越明显，或以项目为依托，或以固定研究对象为纽带。因此，这些报告关于涉华网络安全的观点有可能在未来直接影响到美国的对华政策，并对社会舆论产生较大的影响力。

2 西方智库对华网络安全议题的建构

2.1 对华网络安全议题主题的建构

美国主要智库分别从经济、安全、技术以及政策等多个层面解释中美网络安全问题。

第一，中国网络安全与军事发展关系密切。布鲁金斯学会资深研究员罗伯特·威廉姆斯表示，人工智能、大数据、5G网络等新兴技术作为各种软硬件设备和应用技术的基石，具有固有的军民两用属性，这些技术的发展建设对一国的国家经济和国防机构运作至关重要[4]。布鲁金斯学会中国战略倡议组织主任拉什·多希指出，中国可能会将商业和民用信息技术网络视为投射军事力量的工具，网络攻击可为中国提供更强大的武力投射和打击能力[7]。卡内基国际和平基金会的乔治·佩尔科维奇指责中国在网络军事力量方面“军力不透明”，认为中国是在用沉默的方式来掩盖自身进攻性网络武器的开发和对其他国家的网络攻击行为[8]。

第二，中国网信技术发展对网络安全影响巨大。2016年12月我国发布了《国家网络空间安全战略》[9]，但国外智库对我国网络空间战略忧心忡忡。在网络空间主权方面，对外关系委员会数字和网络空间政策项目主任亚当·塞加尔指出，中国的网络主权政策制定者希望通过推广网络主权的概念，塑造出一个由中国主导的网络空间治理格局，扩大中国的政治、军事和经济影响力[10]。兰德智库高级政治学家斯科特·哈罗德指出，“中国正试图将互联网管理权从西方发达国家手中转移到联合国，使其进入一个更加有利于中国的环境”[11]。在网络关键基础设施方面，去中国化成为智库话语，美国战略与国际研究中心重连亚洲项目主任乔纳森·希尔曼认为，华为“安全城市”方案中包含的人脸和牌照识别、智能视频监控等技术威胁设备所在国的数据安全，不利于各国的网络安全建设和发展，应推荐设备去中国化[12]。

第三，国家政策推动中国网信战略的形成。在对中国的研究中，美国智库十分关注对中国网络安全政策的追踪和解读,并将其嵌套到各个产业领域。美国新安全中心发布的题为“警惕中国的网络安全战略”中，对中国网络安全政策进行解读后认为，中国的行政体制将会阻碍中国网络安全战略实施，呼吁美国仍必须继续加强对中国恶意网络活动的防御[13]。美国战略与国际研究中心认为，网络安全标准为中国政府提供了模糊的监管工具，并成为中国应对美国贸易战的有力工具[14]。在分析中国AI发展政策时，新美国安全中心认为中国发展AI产业是为国家安全利益服务[15]。

第四，信息技术促进数字经济发展。云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能等新一代信息技术的发展，正加速推进全球经济结构调整，重塑全球经济竞争格局。艾米莉·德拉布鲁耶尔认为信息技术对于未来中国产生的影响可能大于今天的美国之于世界。如果中国依托“网络强国”战略建立并主导全球电子支付系统，在国际交易中中国将获得与美国同等的优势[16]。美国多个智库聚焦半导体对未来人工智能竞争的重要性，美国国家亚洲研究局发布《中国对下一个前沿技术计算、机器人和生物技术的追求》认为，中国在信息生物技术上会威胁美国在生物技术等高科技领域的全球领导力[17]。从报告中我们可以看出，西方智库一致认为信息技术促进了中国经济发展，并建议政府出台政策，遏制中国科技进步。

2.2 对华网络安全议题性质的建构

第一，中国网络科技实力的崛起挑战美国权威。人工智能技术的先进程度是衡量一国网络科技实力的重要指标，西方智库跟踪中国在相关领域发展，并将其视为美国的巨大挑战。例如在半导体芯片产业方面，新美国安全中心高级研究员格雷戈里·艾伦认为，未来国家人工智能(Al)竞争的焦点是半导体工业，中国将利用人工智能芯片的成功，在人工智能整体产业中缩小与美国差距，建立持久的竞争优势[15]。詹姆斯·安德鲁·刘易斯从供应链角度分析半导体产业发展，认为中国华为、中芯国际等半导体企业会替代美国供应商的产品，指出遏制中兴会加速华为公司在全球市场上取代美国电信技术的工作[18]。卡内基基金会研究员阿里尔·利维特在分析全球ICT产业链中提到，中国正在利用华为扰乱全球ICT产业链供应，挑战全球对信息和通信技术的信任，中国已经并将继续使用供应链干预措施，以促进其国家安全、执法、商业等利益[19]。

