地权稳定性与农户土地投资：基于确权政策预期与 落地影响差异的讨论

杨宗耀，纪月清

（南京农业大学经济管理学院，江苏 南京 210095）

1 引言

农业投资在促进农业可持续发展、改善低收入农户生计等方面具有重要的现实意义。在过去，中国农村有频繁进行土地调整的习惯，地权的不稳定一直被认为妨碍了农户的土地投资、流转乃至劳动力迁移决策等[1-4]。从1987年对“增人不增地，减人不减地”土地制度改革的探索，到2008年中共十七届三中全会明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变”，中国土地制度深化改革一直朝着收紧村集体土地调整的自由量裁、稳定农民承包经营权的方向发展。承包地确权政策作为近年来完善农村产权制度的重要举措，其主要任务是查清承包地的空间位置和面积，并以法律凭证为载体强化对农户承包地的物权保护，在政策上确权被认为是“保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基本手段”①参见《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，http://www.gov.cn/gzdt/2011-02/26/content_1811160.htm。。确权政策的投资激励问题也成为理论与政策研究的热点，这些研究的基本观点是确权政策落地通过增强土地承包权稳定性、降低与投资相伴的产权风险，能够起到激励农户投资的作用。大量来自有机肥等土壤保持与改良投资方面的经验证据给予了充分的支持[5-8]。

然而，相关理论和实证少有提及的是确权推广实施过程本身也会降低地权稳定性。尽管中央政府明确要求开展确权时“不是推倒重来、打乱重分”“不能借机调整或收回农户承包地”，但实践中借机进行土地调整的村庄并非个例，并且确权时土地权属争议和纠纷也有所增加或由搁置转为显现。2019年农业农村部在全国组织开展确权“回头看”工作，主要任务是解决权证未发至农户、暂缓确权的土地权属争议和承包经营纠纷以及确权信息不准确等问题，“回头看”本身也反映了确权工作的执行和确权结果并不十分理想。根据叶剑平等[9]2016年对17省份的调查，约12%的村庄在确权期间进行了土地调整，农户中约11%对确权程序规范性表示不满意，约27%对确权结果存有异议。另一项2018年对31省份的调查显示，约11%的农户对确权工作的执行表示不满意[10]。罗明忠等[11]揭示了确权实施过程的地权不稳定，以及农户为避免撂荒地被村集体收回而采取的复耕行为。纪月清等[12]发现在尚未确权但预期即将确权时，一些农户就会为避免转出地被村集体收回而暂缓土地转出决策。遗憾的是，目前鲜有研究关注确权推广过程存在的“不稳定”因素对农户土地投资决策的影响，缺乏对确权各阶段影响差异的理论探讨和实证检验。

在确权政策实施的不同阶段，农民的地权稳定性预期可能是截然不同的：预计将会进行确权时，确权期间可能发生土地调整和权属争议的预期会降低农民对现有承包地的产权稳定性预期；确权启动实施并公布权属界定方案后，那些确定不会发生权属变更地块的产权稳定性增加，而确定会被界定给他人的地块则稳定性下降；确权颁证完成以后，近期再次发生权属调整的可能性降低，农民的产权稳定性预期提高。因此，确权各阶段的对土地投资的影响可能存在明显差异。现有实证研究大多忽略了确权各阶段的影响差异而仅划分出“有确权”和“无确权”两阶段，但无论将地权稳定性下降时期划归哪一阶段均可能产生偏误的结论。纪月清等[12]指出在进行确权政策评估时应当区分无确权、预期即将确权、确权实施以及确权落地这几个阶段，动态观察确权各阶段的影响差异。

有如下研究疑问值得讨论：确权政策从预期实施到落地完成各阶段对农户土地投资决策的影响是否存在明显差异？如果存在差异，是否在确权预期或实施阶段表现为抑制效应，而在确权落地阶段表现为激励效应？在二轮承包即将到期之际，如何制定“再延长30年”的具体方案，以持续激励从事承包地经营农户的土地投资？为回答上述疑问，本文将考察确权从预期到落地各阶段对农户土地投资决策的影响差异，并利用江苏省18县地块层面2期调查数据进行实证检验。

