上海宅基地现状及确权登记政策研究

文/张一唯

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。宅基地及房屋确权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快房地一体的宅基地登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人和房屋所有权人合法权益的重要措施，也是加强宅基地管理的重要手段。通过开展宅基地确权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占耕地建房，推进乡村振兴，维护社会的和谐与稳定。

党中央、国务院高度重视宅基地确权登记工作，多次通过中央1号文件对宅基地确权登记工作作出部署和要求。2020年《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出：“扎实推进宅基地使用权确权登记颁证。以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。”2021年《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：“加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展房地一体宅基地日常登记颁证工作。”

一、上海宅基地现状分析

（一）登记的历史沿革与现状

上海曾于1986年至1992年开展了土地总登记，全市共发放宅基地土地使用证101.3万张，超过90%的宅基地完成了确权登记发证。1996年1月1日，上海实施《上海市房地产登记条例》，建立了房地合一的登记制度，将宅基地登记纳入房地产登记范畴，不再核发宅基地使用证。但由于宅基地登记与房地产登记制度表现出明显的不适应，且因征地动迁引发家庭矛盾以及农村房屋违建超建等情况多发，除浦东和闵行仍有少量登记发证外，其他区均停止了宅基地登记发证工作。1996年至2008年，上海共发放涉及宅基地的房地产权证约9万张。2009年，市人大修订了《上海市房地产登记条例》，明确宅基地及利用宅基地建造的村民住房另行规定登记办法，上海宅基地登记基本停滞。2021年的农房调查成果显示，上海现有宅基地81.2万户，其中已登记发证和已审批的占宅基地总户数的78.6%。

2021年3月1日，《上海市不动产登记若干规定》（以下简称“《若干规定》”）正式实施，原《上海市房地产登记条例》同时废止。《若干规定》对宅基地使用权及房屋所有权登记进行了明确，规定各区政府应根据市人民政府的统一安排，对本行政区域内未登记的宅基地使用权及房屋所有权组织开展首次登记工作。目前，相关部门正在进行宅基地摸底调研和数据分析，预计2022年正式启动宅基地确权登记工作。

（二）宅基地现状问题及原因分析

长期以来，地方政府对宅基地审批不够规范，对宅基地的日常监管不到位，导致宅基地超占、房屋超建的情况较为普遍，“一户多宅”、建新不拆旧等现象突出，宅基地非法出租、闲置和废弃状况明显。上述问题使确权登记工作面临较大的困难。

1.宅基地超占、房屋超建现象较为普遍。宅基地超占主要表现为三种形式：一是宅基地建造面积超宅基地审批面积；二是房屋占地面积超房屋审批占地面积；三是房屋占地面积超宅基地审批面积。房屋超建主要表现为三种形式：一是房屋单层的建筑面积超房屋批准建筑面积；二是房屋超层；三是房屋超幢。

宅基地超占、房屋超建主要有三个原因：一是农民没有严格按照审批面积建房；二是农民通过硬化原有自留地扩大宅基地实际使用面积，用于停放车辆或堆放杂物；三是农民为了改善居住条件或出租闲置房屋以获得更多租金收益，不断扩大自身宅基地使用范围，超面积扩建房屋。

2.权利主体的认定缺乏明确的依据。近年来，农村家庭成员变动较大，过去已经发证的农民要求变更权利人的意愿比较强烈。现阶段，国家对于宅基地权利主体和权利主体的组成仍然没有统一的规定。由于宅基地登记相关法律及政策的复杂性和宽泛性，宅基地权利主体在概念界定上存在宽泛模糊的问题，极大提升了宅基地确权登记工作的难度。依据自然资源部的相关指导意见，宅基地原则上确权登记到“户”，权利为户家庭成员共有，户成员应当符合当地申请宅基地建房的条件。但根据2019年修订的《上海市农村村民住房建设管理办法》，只有同时满足具有本市农业户口和属于本市农村集体经济组织成员这两个条件的农民，才可以以户为单位申请宅基地并建造房屋。在宅基地确权登记过程中，如果简单地将农民是否具有建房资格作为宅基地权利主体的认定标准，会造成大量已转为城镇居民的原宅基地立基人失去作为宅基地权利人的资格，这显然不具备可操作性。因此，宅基地权利主体不能简单等同于宅基地申请主体，自然资源主管部门亟需建立一套适合确权登记实际的宅基地权利主体认定办法。

3.宅基地没有权属来源等材料。部分宅基地建造时间较早，相关权源证明材料没有妥善保存或已经遗失；宅基地的用地指标偏紧，审批程序相对复杂，农民因迫切的居住需求选择未批先建。

4.“一户多宅”现象依然存在。“一户多宅”是指同一家庭户在本集体经济组织中拥有两处及以上宅基地，该现象与“一户一宅”的原则相背离，形成的原因除继承、接受赠与等合法理由外，主要和建新不拆旧、私下购买、未经批准另行建房等行为有关。

5.集体建房项目相关手续不全。农民相对集中居住是改善农民居住条件、盘活存量集体建设用地、贯彻节约集约用地政策的重要手段。除在国有建设用地上建设的村民住房外，在集体土地上建设的独栋、联排、叠层、多高层村民住房原则上都应纳入宅基地确权登记的范围。目前，集体建房项目普遍存在手续不全等问题：一是部分集体建房项目在没有办理建设工程规划许可证和房屋竣工验收的情况下就交付给农民居住；二是部分较早由政府统一建设的集体建房项目，由于不符合当前的村庄规划，已无法补办任何用地、建房手续；三是个别集体建房项目虽然有规划和用地审批手续，但没有建房手续和竣工验收手续，存在房屋建筑面积超标、质量不过关等问题。

