政策组合视角下中国政府黄河开发保护政策结构和逻辑研究——基于文本量化分析

◇杨 婷 唐 鸣

引 言

黄河是中华民族的母亲河，我国政府历来都极为重视黄河的资源开发和环境保护工作[1]。2019 年和2021 年，习近平总书记主持召开了两次关于黄河流域生态保护和高质量发展会议。推进黄河流域生态保护和高质量发展也是国家“十四五”规划的重要内容，更是摆在学界面前的一个重大课题。

目前，学界在有关“黄河流域生态保护和高质量发展”的研究中，对黄河开发保护政策的研究较少，现有研究主要是针对相关政策执行效果的评价[2]。特别是在实地调研基础上，注重对地方实施不同领域政策效果的评估，如基于“黄河首曲”玛曲县的调研分析而对草原生态补偿政策效果进行评估[3]；对以内蒙古乌兰察布市卓资县为代表的黄河上中游地区实施退耕还草政策进行评估等[4]。对黄河开发保护的研究成果丰富，但是仍需要从宏观层面全面图谱式描绘该领域政策，并进一步探索相关政策的内在联系和基本逻辑。

因此，本文基于政策组合视角，从国家层面系统研究我国黄河资源开发和环境保护政策，运用政策文本量化分析法，以定量和定性相结合的方式对1949—2020 年中央层面黄河开发保护政策进行系统剖析，全面梳理其政策体系架构，理解政策含义，发现政策深层逻辑，着眼于我国黄河开发保护政策体系优化，以期为未来政策的制定提供实证数据和认知基础。

一、研究设计

（一）研究框架

政策组合最早出现在20 世纪60 年代的经济政策文献中，是货币政策与财政政策的组合，起初称为政策搭配[5]，并逐渐扩展至其他公共政策领域。政策组合通过探索不同类型政策与多种政策工具之间的相互作用，实现政策特定目标或结果，逐渐成为国内外政策研究领域关注的热点。政策结构是政策系统诸要素之间按一定的方式组合起来形成的一种相对确定的构成关系和作用方式[6]。政策组合理论认为，政策组合各维度用于分析政策结构中的要素、过程和特征，通过指出政策结构中不同组成部分的内涵，利用这些维度剖析政策可以互相发生作用的空间[7]，以期探求政策逻辑，优化政策组合，从而实现政策目标。因此，本文从政策组合的视角出发，基于元素和维度两个基本模块，借鉴现有研究中对环境保护政策、资源开发保护政策等领域的文本量化框架，从文种形式、政策主题、政策工具、政策主体及空间地理五个维度构建我国黄河开发保护政策分析框架（见图1）。

图1 中国政府黄河开发保护政策分析框架

1.文种形式元素。文种形式体现了政策文本的基本属性，代表了政府效力的强弱，能够有效地反映出政府对于黄河开发保护工作的关注程度和措施形式。现行中央政府黄河开发保护政策主要以通知、（实施、指导、若干）意见、（实施、监督、管理、暂行）办法、（专项）规划、公告、报告、批复（答复）、决定、函、方案等10 类形式出现。

2.政策主题元素。政策主题词是指政策文本中用来表征政策核心内容的特征词汇，并在一定时期反映政策关注重点的动态变化[8]。本研究的政策主题词涵盖丰富，包括生态环境保护建设工程（项目）、水利水电工程建设、林业建设工程（项目）等。按照与黄河开发保护的关联程度可将其分为四个层次，即核心关联、紧密关联、一般关联及弱关联。

3.政策工具元素。政策工具是将政策由理念变为现实所必须依靠的手段和方法，政策工具的选择、设计和搭配是政策目标实现的关键[9]。根据对黄河开发保护工作的作用形式和力度，可以将基本政策工具分为强制型、混合型和自愿型三大类。三类政策工具相辅相成，通过鼓励、引导、推动、监督的作用，促进黄河流域生态保护和高质量发展。

4.政策主体维度。政策主体主动识别政策问题，在政策全过程中对政策目标群体施加重要影响，是政策制定、实施、评估的重要参与组织[10]。政府主体通常分为中央和地方两个层级，中央政府机构主要包括中共中央办公厅、国务院、国务院办公厅及其所属机构等，地方政府机构包括省级及以下各级政府机构。本文政策主体主要指中央政府机构。

5.空间地理维度。空间地理维度是黄河开发保护政策作用实施的具体地域分布。黄河流域面积达752443 平方公里，流经九个省区，即青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省和山东省。依据区域地质环境、河谷地貌特征、水资源条件等相关因素，可以将黄河流域分为上、中、下游三大段，通常认为黄河上游从青藏高原至内蒙古河口镇，中游从内蒙古河口镇至河南桃花峪，下游从河南桃花峪至山东垦利。结合现行中央政府黄河开发保护政策文本内容，可以将黄河流域空间地理维度分析分为四种类型：黄河全流域、黄河上游流域、黄河中游流域、黄河下游流域。