2 理论分析

在讨论地权稳定性与农业生产投资关系时需要对农业投资进行分类讨论。一般分为两类：一类是土地投资，主要包括土壤保持与改良投资、基础设施投资和改变用途投资；一类是农业机械等与特定地块无关的流动投资。研究发现，地权不稳定主要妨碍土地投资；机械等流动资本可以在土地减少后进行出租或变卖，其投资受地权稳定性的影响较小[13]。在中国土地细碎分配的大背景下，大部分基础设施和改变用途投资往往不是农户个体决策的领域，保持承包地产权稳定性的意义主要在于激励有机肥等土壤保持与改良投资。在下面的理论和实证分析中，本文将主要关注农户的土壤保持与改良投资。

2.1 确权政策落地对农户土地投资的影响分析

承包地确权政策旨在强化对农户承包权的物权保护，既强调承包地块“四至”清晰、承包关系“长久不变”，又试图赋予农户抵押担保等财产权能。理论上，确权政策落地可能通过增强地权稳定性、完善土地流转市场和缓解信贷约束来促进农户对承包地的投资。

地权稳定性一直被认为是激励土地投资的关键[1-8]。如果附着在土地上的投资有可能和土地一起被他人侵占或被重新分配给集体中的其他成员，农户显然会缺乏投资激励。一些学者指出，地权稳定性可分为法律、事实和主观认知三个层面[14]。确权政策在这三个层面均可能产生影响：首先是法律层面，为进一步稳定土地产权，国家于2008年提出“保持现有土地承包关系稳定并长久不变”的构想，并进一步在2019年出台《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确规定“二轮承包到期后再延长30年”。作为推行“长久不变”的基本手段，确权落地无疑会提高法律层面的地权稳定性。其次是事实层面，仅在法律层面规定“长久不变”并不足够，还需要确保它的实施。作为强制性正式制度安排，确权落地不仅有助于减少土地调整的发生[15]，还以法律凭证为载体明确农户对承包权的物权，使得对承包关系的认同更加正式，效力范围也不再局限于村组内农户之间[16]。最后是个体认知层面，无论是法律层面的规定，还是事实层面的实施，最终都应落实到农户认知层面。一项针对农户认知的调查发现，相比无确权户，确权户对未来村里调地的预期有明显降低[6]。不过，另一项17省份调查显示，仅9%的农户认为确权后村里不能再调地，似乎确权落地的实际效果并不尽如人意[9]。

良好的土地市场对于激励农户进行土壤保持等投资也具有重要意义[17-18]。如果投资带来的土地生产力长期提升能够有效反映在地租或地价上，那么农民即使在不远将来可能因种种原因转出土地，他仍然有激励进行投资。随着中国城乡转型的深入，仅经营分到的小面积承包地的农户势必将大量减少。过去，年轻一代外出务工的农民将承包地交由家中年长的父母经营，土地流转的发展大大滞后于劳动力转移[19]；随着老一代农民因年老不再经营农业，土地流转有望加速发展。对大量在不远将来会转出承包地的农户而言，能否在土地转出中通过地租或地价上涨来实现投资收益，显然会影响当前的土地投资决策。大量研究表明，中国土地流转市场发育不够完善，集中表现在亲友间不收租金的非正式流转非常普遍[20-22]。外出打工者请亲友代耕的主要目的之一是看护土地产权，以便在非农就业受到冲击时能够保质保量地随时收回土地[21-22]；而这背后蕴含着对通过正式产权交易制度保障转出地产权安全的信心的缺失。在政策上，确权的意义被描述为是建立“归属清晰、保护严格、流转顺畅的产权制度”“健全社会主义市场经济体制的必然要求”①参见《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，http://www.gov.cn/gzdt/2011-02/26/content_1811160.htm。。一些实证研究也发现，土地正式流转交易的发展依赖于正式产权制度建设，确权政策的实施可以促进农户在转出土地时选择收取租金[23-24]。但确权能否通过促使流转市场更加完善来促进投资，还取决于地租能否充分反映农户投资带来的生产力提升。如前所述，在土地分配异常细碎化的背景下，中国农户的私人土地投资主要集中在土壤保持与改良领域；但土壤肥力难以观测，特别是农户承包地规模过小、进行肥力鉴定的平均成本很高，现阶段很少有农户在转出肥力较高的土地时进行肥力鉴定来索取高租金，也很少在签订的土地流转合约中写明流转到期时需要维持的肥力水平。因此，现阶段确权通过完善土地流转市场来促进农户土壤保持与改良投资的作用可能非常有限。

