基于“政策关系”的生态文明建设研究：一个分析框架

◇崔久富 郭贯成

一、问题的提出

自然资源是支撑国家发展与稳定的物质基础，如何处理开发与保护之间的关系，影响着国民经济和社会发展的可持续性。中国因地域辽阔，自然资源总量丰富，成为一个“资源大国”；同时，又因人均资源占有量不足和低效开发利用，被视为一个“资源小国”。因此，如何加强自然资源保护和提高自然资源利用效率，成为完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生的题中之意。

人口问题、环境污染、资源短缺、生态破坏、能源匮乏和粮食危机等问题，成为当今世界面临的主要全球性问题。这严重威胁着人类正常的生产与生活，制约着世界可持续安全和可持续发展的能力[1]。改革开放以来，中国经济建设虽取得了举世瞩目的成就，但也付出了巨大的生态环境代价。《中国生态环境状况公报》显示，中国部分省市仍长期面临着空气污染加剧、淡水质量下降、生态环境破坏和自然灾害频发等资源环境问题，严重阻碍了国家经济高质量发展和美丽中国建设。

面对日益严峻的资源浪费和环境破坏形势，党中央、国务院审时度势，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，并及时出台相关政策文件，明确自然资源资产所有者的职责范围，监督自然资源管理者的施政行为，约束自然资源使用者的开发利用。鲜明的政策导向和迫切的实践需要，为生态文明体制改革提供了良好的契机。生态文明建设是一项庞大而复杂的系统工程，涉及多目标、多任务、多部门的协同，是众多政策关系逻辑闭环的集合体，并非简单的政策堆砌可以实现。现有研究仍普遍局限于分部分项政策(1)将“生态文明制度体系建设”视为一个系统工程，与之相关的政策文件统称为分部分项政策。的探讨，缺乏整体性的政策串联。本研究尝试理清复杂政策关系中的一条脉络，创新性地搭建一个分析框架，形成一条逻辑闭环，以期对加快推进生态文明建设和构建具有中国特色的生态文明话语体系有所裨益。

二、文献综述与地域实践

理论研究与实践探索的基本关系可概括为：实践是理论研究的起点和归宿，伴随着理论产生的全过程；理论研究是实践的指路明灯，需结合实践不断丰富和发展[2]。“自然资源资产负债表编制”“自然资源资产有偿使用”和“领导干部离任审计”等作为自然资源管理领域的“新生事物”，自诞生之日起，便引起学术界和政府部门等社会组织的高度关注和积极探索。

（一）深化生态文明体制改革

2005 年，习近平在浙江省安吉县天荒坪镇余村考察时提出“绿水青山就是金山银山”的重要论断，体现了人与自然和谐共生的发展理念，是资源环境利用观念的重大变革。“绿水青山”与“金山银山”之间的关系是经济社会发展与环境保护之间的辩证统一[3]，“绿水青山”转化为“金山银山”不仅仅是追求经济、生态、社会等价值实现的“初级”理解，更是保护好自然环境，实现价值增值的“高级”理解[4]。生态文明体制改革是对这一理念的布局和落实，“四梁八柱”(2)“四梁八柱”就是一体化的生态文明建设战略。“四梁”是指生态环境保护的理论体系、法律体系、制度体系以及工作体系。“八柱”是指自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。则进一步丰富了生态文明体系的内涵，指明了生态文明体改革的目标，推动了社会主义生态文明新时代的进程。现有研究分别集中于“自然资源资产负债表编制”[5]“自然资源产权制度”[6-7]“国土空间规划”[8]“自然资源资产有偿使用”[9-10]“领导干部离任审计”[11]以及“环境治理体系”[12]等诸多领域，取得了可喜的研究成果，形成了多学科交叉的研究局面。首先，资源环境利用观由“重开发、轻保护”到“开发保护并举”转变，显示出生态文明思想的先导性。其次，生态文明体制改革是一项庞大而复杂的系统工程，有赖于分部分项政策的支撑。再次，《生态文明体制改革总体方案》（以下简称“方案1”）的印发，为生态文明制度体系搭建了系统性、整体性和协同性的框架。不可忽视的是，自然资源部的成立，虽然实现了部门整合，杜绝了“政出多头”的现象，但是部门之间的联动性仍有待进一步提高。现有研究局限于分部分项政策的研究，条块化特征明显，缺乏整体性。特别是在生态文明体制改革主体框架明确的情况下，挖掘分部分项政策的逻辑关系，打通政策之间有效衔接的“经脉”，显得尤为必要和急迫。