（二）研究方法

本文借助UCINET、EXCEL 等软件，采用文本量化分析的方法对我国中央政府黄河开发保护政策文本展开研究。首先，在对政策文本进行研读的基础上，依据上文政策分析框架设计“中国政府黄河开发保护政策文本分析单元编码表”（见表1），并对政策文本进行编码。其次，课题组各研究人员分别精读政策文本，并独立根据该编码表对政策文本逐句分析、提取关键信息要素，而后进行统一校对，从而保证编码过程和所得结果的信度和效度。最后，基于政策组合，从文种形式、政策主题、政策工具、政策主体和空间地理五个维度着手量化统计、综合分析，以期探讨我国黄河开发保护政策的基本特点与内在逻辑，从而为政策制定者提供参考建议。

表1 中国政府黄河开发保护政策文本分析单元编码表

（三）样本选择

课题组遵循权威性、公开性、有效性、关联性、唯一性的原则，查询中央政府部门官网、北大法宝等权威数据库，进行政策文本收集工作。以“黄河”“生态保护”“资源开发”“高质量发展”等为关键词搜集中央层面黄河开发保护政策，时间为1949—2020 年，得到中央层面的黄河开发保护政策文本411 件。所收集政策文本既包括政策题目中明确有“黄河”“生态保护”“资源开发”“高质量发展”等关键词的政策文本，也包括题目中虽然没有，但在具体政策条文中涉及上述关键词等内容的政策文本。研读文本，分析判断政策间的传承与引用，通过源头查找与文件追溯补充遗漏的政策文本，并剔除失效、重复及类型为函、复函、批复等的政策文本，最终得到298 份我国中央政府黄河开发保护政策文本，从而形成政策研究样本。

二、研究样本的类型化分析

（一）文种形式分析

政策文种形式反映了政策管控力度和主体关联度，按照效力级别高低，政策文本的形式类型自上而下可分为法律、行政法规、部门规章、团体规定[11]。对研究样本的文种形式进行统计后发现（见表2），我国政府黄河开发保护政策中“通知”类政策文本数量最多，其次为“意见”和“办法”类，“规划”“公告”“报告”“批复”“决定”五类政策文本数量较少，而“函”和“方案”类最为稀缺。

具体来说，在黄河开发保护政策文本中，“通知”类所涉内容较为全面系统，主要是补充说明黄河开发保护事宜的纲领性政策文本或解释相关问题、事项并予以规定，且该类文本不包括以批准、印发或转发某一政策文本为主要内容的批转类通知。“意见”类具有导向性、灵活性和参考性，主要是针对黄河开发保护各阶段中某个领域或某些部门的相关工作给予纲领性的指导，以及相应的实施建议。“办法”类主要是针对黄河开发保护过程中某方面的管理、实施和监督进行具体安排，提出可行性指导建议，以规范其实际工作。

表2 中国政府黄河开发保护政策文本文种形式统计

“公告”“决定”及“批复”类的政策文种类型具有广泛性、周知性的特点，主要用以宣布黄河开发保护过程中重大事项的部署安排。“报告”类主要是完成针对黄河开发保护的工作计划之后，反映工作中的基本情况、取得的经验教训、存在的问题不足及今后的工作设想等，具有总结性和反思性的特点。“规划”类主要是关于黄河开发保护的较为全面长远的发展计划，需要几年甚至几十年的实现过程，具有长期性和连贯性的特点。“函”与“方案”类主要针对黄河开发保护细分领域的特定工作提出具体措施与详细实施步骤，内容较为丰富，且具有较强的可操作性。

统计结果显示，我国黄河开发保护政策具有较为丰富的文种形式，其中对宏观指导以及事项、问题解释说明等文种形式的使用尤为注重，而关于具体部署安排、发展规划、工作计划、详细措施等具有强制性、约束性、制度化的政策相对较少。通常而言，在面对跨区域、大范围、纷繁复杂的社会治理课题时，中央政府多进行宏观指导，所颁布的政策多体现国家对于某项问题的态度与意见。不同地区面对具体问题时，由地方政府出台具有针对性的政策措施予以解决。黄河是世界上最为复杂难治的河流之一，流经省份多，流域面积广，涉及地理环境差别大，生态问题多样化，不同河段的河情存在较大差异[12]，面对的问题也不尽相同，因而，我国现行黄河开发保护政策更多的是以规范黄河资源开发和环境保护工作的指导性意见为主，着重开展监督工作，对具体问题较少采用强制性规定，给予各地区较大的地方性政策制定空间。但相关具体落实性政策较少，也会影响政策条文具体入微的效果发挥。