理论上，确权赋予了农户承包权抵押、担保权能，这可以提高农户的信贷可获性从而缓解农户投资面临的资金约束[25-26]。然而，一方面以土壤保持与改良投资为代表的土地投资面临的主要是劳动约束而非资金约束；另一方面，确权赋予抵押权能尚在试点阶段、大多数地区并未建立土地抵押的金融制度，或者源于收回抵押的土地并进行流转的交易成本太高、金融机构不愿意接受小规模承包地作为抵押物，现阶段确权通过赋予抵押功能来促进承包地投资的作用也可能非常有限。

综上，尽管在理论上确权也能够通过完善土地市场、赋予抵押功能来促进农户承包地投资，但由于种种现实条件的约束特别是农户承包地规模过小的基本国情，现阶段这些间接机制的实际作用可能非常有限；确权政策落地主要通过提高地权稳定性预期的机制对承包地投资产生影响。

2.2 确权政策推广过程对农户土地投资决策的影响分析

承包地确权作为土地权利界定与确认的过程，在推广实施过程中存在“不稳定”因素并阶段性地降低农户的地权稳定性预期。不稳定因素主要源于两方面：一方面，承包地可能在确权期间被村集体重新调整。首先，由于预期到确权后调地难度会增加，一些存在调地需求或惯例的村集体有动机在确权临近或期间进行土地调整；其次，少数在二轮承包时没分得地的村集体成员有正当的理由要求补回承包地，少数地方还会因农户诉求激烈而采取打乱重分式的大调整；再次，出于解决关于因开荒复垦、规划整理等新增地及机动地处置问题的目的，村集体也可能进行土地调整；最后，一些地方还会在确权实施过程中顺势组织农户自愿互换并地、按户连片经营来解决承包地细碎化问题，这在政策上也是鼓励的。

另一方面是土地权属争议和纠纷，可以归结为三点：一是相邻地块的边界本身模糊或在确权时被更改。一、二轮承包时一些村集体并没有建立完整清晰的土地台账，土地的空间位置和面积也多是处在村集体或村民小组农户的默认状态、缺乏具有法律效力的书面凭证。并且农村土地也存在不同的面积测算口径，譬如往往小于实测面积的承包合同面积、按肥力等折算的“习惯亩”等。确权试图解决土地“四至”不清、面积不准问题。但当以确权实测结果作为建账依据时，相邻地块农户的土地边界界定或更改、其他口径下少出或多出的面积都可能会引起权属争议[27]。特别是对于那些失去边界标识的流转地块，边界的界定依据及实测面积多少等权属问题很容易引发纠纷。二是确权推广中历史遗留问题重新显现。不少地方存在少数农户一二轮承包时没分得地、新增面积处置争议以及土地台账不齐全等历史遗留问题。确权会使搁置的历史遗留问题集中显现，而处置不当又将诱发新纠纷[28-29]。三是确权程序规范性问题。确权推广工作涉及宣传动员、土地实测、结果公示、签字确认以及颁证等环节。然而实践中一些地方存在部分环节缺失、实测不到位、颁证滞后等程序问题[9-10]。特别是在基层组织缺位或政策执行不到位时，农户更多地表现出对政策的不理解、预期不明确[30]，这也可能产生权属争议甚至诱发纠纷。