（二）资源核算与负债表编制

国内自然资源（环境）核算起始于20世纪80年代，通过学习和借鉴国民账户体系（System of National Accounts，SNA）和环境与经济核算体系（System of Environmental-Economic Accounting，SEEA）的先进经验，形成了中国环境经济核算框架（CSEEA）和绿色GDP 核算试点。迄今为止，仅2004 年以政府名义正式发布了绿色GDP 核算报告，其可操作性和应用价值有限。为加强生态文明建设，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定1”），首次提出探索编制自然资源资产负债表，“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”，建立资源环境核算的中国新方案。并于2015 年印发了《编制自然资源资产负债表试点方案》（以下简称“方案2”），规定由统计部门牵头，进一步明确核算内容、核算周期、核算方法以及试点地区等实施细则。国内学者和政府部门分别就自然资源资产负债表编制的目的意义[13]、概念内涵[14]、框架体系[15-16]、表式构成[5]和实践探索[17]等内容进行了广泛而深入的研究。在借鉴SNA2008 和SEEA2012 的基础上[18]，开展了湖州市[17]、承德市[19]等地区的试点编制工作，初步形成了“先实物再价值、先存量再流量、先分类再综合”的自然资源资产负债表编制原则[20]。归纳总结发现，研究成果多以会计学理论为基础，强调一个国家（地区）某一时点的自然资源资产与负债的价值量[21]，注重期初、期末数量的“四柱平衡”或者账户之间“同体二分”(3)“期初数+本期增加数=本期减少数+期末数”，即“四柱平衡”；自然资源资产=自然资源负债+自然资源净资产，即“同体二分”（参见参考文献[21]）。，相对地忽略了自然资源资产所有者权益和管理者职责，特别是在自然资源确权登记启动初期，所有权主体和核算主体尚未明确的情况下，自然资源资产所有者权益和管理者的权利义务难以落实，若片面追求自然资源资产负债表的形式和构成，则编制意义成为空谈。

（三）自然资源资产有偿使用

人类社会早期，自然资源因供给量大于人类社会需求量，而被人们无偿使用；后经人口数量增长和商贸活动增加，使得自然资源日渐相对稀缺，自然资源产权及制度由此起源。产权制度的建立和有效运行，会受政治制度、体制机制和执行过程等多重因素的影响[7]。中国作为社会主义国家，始终坚持社会主义自然资源资产公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，这决定了中国自然资源资产产权制度改革不同于西方国家的产权私有化。中国自然资源资产产权制度先后经历了国家所有和集体所有的单一产权阶段，到所有权和使用权相分离的“两权分离”阶段，使用权也经历了由无偿取得和不可交易转变为有偿取得和可交易的制度变迁过程[22]。特别是国务院印发的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（以下简称“意见1”），为新时期自然资源资产产权制度改革指明了方向。学术界分别从经济学、法学和管理学等学科视角进行了诸多有益探索。经济学基于新古典理论、外部性理论和租值耗散理论等学理依据，主张明晰产权，明确所有权主体，发挥市场资源配置的决定性作用，以提高自然资源利用效率[23]。法学依据财产权、物权和债权的法理逻辑，注重所有权的权利构成，强调自然资源资产产权主体的权利和义务[24]。管理学则从自然资源资产产权管理中存在的权利冲突和权益纠纷等现象，探讨完善治理体系和提高治理能力的必要性[25]。总体而言，理论成果丰硕，实践探索困难。原因包括，一是自然资源资产类型欠区分，有偿使用范围待明确；二是“两权分离”突出使用权的实现形式，相对忽略了中央政府与地方政府之间的委托代理关系，不利于激励和约束地方政府的管理行为。