（二）政策主题分析

为探讨黄河开发保护政策的核心主题以及政策间的关联关系，基于便捷和准确的原则，本文对政策样本以“双重关联”为准则进行主题词标注，再进一步比对、校准和分层归类所标注的主题词，最后统计同类主题词的出现频数并予以分析。

在反复多次标注、校准的基础上，课题组对298 件政策文本提取到596 个核心政策主题词，并识别出23 个出现频次为3 次以上的高频政策主题词。将23 个高频政策主题词对596 个核心政策主题词进行对比覆盖，以进一步校准，发现有580 个主题词可被准确覆盖，高频主题词覆盖率达97.32%，说明对高频主题词的提取是较为准确的。为进一步研究样本政策与黄河开发保护实践的契合程度，对23 个高频政策主题词进行分层。第一层级为“核心关联政策”，主要为直接作用于黄河资源开发和环境保护的政策措施；第二层级为“紧密关联政策”，这些政策措施与黄河开发保护工作密切相关；第三层级为“一般关联政策”，这些政策措施对黄河开发保护有一定促进作用，但联系并不紧密；第四层级为“弱关联政策”，是指其他与黄河流域的污染治理、生态建设、资源利用等有关，但不直接作用于黄河开发保护工作的政策措施（见表3）。

表3 中国政府黄河开发保护政策关联性主题词关联强度比例

对高频政策主题词进行分层后分别统计不同类型主题词的频数，可知各层次主题词数量及占比情况（见表3）。从中可以看出，占比最多的是与黄河开发保护具有核心关联的政策主题词，紧密关联政策主题词占比次之，一般关联政策主题词和弱关联政策主题词占比都较少。这说明中央政府黄河开发保护政策内容与实践契合度较高，政策制定较为精准。

通过对政策主题词的梳理及关联性的统计分析可知：我国黄河开发保护政策主题分布较为全面，能为黄河开发保护的各类活动提供多方面的政策支持，体现了政策内容的综合性、多样性和复杂性。而且政策主题与资源开发、污染防治和环境保护等实践内容的契合度较高，利于有效推进黄河开发保护的工作落实与优化创新。同时，政策主题中关于政府监督管理、统筹规划（设计）、监测预报、生态环境保护建设工程（项目）、基础设施建设、水利水电工程建设等词频繁出现，这一方面反映出我国在黄河的资源开发和治理保护中强调顶层设计[13]，各级专家、决策者在黄河综合管理的设计和预期成果中发挥主要作用，自上而下推动开展相关工作；另一方面对基础设施、水利水电工程、生态环境保护工程等各类大型工程项目建设的密切关注，也体现了我国注重发挥和加强政府作为核心主体在黄河开发保护中开展宏观调控、主导基础设施和大型公益工程建设的职能[14]。但也应注意，宣传教育、公众参与（社会监督）等词较少出现，说明现行政策对于社会力量参与黄河开发保护事业的支持力度不足。为了引导全社会共同参与黄河开发保护事业，需进一步加强对社会主体多元化的关注，形成全方位、多层次的政策体系，由此才可实现黄河流域经济、社会、生态的良性互动与协同发展[15]。

（三）政策工具分析

政策工具代表政府在实现某一目标时政策手段的使用偏好。本文根据政府干预程度高低不同和政策强制力差异，对政策工具进行分类[16]，结合黄河开发保护实践活动的基本特征，将黄河开发保护政策工具划分为强制型、混合型及自愿型3 大类21 小类（见表4）。其中，强制型政策工具是指政府以行政命令、法律规范、制定标准等方式，借助其强制性权威对特定目标群体的行为进行限定和规制，以直接推动黄河的开发保护；混合型政策工具是指政府借助税费引导、财政支持、人才培养、宣传教育、简政放权等手段对政策对象发挥影响，通过宏观调控、环境营造、能力培养等方式促进黄河开发保护，也使得政策对象具有一定自主性；自愿型政策工具是指政府尽量较少干预，在自愿的基础上主要依靠其他非政府组织等社会多元主体，通过公众参与、社会投资、服务外包等方式来完成黄河开发保护相关工作。

通过对研究样本的政策工具进行编码、统计，得到我国政府黄河开发保护政策的政策工具使用情况（见表4）。可以看出，三类政策工具使用次数存在较大差异，强制型政策工具使用次数最多，混合型政策工具次之且与其较为接近，自愿型政策工具使用最少还不足10%。