第二，中国制定网络战略威胁美国安全利益。美国智库学者对中国网络信息技术的发展威胁美国安全利益的担忧主要来源于两个方面，第一，网络技术用于网络攻击和网络间谍上的威胁。作为世界上技术最强大的国家，美一直污蔑中国开展网络攻击，美国新安全中心认为中国试图通过对美国国家安全基础设施和先进的工业和经济目标进行网络间谍活动，保持国内企业对全球竞争对手的竞争力[20]。第二，中国网络战略对美国价值观产生威胁。威廉·卡特认为，中国将信息技术革命视为一个领导世界秩序的机会，而2018年提出的“网络强国”战略正是中国彰显定义数字时代架构的雄心[21]。中国网络战略和治理制度的不断完善，将对全球网络善治贡献智慧，而美国虚伪的民主、自由将会逐渐成为绑架小国的桎梏。

第三，中国参与国际治理扰乱国际规则。亚当·塞加尔指出，中国正在大力打造新兴技术的全球标准，尤其是在第五代(5G)蜂窝技术、人工智能(Al)和物联网领域，中国试图通过相关标准的制定来提高本国科技产品的市场竞争力和国家政治影响力[22]。在人工智能领域，罗伯特·威廉姆斯表示，中国目前正在准备发布《中国标准2035》战略规划，旨在影响包括电信和人工智能(Al)在内的一系列尖端行业的全球技术标准。“捍卫民主基金会”资深研究员艾米莉·德拉布鲁耶尔认为，中国正利用全球系统的“不对称一体化”来实行“网络强国”战略，该战略强调通过致力于制定国际规则和标准来投射国际力量，中国利用这种“不对称一体化”获得了大量的资源和机会。国际技术标准的确定和共同采用是技术互操作性和市场增长的关键推动力，西方智库将中国参与世界标准制定、为全球技术治理作出的贡献视为一种威胁行为。

3 西方智库议题建构形成的原因及影响

3.1 西方智库议题建构形成的原因

第一，权力转移改变互联网发展态势。全球权力转移导致互联网分裂和碎片化，以互联网为基础的技术创新导致新的全球性问题，重新建构了大国竞争态势，中美科技战略竞争将成为未来很长一段时期内中美关系的主要矛盾。目前，美国对华技术脱钩的政策意图还只是围绕供应链安全和数据安全两个焦点，但很可能随之扩散蔓延至数字空间的基础设施、网络服务、贸易、人员交流等领域[23]。随着网络空间中权力转移，美国在网络空间对中国形成了更具进攻性的网络安全逻辑、相互不信任的网络政治逻辑和“技术国家化”的商业逻辑[24]。当前美国将中国定性为竞争性对手关系，这将对网络的战略稳定产生直接影响，使网络空间陷入一种脆弱稳定状态，互联网分裂和巴尔干化成为网络空间政治博弈的趋势。

第二，政府立场影响对华网络安全认知。从克林顿政府开始，美国就十分重视网络空间暗战。从2011年到2021年间，美国先后发布了《网络空间行动战略》、新版《网络空间战略》《国家网络安全战略》《网络战略报告》等，美国在网络空间安全方面的战略更新，远超过其在传统核与太空领域的防务更新速度。2021年10月27日，布林肯宣布美国将成立新的网络部门并命名为网络空间和数字政策局，该部门将负责处理网络威胁、全球互联网自由、监控风险等问题，并与盟友国合作制定有关新兴技术的国际规范和标准。在第四次工业革命和数字时代的背景下，美国更加将网络空间作为战略威慑的重要领域，确保其在互联网领域的主导地位。