（四）落实领导干部离任审计

在经济建设实践中，有的官员为了仕途升迁，不惜以资源过度消耗和生态环境破坏为代价换取政治晋升锦标赛的“胜利”[26]，这极大地威胁着经济、社会和生态的可持续发展。为此，2013年以来，习近平多次提出，要树立正确的政绩观，“不唯GDP 论英雄”，“要把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要的考核内容”[27]。2015 年，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（以下简称“方案3”）的印发，确定了审计署和全国各级审计机关的主体地位，明确了地方各级党委和政府履行自然资源资产管理和生态环境保护的责任，为领导干部政绩考核提供了新思路。内蒙古自治区呼伦贝尔市、湖南省娄底市以及山东省、江苏省等省市主要领导干部的离任审计试点[28]，为《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的颁布奠定了实践基础。国内学者对领导干部离任审计研究的理论基础[29]、概念内涵[11]、审计对象[30]、审计目标[31]、审计指标体系构建[32]以及实践经验总结[33]等内容进行了深入探讨和全面概括，有助于推动经常性审计制度的建立。在肯定研究成果的同时，也不能漠视研究过程中存在的问题。首先，目前的自然资源资产离任审计仍然偏重于财政财务审计和合规性审计，而很少涉及绩效审计[34]。其次，针对将审计结果如何应用于领导干部的选拔和淘汰的问题，缺乏有效的制度性安排。再次，审计对象不统一，具体责任人不到位，容易出现“屡审屡犯”现象。最后，部门间缺乏联动，统计局与审计署在政策落实上，强调各自部门职能和特色，使得两项工作缺少应有的衔接。

综上所述，深化生态文明体制改革的主要障碍可归结为三个方面：一是学术理论研究比较于地方实践探索具有一定的滞后性，表现为理论研究注重国外经验借鉴，难以形成突破性创新和达成社会共识，无法有效指导实践；二是分部分项政策的地域实践存在的问题，往往不是由其本身导致的，而是由相关政策不健全、配套政策不完善造成的；三是部门工作之间缺乏合作和联动，政策落实过于强调部门职能和利益。对此，打破障碍的首要前提是树立整体性和系统性思维，生态文明建设既不是一个部门和一条政策可以实现的，也不是多条政策的简单堆砌。将生态文明建设比作人体，“四梁八柱”比作人体骨架，分部分项政策比作主要脏器，政策衔接比作人体经脉。人体功能的实现，需要建立脏器与经脉之间的闭环系统，人体的复杂性又决定了此类闭环系统的多样性。由此可见，理清政策关系衔接，建立承前启后的传导机制和闭环系统，是实现生态文明建设目标的关键。

三、政策关系、目标管理与概念内涵

2014 年2 月17 日,习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上提出，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。在学习理解上，……要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系……”[35]。在解释公共政策方面，我国往往以“政策关系”为研究对象，强调政策间关联和凸显政策体系完整，不同于西方国家以“政策过程”为研究对象。因此，厘清政策关系成为中国公共政策解决实践问题的前提[36]。鉴于上述生态文明体制改革过程中暴露的问题，迫切需要强化政策梳理，把握政策演进脉络，阐明政策关系和明确政策目标（见图1）。

（一）政策关系梳理

新中国成立以后，各项事业百废待兴。直至改革开放，才逐步确立了“以经济建设为中心”的发展模式，中国经济迅速腾飞，取得了世界发展史上的“中国奇迹”。在经济繁荣的背后，人与自然之间的矛盾日益显现，人口、资源、环境等问题严重制约着经济的可持续发展。2005 年，习近平在浙江省安吉县率先提出“绿水青山就是金山银山”的著名论断，是中国早期生态文明思想的引领者、推动者和践行者。2007 年，党的十七大报告首次提出“生态文明建设”，标志着中国经济发展方式的转变，生态文明建设由此步入“萌芽阶段”。2012 年，党的十八大进一步确立了生态文明建设的重要地位，将其纳入“五位一体”总体布局，标志着党和国家对社会主义建设规律的认识又提升到了新的高度，生态文明建设进入“初步成型阶段”。