强制型政策工具中使用次数最多的是“监督管理”和“直接提供”，其次是“组织规划”和“法律规范”，而“监测预报”和“责任划分”使用相对较少。“监督管理”主要是指政府根据相关法律、法规、制度、条例等对相关部门或人员在黄河开发保护活动中的资金使用、工作程序、行动方案等进行规范监管；“直接提供”主要是由政府部门直接提供黄河开发保护中的工程设施或公共服务，是一种广泛应用的基本政策工具；“组织规划”主要是政府（或组织）根据相关法律法规（或指导原则）所作的，今后一定时期内保护或增强黄河开发保护效果的行动计划；“法律规范”主要是指上升为法律法规的管理条例、制度规定，用以规范、监督黄河开发保护过程中的各主体行为。这些政策工具的频繁使用体现了我国政府在黄河开发保护过程中处于核心地位，享有宏观决策权力，形成类似“中央政府动员型治理模式”且表现为政府直控特点[8]，依靠自上而下的行政管理体系并拥有调动财政资源的权力。但是，对涉及环境保护等需要事前、事中、事后全链条覆盖的“监测预报”领域，以及影响黄河开发保护统筹规划、协同共治的“责任划分”领域的重视程度仍有待提高。

表4 中国政府黄河开发保护政策基本政策工具使用情况

混合型政策工具中的“税收与使用费”“基础设施支持”和“财政支持”使用次数最多，其次是“生态补偿”“人才培养与教育”“技术支持”“信息宣传”和“创新策略”。在黄河开发保护工作中，我国政府特别重视财政投入的补助补贴、税收优惠和使用费缴纳的资金支持及引导作用，重点推进完善基础设施体系、大力培养优秀人才、提供技术支持、进行宣传引导等工作，以满足黄河开发保护工作对于人、财、物等基本生产要素的需求。

自愿型政策工具类型仅有五种，且使用次数整体偏少。其中，“公众参与（监督）”“社会投资”和“交流合作”使用居多，主要是通过加大公众监督力度、增加社会公共投资、促进实践交流来推动黄河开发保护工作的持续发展。但“产权拍卖”“服务外包”等政策工具使用稀缺，削弱了通过拍卖部分产权增加社会参与机会和协同开展黄河开发保护事业的基础，从而造成黄河开发保护政策工具协同基础薄弱，难以充分发挥政策拉动效应[17]。

通过对政策工具使用情况的统计分析可知：（1）我国现行黄河开发保护政策工具类型丰富多样。强制型、混合型、自愿型政策工具均有涉及，并且更加注重强制型和混合型政策工具的应用，总体上呈现“强硬管制”与“混合自主”并重的特征，这对于严格把控黄河资源开发，强力监督环境保护，着力推动相关行为主体的自主性，有效保证黄河开发保护工作的顺利开展具有重要意义。（2）强制型和混合型政策工具使用较多，凸显政府的主导地位，并通过各种外在和内在条件支持，引导社会多元主体参与黄河开发保护事业。强制型政策工具具有高效率、强约束的特点，一方面可以减少政策推行过程中的阻碍与分歧，实现上传下达的信息更加对称；另一方面也体现国家更多地将黄河开发保护事业依托于权威[18]，即来自上级机关的监管与协调，强调权力统一性[19]。混合型政策工具使用的多样化既反映了我国黄河开发保护政策文件的灵活性，对于下级政府在政策贯彻落实方面给出很大的自由空间；也反映了政府作为黄河开发保护事业的主导力量不惜投入巨大成本不遗余力地应对和解决各种问题的决心。这两类政策工具的大量使用凸显了政府的核心地位，有效监督黄河开发保护事业各项活动的顺利进行。通过财政资金、税费等政策工具的使用，发挥直接推动和引导的作用，保障基础设施建设、人才队伍发展、技术支持等要素供给，这也是我国社会主义制度优势的显著体现。（3）自愿型政策工具使用稀缺，存在两极分化现象。该类政策工具主要发挥民间力量自愿自主运作的作用，目的在于发动社会力量，引导并规范社会多元主体参与黄河开发保护活动。但由于自然资源和生态环境作为具有空间属性的公共产品[20]，需要政府发挥主导作用，所以该类工具在具体使用中整体次数偏少，使其政策作用力度有限。而且政策最注重的是促进公众的参与和监督，对“产权拍卖”和“服务外包”关注最低，限制了可从政府手中释放部分由社会操办的工作的空间，制约市场牵引作用力的发挥。

（四）政策主体分析

1.政策主体结构。

在公共政策的运行周期中，政策主体对黄河开发保护问题、过程、目的群体主动实施影响，并从政策制定到实施再到评估阶段发挥必不可少的作用[10]。通过对政策主体构成进行梳理发现，我国中央层面参与黄河开发保护政策制定的政府部门共有69 个，发文主体和发文方式主要有三类：一是由国务院及其办公厅单独颁布，此类政策大多具有纲领性、综合性和指导性，主要从宏观层面指导黄河开发保护工作；二是由国务院各部委以及直属机构单独颁布，此类政策主要针对黄河开发保护的某一方面、特定地域或专门问题进行专门性政策指导，通常具有较强的特定专业属性；三是由国务院、各部委或直属机构联合制定颁布，此类政策通常是某些专项政策意见的配套政策，对黄河开发保护过程中出现的某些问题予以联合指导。