第三，新冷战思维阻碍中西网络合作进程。美国拜登政府加快与其盟友就科技、网络等问题密集沟通，建立意识形态反华联盟，对中国进行围堵。2021年2月19日，拜登总统在慕尼黑安全会议上表示，美国将重建与欧洲盟友的信任，他呼吁民主国家构建网络安全与技术领域的规则体系，以对抗中国和俄罗斯。2021年4月，G7领导人签署了一项宣言，涉及一系列关于如何应对全球网络安全挑战的共同原则。2021年6月15日，在美欧峰会上美欧启动了欧盟-美国贸易和技术委员会，目标包括促进美欧之间的创新与投资、强化供应链，并且避免不必要的贸易障碍。2021年12月，“世界民主峰会”期间，美国政府正式建议，组建“未来互联网联盟”，发布联盟倡议，制定了未来两年的行动计划，该联盟是美国在网络空间领域，拉拢盟国对华开展围堵和孤立的升级行动。

3.2 西方智库议题建构产生的影响

西方智库在涉华网络安全议题上的安全话语，扩大了中国威胁论，认为在技术上，中国“咄咄逼人”，在规则上，挑战安全秩序，在战略上，改变了全球网络空间安全战略平衡态势，美国的霸权地位正在遭受严重威胁和挑战。智库普遍认为西方国家应该采取更有效的方式与中国展开技术竞争，美国乃至西方智库涉华网络安全议题建构，在对华战略、全球安全态势方面将产生深远影响。

第一，影响西方政府对华安全战略制定。多年来美国智库站在中美博弈的视角看待网络空间安全议题，整体将中国视为对美国国家安全、全球领导地位的挑战，而智库的成果也可为美国近年来推出的“清洁网络计划”“打压以华为为代表的中国高科技企业”“针对中国留学生”等行动找到答案。2017 年，以美国特朗普总统为代表的技术民粹主义者上台以来，在情报监控、网络军事、数字经济领域采取了一系列挑衅政策。2018年批准将《涉外情报监视法》702 条款延长6年，美国情报机构将继续在没有授权的情况下，监控美国境外目标的电邮和短信等通信，中国成为美国情报界的一个优先目标；2020年推出清洁网络计划，要求在运营商、应用商店等6个核心网信领域全面排除异己，在信息产业以供应链安全为由设置非关税壁垒。2021年3月拜登政府发布《国家安全战略指南》，把网络安全列为优先事项，并承诺加大科技投资，与盟友一同维护现有网络空间国际规则。2021年10月，美国众议院决议通过了《安全设备法案》，该法案将禁止联邦通信委员会审查或向该机构“涵盖的设备或服务”名单上的公司颁发设备许可证，直指中国科技企业。

第二，影响西方民众对华舆论。在网络空间，智库作为话语传播的重要平台，成为了美国政府向世界传播政策的重要渠道，智库纷纷围绕科技主导权、数字经贸规则以及网络空间安全规范开展研究，影响民众的认知。近年来美国更倾向于向公众披露关于网络攻击行动的信息，通过智库报告谴责别国开展单方面行动，并为其打击网络空间恶意行为提供舆论支持，智库成为美国向全球输出价值观的重要平台。美国国家商业评论资深研究员本杰明·肖伯特认为，面对中国日益增长的数字影响力所带来的挑战和风险，美国有必要制定更加有效的政策措施和发展战略加以应对，以保持自由民主的价值观，维护美国及其他民主国家在日益数字化的世界中的利益，维护民主国家民众的权力[17]。

第三，影响全球网络空间安全态势。冷战后网络安全问题成为继核问题之后世界大国博弈的重要领域，长期以来美国奉行进攻性防御政策。在网络安全问题上，美国智库对华态度达成一致，秉持“中国威胁论”“数字威权主义”，认为中国将严重影响世界秩序，其实质就是认为中国的发展挑战了美国自冷战后构建的美国秩序。拜登政府上台后，积极回归和入群，改变自特朗普时期与盟友脱钩现象，以西方价值观为纽带，初步完成了沿着跨大西洋路线和印太路线扼杀中国数字经济的战略部署，并与盟友和合作伙伴一起努力维护现有网络空间全球规范并塑造新的规范[25]。智库在安全政策建议上的推波助澜，将对全球网络空间安全态势增添战争色彩。