二、宅基地确权登记政策研究

（一）外省（市）宅基地确权登记政策梳理

笔者收集了天津、浙江、湖南以及湖北武汉、襄阳等省、市所下发的宅基地确权登记相关规定，从政策依据、登记的权利主体、登记面积标准及处理方法、“一户多宅”的处理方法和无权源证明材料宅基地的认定等五个方面进行了梳理和归纳，详见表1。

表1 外省（市）宅基地确权登记政策基本情况

在权利主体的记载上，除浙江和湖南外，其余三省（市）均明确规定宅基地可以依法确认给符合条件的非本集体经济组织成员。在登记面积标准及处理方法上，五省（市）均按照“依法登记、如实记载，超出批准部分不予登记”的要求执行。在“一户多宅”的处理方法上，浙江和湖北襄阳规定，指定年份前取得的宅基地虽然导致“一户多宅”，但也可以进行确权登记。此外，五省（市）均规定经继承取得的宅基地可予以确权登记。在无权源证明材料宅基地的认定上，天津、湖南和湖北武汉规定经公告无异议的可予以确权登记。

（二）上海宅基地确权登记政策建议

笔者在梳理归纳五省（市）确权登记经验做法的基础上，结合上海实际，提出了宅基地确权登记政策的相关建议。

1.关于权利主体的记载。现有的法律法规对宅基地的权利人如何记载并没有明确规定。从各地实践来看，记载到自然人是普遍的做法。但宅基地是以农村村民户为审批对象的，因此，宅基地权利主体应当为农村村民户。如果记载到自然人，容易引发家庭矛盾，且不符合宅基地审批和管理的实际需要，因此建议在不动产权属证书权利人一栏记载为“XX户”（XX为该户的户代表，户代表由户成员共同推举产生）。

2.关于土地超占、房屋超建的记载。建议采用“依法登记、如实记载，超出批准部分不予登记”的方式进行确权登记，即对审批面积依法登记，对超占、超建面积，仅在附记栏中如实记载。主要考虑有以下三点：一是原国土资源部《关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）规定“实际占用面积超过批准面积的，可在记事栏中注明超过批准的面积”；二是上世纪90年代已发的宅基地使用证中，超占部分也是按照这种方式处理的；三是“依法登记、如实记载”是已开展宅基地确权登记省市的普遍做法。

此外，对于乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地和小产权房，无论是否超占、超建，均不能进行确权登记。

3.关于没有权属来源等情况的处理。建议查明土地历史使用情况和现状，在符合“一户一宅”条件的前提下，按照建房时的相关政策明确使用面积，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、四至范围等进行确认，公告30天无异议可出具证明，经乡镇人民政府审核确认后，予以确权登记。

4.关于“一户多宅”的处理。建议根据不同的形成原因，采用不同的处理方式：一是建新不拆旧的，由村民自行选择一处宅基地登记发证；二是接受赠与或购买房屋的须为本村无宅基地农民，经用地审批部门批准拨用给该农户的，可以办理登记，但已拥有一处宅基地，另接受赠与或购买集体土地上的房屋作为住宅的，只对一处宅基地进行确权登记；三是通过继承方式合法取得多处宅基地的，不受“一户一宅”的限制，可按规定确权登记并在不动产登记簿和证书的附记栏注记“继承取得”；四是符合当地分户建房条件而未分户，但未经批准另行建房分开居住的，应按规定补办有关用地手续后，按批准面积予以确权登记，未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记。

5.关于集体建房项目相关手续不全的确权登记。对于未办理房屋竣工验收手续的集体建房项目，应进行房屋质量检测和消防安全检测等，检测合格后，检测报告可以代替竣工验收证明材料，用于办理不动产登记。

三、结论与建议

宅基地是农民重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益。通过宅基地确权登记，可以全面查清每宗宅基地及其上房屋的权属、界址、面积和利用状况。建立健全宅基地使用权和房屋所有权确权登记制度，可防止和减少宅基地使用权和房屋所有权权属纠纷，维护社会稳定，促进经济、社会的可持续发展。本文介绍了上海宅基地登记的历史沿革，结合宅基地的现状，对问题产生的原因和确权登记的难点进行了分析，在梳理归纳外省（市）确权登记经验做法的基础上，根据上海实际，提出了相应的确权登记政策口径，并阐明了理由。最后，对上海宅基地确权登记工作提出以下建议：

1.稳步推进宅基地调查和确权登记工作。宅基地确权登记工作时间紧、任务重，建议根据《不动产登记暂行条例实施细则》、《上海市不动产登记技术规定》和《上海市宅基地及其上房屋调查技术规范》，充分利用已有的农村地籍更新调查成果，按照“房地一体”的登记要求，采用政府主导的“总调查”和“总登记”工作模式，全面开展宅基地确权登记工作，确保“应登尽登”。

2.加快开展确权登记政策和相关工作口径的制定。通过进一步明确宅基地权利主体和权利主体组成的范围、超占超建和“一户多宅”的处理方法、无权源证明材料宅基地的认定标准，加快出台地方性的规范性文件和确权登记政策。坚持尊重历史、实事求是的原则，充分考虑上海的实际情况，制定确权登记工作口径，妥善处理权属争议，切实保护农民的合法权益。