对政策发文主体及发文数量进行统计（见图2），由单个部门独立制定的政策文本数量超过70%，明显高于多部门联合制定政策文本数。单独发文主体共29 个，其中制定政策数量最多的是国务院，其主要基于国家战略层面的目标规划和整体布局进行统筹安排。其次是国务院各部委及直属机构，如水利部、生态环境部、国家发展和改革委员会等部门主要依据自身职能针对黄河开发保护的某个环节、某些方面进行专业性指导，尤其是对水利建设和生态保护的关键性要素进行重点指导和大力支持。而联合部门制定的政策中，以2 ～4 个部门联合制定为主，5 个及以上主体合作制定政策的较少。

图2 中国政府黄河开发保护政策的发文主体及发文数量

多部门联合制定政策文本数虽仅有71 件，但涉及部门多达40 个，联合发文总频次多达194次，每个部门平均参与联合发文4.9 次。国家发展和改革委员会、水利部、财政部、国家林业和草原局、生态环境部等6 个部门参与联合发文数量超过平均数（见表5）。其中国家发展和改革委员会参与发文最多，并有15 个主体与其联合发文，尤其以水利部、财政部、生态环境部为主。由此可见，在推动黄河开发保护过程中，所有政策主体各司其职，共同优化相关政策措施，不断扩大主体合作范围，加强与其他部门之间的通力合作，顺应了我国水利资源开发、环境保护、新时代黄河流域生态保护和高质量发展等一系列重大国家战略目标的要求。

表5 中国政府黄河开发保护政策发文主体构成及其发文频次

经统计分析可知，黄河开发保护政策发文主体涉及范围广、数量多，政策大多由单一主体制定。这是由于我国黄河流域情况复杂，资源开发和生态保护工作专业性强，各级政府部门经历了较长时间的协同治理理念缺乏、协同能力较低的阶段，黄河开发保护工作主要由主管部门着力推动。但新时代要求政府部门更加深入地协同治理，以应对复杂的社会问题，因此在黄河开发保护政策的制定中更应进一步加强我国权威部门之间的交流合作。

2.主体合作网络。

社会网络中节点间的互动关系能有效反映节点间的社会关系，通过探究政策合作网络结构，有助于寻找政策主体之间的内在关联。本文运用Bibexcel 软件构建联合发文主体矩阵，运用社会网络分析软件UCINET 对合作网络进行可视化分析，绘制联合发文主体合作网络图（见图3），并进一步计算网络节点数、连线数、点度中心度、网络密度等指标，以了解我国政府黄河开发保护政策中的部门合作关系与特点。

图3 中国政府黄河开发保护政策发文主体合作网络图

网络节点数代表多主体联合发文中涉及的主体数量，连线体现联合发文主体之间存在合作关系，节点与其他节点合作次数即节点大小反映了节点在网络中的重要程度[21]。经统计可知，我国政府黄河开发保护政策联合发文主体合作网络的节点数为40，连线数为194，说明合著网络规模较小，各主体间的合作关系也较为简单。这种现象的产生，一方面是由于黄河开发保护政策对象的特殊性、政策内容的专业性，使得政策参与主体范围小、专业性强；另一方面是由于区域分权行政体制造成自然资源的分割化管理，从而导致“九龙治水”的碎片化治理现状[16]。

点度中心度包括绝对中心度（Degree）和相对中心度（NrmDegree），用于反映节点在网络中的地位和权力，与其数值高低成正比关系，即数值越高、节点越大，则表明其在网络中的地位越重、权力越大。经计算得到我国黄河开发保护政策发文主体合作网络点度中心度值（见表6），并结合图3 可知，水利部、国家发改委、财政部、国家林业和草原局、生态环境部的节点较大，点度中心度值较高，是合作网络中的主要节点，说明这五个部门是政策联合制定发文的主导部门，其他部门主要围绕这五个部门开展黄河开发保护政策的制定和配合工作。

表6 中国政府黄河开发保护政策发文主体合作网络点度中心度（部分）

网络平均距离是网络中所有节点连线的平均长度，平均距离越短，说明该网络节点间的跨度越小，网络联系越紧密，通常网络平均距离在10以内时，即可认为该网络具有“小世界效应”[22]。网络密度用于测量网络节点间联系的紧密度，密度的大小反映网络联结程度的高低，进一步体现出网络中信息传递途径的多少。聚类系数指实际节点联结边数与节点可能出现联结边数的比例，反映网络内部的复杂程度，取值范围0 到1，数值越大，表明节点间联系越紧密，节点聚集程度越高，网络越通畅。

经计算发现，我国黄河开发保护政策联合发文主体合作网络的平均距离为2.509，网络密度为0.0699，网络的聚类系数为0.418。说明该合著网络内40 个节点的平均距离约为2.5，说明要通过2.5 个以上的部门才可以建立起合作关系；网络密度较低，网络内聚性不强，网络边缘建立的节点连接较为稀疏，权威部门之间联系不紧密，互动不显著，信息传递途径少；聚类系数不高，与同一权威部门合作的两个主体间发生联系的概率仅为41.8%，聚类特征并不显著，网络通畅性较低，还有继续扩张的可能性。