此后，中共中央、国务院和各部委联合出台了一系列重大决策部署，统筹和细化生态文明建设的实施步骤，生态文明建设逐步进入“试点探索阶段”。2013 年，“决定1”提出，建设生态文明，要健全自然资源资产产权制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。2015 年，《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称“意见2”）指出，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针，并在“方案1”中丰富和拓展为健全自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护市场体系以及完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。同年11 月，颁布了“方案2”和“方案3”，进一步推动了自然资源有偿使用和有效管理的实践探索。2018 年，自然资源部的成立打破了“九龙治水”的局面，使得生态文明建设迈入“完善发展阶段”。2019 年，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称“意见3”）、《自然资源统一确权登记暂行办法》以及2020 年《自然资源调查监测体系构建总体方案》的印发，更加突出了产权制度改革、统一确权登记和自然资源调查监测对推动自然资源有偿使用的重要作用。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“决定2”）则进一步将自然资源产权制度、有偿使用制度、确权登记制度和领导干部离任审计等制度纳入国家治理体系。

图1 生态文明建设分部分项政策梳理

通过对生态文明建设分部分项政策的梳理，可以发现，自然资源保护和有偿使用是核心，产权制度改革是关键，领导干部离任审计是保障。若将自然资源有偿使用视为自然资源资产价值实现的一种方式，那么自然资源资产负债表编制过程中的实物量核算和价值量核算可为价值实现提供参考和依据，可看作价值实现的基础。领导干部离任审计因明确责任主体，审计自然资源资产管理和生态环境保护等内容，可视作自然资源及资产有效治理的重要手段[37]，为价值实现提供保障。本文从自然资源资产负债表编制，到自然资源产权制度改革，再到领导干部离任审计等一系列复杂的政策关系中，化繁为简、条分缕析，从理论上建构“价值核算-价值实现-有效治理”的研究逻辑，尝试理清政策关系脉络（见图2）。

（二）政策目标管理

生态文明建设的实现离不开政策目标指引，通过对分部分项政策目标的总结和归纳，进一步明确和理清生态文明建设的方向（见图1）。“意见2”将主要目标设定为到2020 年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应，生态文明重大制度基本确立，自然资源资产产权和用途管制、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。“方案1”将这一目标完善为“四梁八柱”的生态文明制度体系。由此可知，生态文明建设是经济效益、社会效益和生态效益兼顾的多目标协同发展，其核心是正确处理人与自然之间的关系，即节约优先，保护优先，提高资源利用效率和改善环境质量等。“方案2”“意见3”和“方案3”分别将总目标解构为摸清自然资源资产家底、实现自然资源资产有偿使用和切实履行资源环境保护与自然资源资产管理责任三个分目标。摸清家底（事前保护）-有偿使用（过程控制）-履行职责（事后保护）三个分目标一系相承、前后呼应，统一于生态文明建设的主要目标之中，并与生态文明体制改革“源头严防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的原则相一致。

图2 建构“价值核算-价值实现-有效治理”的研究逻辑

（三）概念内涵界定

学术理论研究较地方实践探索有一定的滞后性，迫切需要我们对“生态文明”的概念内涵作出进一步的阐释。通过对分部分项政策内容的梳理和政策目标的把握，中国语境下的生态文明，应该是中国共产党领导全国人民进行社会主义现代化建设实践过程中，为实现人与自然和谐发展而形成的，关于生态文明价值、目标和实现方式的科学化认识与理论化概括[38]。因此，本文暂将“生态文明”概念内涵分为广义和狭义两个层面。广义的生态文明是指人与各种环境因素之间关系的集合，包括人与自然和谐相处，人与社会友好稳定以及人类可持续生存与全面发展等。狭义的生态文明，特指开发、节约和保护好自然资源，实现人与自然和谐共生。狭义的“生态文明”是本文的重点研究对象。