4 对中国的启示

4.1 以研判支撑战略

首先，加强对西方智库的跟踪和研判。将大数据和机器学习研究方法应用在智库研究中，加强数据模型嵌入，将“演绎”与“归纳”相结合，将意义的挖掘和阐释建立在科学分析基础上，通过对作者网络、议题演变、智库互动、传播影响等开展评估和预测，对涉华网络安全议题予以跟踪和研判。其次，加强我国智库话语体系建设。加强中外智库交流与国际合作，在秉持中国立场的前提下，开展议程设置，对“触碰底线”的话语予以反驳，如“技术威权主义”“网络间谍”“网络攻击”等[26]；对“误解夸大”的话语予以引导，如“网络主权问题”“科技发展问题”；对“全球治理”的话语予以设置，如“网络犯罪”“数据治理”“网络恐怖主义”等人类共同面临的问题。通过研判、交流、合作，在话语内容、话语体系、话语效果上，发挥我国智库在网安治理领域对国家战略的支撑作用。

4.2 以预案指导方案

第一，在海外利益保护方面，加强对国家投资和政治风险进行定期评估，并发布权威风险评估报告，为出海的互联网企业、科技企业提供政策指导，制定安全管理和应急处置预案，实施多样化的海外利益保护措施。第二，在国际治理方面，加强我方在国际互联网治理组织上参与度和领导力，积极参与和引领互联网治理规范。第三，在法律制定方面，针对美国等西方国家的长臂管辖，完善《不可靠实体清单规定》中“危害中国国家主权、安全、发展利益”的认定细则，并为评估相关实体行为对国家安全构成威胁或潜在威胁的程度提供情报分析和证据支持。

4.3 以多边对抗单边

加强我国在网络空间各个领域的深度合作和引领，把握网空国际合作体系中的中国定位，阐释我方在互联网技术应用、治理规范、基础设施等方面共享、公平、安全、发展的理念和原则。在国家层面的务实合作上，针对双方存在的分歧和矛盾，中美两国应加强沟通对话和交流磋商，积极管控分歧，减少误解误判，避免无限升级的排他性竞争[27]。首先，在战略安全领域，中美应当就网络攻击问题划定红线，建立负面清单制度，并就相关概念，例如网络间谍、网络主权、网络犯罪等厘清概念[28]。尤其是在关键性信息基础设施等方面，中美双方应开展积极对话，建立双方都能接受的方案。其次，在数字经济上，谋求双方在产业领域的合作。各个国家对于网络安全的考量都是基于“安全与发展”，数字时代的网络安全更侧重于保持数字经济发展的前提下去考虑安全问题，因此，各国要在在经济利益和国家安全之间寻找平衡点，在关键基础设施、数据跨境流动、安全审查、个人数据的保护上寻求全球共识。

4.4 以主权反抗霸权

网络主权是国家主权在网络空间的自然延伸，虽然各国都将国家主权延伸适用于网络空间，但随着智库和政府文件中提出的网络主权、数字主权、技术主权等概念，各国在网络主权的原则和实践上存在诸多差异。第一，我国要以制度构建为保障，在网络主权的基础上，积极构建有助于包容性国际协作的网络空间国际规则和制度。继续推进共建数字“一带一路”，挖掘国际社会尤其是发展中国家的数字经济发展潜力，为传统经济转型和经济发展增添动能，增加发展中国家对我基础设施的依赖程度，防止西方智库倡导的“数字新基建”对冲我影响力。第二，继续积极参与联合国主导下的网络空间国际治理，发挥我国在技术标准等领域的话语权。依托中国参与的现有互联网组织向联合国递交保护互联网企业的请求，推动联合国制定专门确定国际案件中的管辖权归属问题的国际组织，保护成员国利益，并反对美及其联盟国家在核心互联网基础设施中去中国化措施。第三，积极探索国内制度与国际制度的协同发展。制度供给短缺仍是国际数字经济治理的主要问题，各国对于数字经济关键议题仍然存在分歧，这对我国既是挑战也是机遇。我们要尽快形成完整的数字经济发展规划，高效率地提出尊重国际社会各方利益的主张，形成特色的中国方案。