通过对政策主体合作网络的梳理分析可知，我国政府黄河开发保护政策大多由单个政府部门制定，在多部门联合制定发文政策中，少数主体发挥主导作用，且发文主体间联系不够紧密，协同性较低。在政策制定的现有合作中，形成了以国家发展和改革委员会、水利部、财政部、生态环境部等少数部门为中心的联合发文合作网络，权力中心集中于水利开发、环境治理与保护、经济管理、发展规划等领域的主管部门，具有较强的专业性。同时，联合发文主体之间合作不够紧密，信息传递不够通畅，从长远来看不利于“黄河流域生态保护和高质量发展”重大国家战略的推进实施。

（五）空间地理分析

黄河流域地理空间的生态环境质量、经济发展程度不平衡问题一直存在，导致政府对于不同地区的政策关注重点也不尽相同[23]。对黄河开发保护政策的各流域分布情况（见图4）以及各流域政策主题词分布情况进行统计后，再进一步筛选各流域政策中出现频次为3 次及以上的主题词为高频主题词并予以排序（见表7）。可以看出，我国黄河开发保护政策在流域分布上以黄河全流域政策为主，在不同流域中又以黄河中游流域分布政策数量最多，下游流域分布最少。结合表8可以发现，黄河中游流域政策高频主题词类别和数量最多，政策数量也较多，说明黄河中游流域的相关治理工作较为复杂，受关注程度较高。而在高频主题词的频次统计中可以直观看出政府针对各流域关注重点的差异，黄河上中游流域尤其重视基础设施建设、生态环境保护建设工程（项目）等内容，黄河下游则更强调在黄河开发保护工作中政府监督管理职能的有效发挥。

图4 中国政府黄河开发保政策流域分布总体情况

表7 中国政府黄河开发保护政策各流域高频主题词交互分析次序表

结合政策具体内容和实践可知：（1）政府对于黄河全流域整体统筹规划较多，而对各流域具体规定较少。这主要基于黄河开发保护是一个复杂的系统工程，政府从全局把握黄河生态保护、系统修复、资源开发、综合整治等工作，着眼于全流域整体的开发保护与高质量发展，而黄河不同流域的地理环境差异较大，将具体事权下放各流域地方政府手中，由地方政府安排黄河开发保护的具体工作。（2）政府对各个流域的关注重点不同，基于各流域不同的地质情况、生态环境状况、水资源条件等，对黄河上中下游流域开展了不同程度有针对性的开发保护[24]。黄河呈现“水少沙多，水沙比例不协调”的突出特点是源于其上中游流域地区生态脆弱，水土流失严重，具有强烈的灾变敏感性，水沙输送平衡、河道淤积和河床稳定，这是引发历史上黄河下游多次重现“筑堤——淤积——悬河——决口改道”循环过程的重要因素[25]。并且基于地形地貌与流域特点，上游多峡谷、地势落差较大，水力资源丰富，成为中国水电建设的基地之一。因此，政府特别注重在黄河上中游流域地区开展水利、堤防等基础设施建设和环境保护、生态修复等项目工程，从组织领导、监督管理到财政支持、交流合作，全方位多角度支持黄河开发保护工作。黄河下游流域水流迟缓、泥沙堆积河床，形成“地上悬河”，历史上黄河水患频发于此，同时下游沿黄平原又是全国工农业发展的重要基地[26]，所以在该流域的开发保护中既要注重水利安全、防洪防汛，又要加强生产发展、合理开发，对政府的监督管理和组织领导职能发挥提出了较高要求。

三、政策特点与逻辑分析

（一）政策结构特点

通过上述对我国现行黄河开发保护政策文本的文种类型、政策主体、政策主题、政策工具以及空间地理维度的剖析，可知现行政策具有五个方面的基本特征。

1.政策文种形式多样，注重宏观指导。

我国现行黄河开发保护政策涵盖（紧急）通知、（指导、实施、若干、暂行）意见、（实施、监督、管理、暂行）办法、（专项）规划、公告、报告、批复、决定、函、方案10 个大类，文种类型丰富多样。但各类型使用次数相差较大，其中以纲领性和指导性文件为主的“通知”和“意见”类政策文本居多，具有很强的宏观指导性。

2.政策主题分布全面，呈现精确性与针对性。

我国现行黄河开发保护政策的高频关联性主题词和对政策文本关联性主题词覆盖率高达97.32%以上，内容涵盖了黄河开发保护的统筹规划、技术创新、工程建设、宣传教育、社会参与等方面。同时，在4 个关联主题词层级中，核心关联和紧密关联的政策主题词占绝大多数，一般关联和弱关联的政策主题词占比极低，且主题词内容紧密关联黄河资源开发、污染治理、生态保护等活动，对黄河开发保护工作产生直接作用。