四、构建政策关系逻辑闭环：一个分析框架

在明确生态文明内涵的前提下，以政策目标设置为导向，遵循“环境-目标”“主体-客体”“目标-手段”和“手段-结果”等逻辑关系[39]，按照“价值核算-价值实现-有效治理”的研究逻辑，建构自然资源资产“为什么核算-谁来核算-核算什么-如何核算-怎么实现-如何评价-怎样治理”的分析框架（见图3），形成以领导干部离任审计结果为评价基础，以生态文明分目标设置为评价依据的循环式逻辑闭环，从而不断推进生态文明建设波浪式向前发展。

（一）阐明自然资源资产价值核算缘起

“环境-目标”的逻辑关系表明，一种行为目标的制定是受所在环境（政治环境、经济环境和社会环境等一切外部因素）的影响而产生的。国内资源短缺加剧、环境污染严重、生态系统退化等外部性因素突显了人与资源环境之间的矛盾，迫切需要党中央、国务院制定正确处理人与自然关系的发展目标。基于前述自然资源资产负债表编制、深化产权制度改革和推行领导干部离任审计等政策关系的梳理，明确了“摸清家底”“有偿使用”和“履行职责”的政策目标。摸清自然资源底数，编制自然资源资产负债表，需要以自然资源调查监测工作和确权登记工作为依托，开展自然资源实物量核算和自然资源资产价值量核算。实现自然资源资产有偿使用，需要发挥市场机制的配置作用，将自然资源资产价值转化为市场交易价格。领导干部离任审计的内容包括切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，自然资源实物量和价值量的动态变化情况可作为领导干部离任审计评价考核的重要指标。因而，自然资源资产价值核算应然成为研究框架的逻辑起点。

（二）明确自然资源资产价值核算主体

开展自然资源资产价值核算需要明确核算主体，解决自然资源资产所有权人不到位、权益不落实和部门之间缺乏合作联动等问题。“方案2”规定，自然资源资产负债表编制工作，由统计局牵头，会同发展和改革委，原国土资源部、环境保护部等部委联合编制。但自然资源资产负债表不仅仅是一张数量报表，更是明晰自然资源资产所有者权责的凭证。特别是自然资源部成立后，依据“三定方案”(4)“三定方案”即《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》。，资产负债表的编制主体应该是自然资源保护和使用的责任（权利）主体[40]。中国行政管理体系的层级制和自然资源管理部门的割裂性，需要探索建立自然资源资产所有权委托代理机制，确定全国人民代表大会的所有权授予地位，国务院的所有权主体地位、自然资源部的代表行使所有权地位以及省（自治区、直辖市）、市、县级政府与同级自然资源管理部门的横、纵向委托代理关系地位。“方案3”将该项工作赋予审计署负责实施，审计地方各级党委和政府主要领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。由此可见，核算主体、所有权主体与被审计主体存在一致性，即统一于同级自然资源管理部门。鉴于试点探索的经验，建议将自然资源资产价值核算主体的基本单位界定到市县一级自然资源局。

（三）厘清自然资源资产价值核算内容

依据“主体-客体”的逻辑关系，在明确核算主体的前提下，还需界定自然资源资产的范围，厘清自然资源资产价值核算内容，即核算客体。自然资源概念内涵存在分歧、分类标准不统一，但中国语境下的自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和(5)参见《党的十八届三中全会重要决定辅导读本》。，主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛资源等类别(6)参见《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》。。自然资源资产是指拥有明确权属，经人类开发利用，使其进入市场交易，并带来预期收益的那部分具有稀缺性的自然资源。可按照自然资源资产的主体性质、使用性质以及资源类型，依次从宏观层面分为全民所有自然资源资产和集体所有自然资源资产；从中观层面分为公益性自然资源资产和经营性自然资源资产；从微观层面分为土地资源资产、水资源资产、矿产资源资产、森林资源资产、草原资源资产和海洋资源资产6个类别[41]。当然，自然资源资产的范围也不是一成不变的，它会随着人类的利用方式和生产生活的需要而动态发展变化。简而言之，当前自然资源资产价值核算的客体主要包括上述6 类自然资源资产。