3.政策工具使用多元化，且凸显政府主导性。

我国现行黄河开发保护政策的政策工具可以分为强制型、混合型、自愿型三大类，其中强制型和混合型政策工具使用频繁，自愿型政策工具使用较少，且强调社会多元主体自主性的细分政策工具明显涉及较少。这说明我国在黄河开发保护活动中更加强调国家意志，充分发挥政府主导作用，以满足基础设施建设、人才队伍发展、技术支持等各种基础要素的需要，但这也限制了社会多元主体参与其中的空间[27]，制约了市场牵引作用力的发挥。

4.政策主体涉及广泛，主体合作不够紧密。

我国政府黄河开发保护政策的发文主体涉及范围广、数量多，大部分政策是由单独部门制定，且各主体依据部门职能制定相应政策，具有较强的专业性。在多部门联合制定政策中，形成了以国家发展和改革委员会、水利部、财政部、国家林业和草原局、生态环境部为核心的合作网络，但各联合发文主体间合作不够紧密，信息传递不够通畅，协同性较低。

5.政策注重全流域统筹规划，对各流域地区关注重点不同。

我国政府黄河开发保护政策在流域分布上较为全面，但侧重于全流域整体性政策的制定；在不同流域中，又以黄河中游地区受关注较多。针对不同流域的地理特点，政策的关注重点也存在差异，对于黄河上中游流域地区更加注重生态保护、水利开发、基础设施建设等工作，对于黄河下游流域地区更加注重政府在黄河开发保护工作中的监督管理和组织领导职能发挥。

（二）政策深层逻辑

黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，一系列针对黄河资源开发和环境保护的公共政策成为实现这一战略的制度工具。通过对黄河开发保护政策的多维度分析发现，以中国国情为根基的生态思想和以专业分治为抓手的治理模式有效贯穿于黄河开发保护过程中，以动态变化为依据的发展理念不断推动黄河流域生态保护和高质量发展。

1.黄河开发保护政策系统体现了以中国国情为根基的生态思想。

伴随着百年来的奋斗历程，中国特色社会主义生态思想体现出以中国国情为根基的不断提高理论认识、循序渐进发展的演进过程[28]。我国黄河开发保护政策系统充分体现了政策制定者以我国基本国情为基础的价值倾向，并体现出阶段性特征。

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体对生态文明建设进行初步探索，通过植树造林、节约资源、兴修水利等方式保护环境并制定了工作方针。新中国成立后，伴随着工业化和现代化进程的全面启动，我国黄河开发保护政策的基本任务是保障基础水安全，黄河治理按照统筹规划、标本兼治、除害兴利等战略开展了流域性开发保护[29]，相关政策涉及较多的是水利建设项目、林业建设项目等防洪减灾措施。1952 年毛泽东视察黄河时强调“要把黄河的事情办好”，这成为我国在黄河开发保护工作中的基本指导思想。

改革开放后至20 世纪90 年代初期，我国经济社会发展迅速，生态破坏和环境污染日益严重，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体积极应对，强调人与自然协调发展，将环境保护上升为基本国策，重视环境法律建设和管理。中国治水思路也发生战略性转变，提出黄河治理的四大目标：堤防不决口、河道不断流、河床不抬高、污染不超标，首次将生态环境纳入综合治理目标，反映出中国特色社会主义制度在实践中与时俱进的优越性。此时的政策越来越重视生态保护建设项目、污染治理等工作。至党的十八大召开前夕，面对愈加严峻的资源环境形势，党和政府相继提出可持续发展战略、两型社会建设等重大战略理念，不断加大环境保护工作力度，此时着重强调黄河治理必须坚持人与自然和谐相处。

党的十八大以来，中国特色社会主义生态文明建设进入快速发展阶段，生态文明建设上升到国家战略高度，提出绿色发展理念，强调用系统工程的思路推进生态文明建设，党中央提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路。2019 年习近平总书记首次将“黄河流域生态保护和高质量发展”提升到国家战略，提出“让黄河成为造福人民的幸福河”，不仅容纳了黄河生态保护和资源开发的基本思想，更凸显了质量第一的更高要求，协同共治、系统治理等内容愈发被相关政策所重视，彰显了新时代“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。

2.黄河开发保护政策系统表达了以专业分治为抓手的治理模式。

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，并特别强调“转变政府职能”，充分将政府的行政特长与专业特征结合，构成一种专业化的治理模式，适合于政府治理的多个领域[30]。我国黄河开发保护政策系统生动体现了政府在发挥行政主导作用的同时，结合职责专业性的特点，充分将行政性与专业性恰当融合以达到良好的治理效果。