（四）辨识自然资源资产价值核算方法

依据“目标-手段”的逻辑关系，“摸清家底”需要构建自然资源调查监测体系和开展自然资源确权登记工作，以查清某一区域范围内某一时点的全部自然资源种类、数量、质量、权属和位置等状况，为自然资源实物量核算奠定基础。“有偿使用”需要借助自然资源资产价值量核算，为自然资源资产有偿使用提供交易价格参考。因此，如何从自然资源实物量转化为自然资源资产价值量成为实现上述目标的关键。国际上常见的核算方法虽类型多样、相互交织，但大致可归纳为市场法、成本法和收益法三大类。国内在自然资源资产核算方面，颁布了《自然资源分等定级通则》和《自然资源价格评估通则》两项行业标准。该方法强调对“数量”“质量”“价值”的全面核算，着重体现“等别”“级别”“价值”之间的关系。就价值而言，分类也多种多样，既有使用价值与价值二元之分，还有经济价值、社会价值、生态价值等多元之分，不同的价值类型选择不同的价值核算方法。基于上述分析，本文建议以“有无市场交易”作为价值核算方法选取的标准，优先核算自然资源资产的本身经济价值，对于衍生的生态价值核算，遵循“皮之不存，毛将焉附”的主次逻辑关系[41]。

（五）探索自然资源资产价值实现机制

依据“目标-手段”逻辑关系，自然资源资产有偿使用作为自然资源资产价值实现的一种方式，不仅需要核算出自然资源资产的价值量，还需要在此基础上发挥市场机制与政府宏观调控的双重作用实现自然资源资产价值，具体表现为建立健全供求、价格、竞争和风险等市场化配置机制和自然资源资产产权制度体系。首先，充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立健全自然资源资产交易的一级市场和二级市场。①除部分关系国家安全的自然资源（稀土矿等）采取协议出让等特殊情形外，其他自然资源尽可能采取招标、拍卖、挂牌方式出让，优化自然资源供给侧结构；②逐步放开政府定价，完善自然资源资产价值评估，形成基准价格参考，完善价格形成机制；③鼓励市场良性竞争，以“新旧产能转换”为契机，提高自然资源利用效率；④建立自然资源资产管理风险预警机制，强化风险识别，编制领导干部履行重点风险管控清单。其次，发挥政府服务与监管职能，深化自然资源资产产权制度改革，在坚持全民所有制的前提下，推动所有权与使用权分离，并结合委托代理机制，处理好中央与地方事权、财权划分。同时，适度扩展自然资源资产使用权的权能构成（如出让、担保、入股等），夯实全民所有自然资源资产价值实现的权利基础。

（六）强化自然资源及资产审计与治理

依据“目标- 手段”逻辑关系，“履行职责”目标的达成，可在借鉴自然资源资产领导干部离任审计内容的基础上，构建评价指标体系，运用层次分析法、结构熵权法等评价方法，开展领导干部离任审计，分析评价结果，考评领导干部对资源环境保护与自然资源资产管理责任的落实情况。本文建议以每个公历年为一个核算- 评价周期，对领导干部的职责履行情况进行综合评价，激励其保护资源环境和自然资源资产集约节约利用的意愿和行为。依据“手段- 结果”的逻辑关系，无论是自然资源资产价值核算方法的比较，还是价值实现路径的探讨，抑或是领导干部离任审计的评价，都是为了促进人与自然和谐共生。“决定2”指出，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。因此，深化生态文明体制改革，推进生态文明建设，需要针对“价值核算-价值实现- 履行职责”中的薄弱环节和自然资源（资产）管理中存在的问题，从法律法规完善、制度体系构建、市场机制健全以及强化部门协同等方面，探讨自然资源保护和自然资源资产管理优化的治理路径。