我国黄河开发保护政策注重宏观指导、综合规划类文种运用，中央政府立足宏观把握，在具体工作内容和工作方式上给予各地区较大的政策发挥空间。同时，国务院各部委立足各自性质任务和专业职能，从指导安排、科学规范、监督检查、协作配合等方面入手，指导黄河开发保护工作。如水利部、生态环境部、国家发展和改革委员会等部门主要从自身职能出发，针对黄河开发保护的某个环节、某些方面进行专业性指导，尤其是对水利建设和生态保护等关键性要素进行重点指导和大力支持。当然，黄河流域的复杂性和相关工作的专业性，也使得各部门在黄河开发保护的工作中较为独立，相互配合不甚紧密。

政策工具以政策结构性为理论基础，具有多种分类方式，体现政策制定者的不同偏好与专业性[31]。由于黄河河情复杂、地位重要，黄河开发保护工作的战略地位高，与之相匹配的政策工具主要采用的是强制型与混合型。强制型政策工具避免了政策执行的随意性，混合型则增加了开发保护的专业性，这种政策安排既充分说明了黄河开发保护工作的艰巨性，又体现了相关政策专业分治的特点。

3.黄河开发保护政策系统彰显了以动态变化为依据的发展理念。

马克思主义认为，人类经济社会的发展是一个由低向高递进的过程，归根结底是人类社会基本矛盾辩证运动的结果，这成为中国特色社会主义发展理念的理论之基。发展理念是发展思路、发展方向、发展着力点的根本呈现，对黄河开发保护的过程就是我国坚持以动态变化为依据的发展理念，依据实际情况，对人与自然关系认识不断深化的过程。这也充分体现在我国黄河开发保护政策系统的变迁当中，反映了国家战略目标作用范围的变化。

中华人民共和国成立以后，在以防治黄河流域水患灾害为主的阶段，政策内容多以强调水土保持是治黄根本、部署防洪工程体系建设等为主。改革开放后，在以流域生态治理与经济发展辩证统一的可持续发展阶段，党和政府对黄河流域资源开发与环境保护之间愈加凸显的矛盾高度重视，中央层面颁布指导意见、规划纲要等确保黄河安澜和经济发展齐头并进的目标顺利实现，这些理念反映在公共政策中，其内容偏重水利枢纽工程、堤防工程等的建设和生态移民、汛情监测预警等的安排。

党的十八大以后，在“绿水青山就是金山银山”的生态发展新理念阶段，党中央不断强调人与自然是生命共同体，保护生态环境就是保护生产力的社会普遍认同价值理念。2019 年黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，新时代发展理念的深刻变化使得政策作用范围进一步深化至目标扩展的层面，公共政策更多地向黄河流域污染治理、开展区域合作、促进流域产业发展等方面倾斜，进入了以高质量发展为核心的新阶段。

四、政策建议

通过对中国政府黄河开发保护政策文本的全面梳理分析，发现该类政策呈现出5 个典型特征，其政策系统有着3 方面深层逻辑，据此对未来政策的制定和发展提出建议。

第一，增强措施落实型和具体实施型的政策，促进政策措施实施的可行性和科学性，落实具体工作任务、明晰发展方向。在稳定当前政策内容的基础上，拓宽政策聚焦面，增强相关政策内容的广泛性和关联性，尤其注重鼓励和引导社会资源参与黄河开发保护工作，形成多元主体协同共治、良性互动的局面，以期加快推进黄河流域生态保护和高质量发展。

第二，丰富政策工具使用，加强自愿型政策的制定落实，实现各类型政策工具的平衡性和多元化，注重黄河开发保护中的信息宣传、公众参与、交流合作等引导手段的使用，探索社会投资、产权交易等经济手段的综合运用，以释放更多政府管控空间，发挥市场牵引作用，促使社会多元主体积极参与并有效推动黄河流域生态保护和高质量发展。

第三，拓宽政策主体合作范围，加强各权威部门间的协调合作，注重部门间的沟通与衔接，促进更多部门广泛参与黄河开发保护政策的制定和落实，建立更加高效协同的政府部门合作网络，从而在保证政策专业性的基础上提高综合性。促进流域范围内政府部门、企业组织、社会组织和公众等利益相关主体有序参与黄河流域的保护与治理，形成人人有责、人人尽责、人人享有的流域治理共同体，切实增进流域的整体利益、确保黄河流域稳定与可持续发展。

第四，保持对黄河全流域的政策关注度，加强各流域空间的政策协调，针对不同地域的黄河开发保护工作实际需求，实现多层次、多渠道的政策配合，实现全流域协同发展。要坚持因地制宜、精准施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，从而实现更高层次、更有效率的资源配置。上中游地区继续加强水土保持等基础设施建设和生态环境保护工程设施建设，加大交流合作，鼓励社会各方参与、协同共治；下游注重生物措施和工程措施相结合，有效降低水灾危害可能性。