综上，关于确权推广实施过程中可能发生土地权属调整和界定争议的预期会降低农户对地权的稳定性预期。在预期即将确权时，一些农户会因权属调整和争议预期而暂缓对经营地的投资决策；而在确权启动时，即使一些村集体已经立刻明示不会调地，关于权属争议的预期依然会使农户倾向于暂缓上述决策，直到土地面积的测量与确认完成时为止。

2.3 理论模型与研究假说

基于上述理论分析，本文构建一个农户跨期（两期）决策模型来分析确权各阶段对农户土地投资决策的影响差异。这里主要关注无确权、确权预期与启动和确权落地三个阶段。有机肥等土壤保持与改良投资形成的投资收益可供农户多期使用，但为简化分析，这里假定农户如果在第一期（现期/近期）对土地进行投资（投资成本为C），投资收益只能在第二期（未来）获得（折现后的足额投资收益为I）。在无确权阶段，农户面临产权风险假定为r0（0＜r0＜1），此时农户投资的净收益为N0= （1 - r0）I - C。由上式可知，农户是否进行投资取决于投资净收益：农户投资收益I越高，产权风险r0越低，农户越有激励投资土地。接下来，引入确权政策进行分阶段讨论。

先讨论确权预期与启动阶段。在预期即将确权或确权启动时，农户面临产权风险假定为r1（r1＞r0）。这时，农户投资的净收益为N1= （1 - r1）I - C。那么相较于无确权阶段，确权预期与启动阶段的投资净收益变化为ΔN1= N1- N0= （r0- r1）I，易得ΔN1＜0。基于上述分析，提出研究假说：

H1：相比无确权阶段，确权预期和启动阶段的地权稳定性更低，从而会抑制农户的土地投资。

关注承包地确权政策的落地阶段，假定这一阶段农户面临产权风险为r2。如前所述，政策落地可以进一步提高承包权稳定性，即r2＜r0，此时投资净收益为N2= （1 - r2）I - C。那么相较于无确权阶段，确权落地后投资净收益变化为ΔN2= N2- N0=（r0- r2）I，易得ΔN2＞0。基于上述分析，提出研究假说：

H2：相比无确权阶段，确权落地会促进农户对承包地进行投资。

3 研究方法、数据来源与基本描述

3.1 研究方法

农户土壤保持与改良投资决策是以地块为单位的，本文利用地块层面数据进行实证分析。为检验确权对农户投资决策的影响，通常的实证策略是采用双重差分法进行估计。由于确权政策是渐次推广的，样本所处政策阶段随地区和时期变化而改变，因此，本文构造多期DID模型来同时检验本文的假说1和假说2。计量模型设定如下：

式（1）中：因变量Invilt代表农户i对经营地块l在t年的土地投资与否决策；BeLit、HaLit和AfLit分别代表农户i在t年处于确权预期、确权实施（包括确权启动）和确权落地这些政策阶段中第L年的0～1虚拟变量。系数αL、βL和γL分别是相应的政策年份的实际影响，值为正，表明该政策年份存在投资激励效应，反之为抑制效应；Zilt代表影响投资的控制变量；δc和νt分别是县域和年份固定效应，用来控制非时变特征和时变的增量以及政策推广的地区选择性偏差；εilt是误差项。由于确权对自有和转入承包地投资的影响存在差异，本文分样本进行回归分析。

为再次检验假说1，这里以“在t年本县（市）其他村实施确权的比例”代表政策预期，分析其对未确权户（仅保留确权启动前的各期样本）的影响。构造如下Probit模型：

式（2）中：Inv*ilt是决定投资与否的潜变量，可以理解为投资净收益。Inv*ilt＞0时，Invilt= 1成立，代表对地块进行投资；否则Invilt= 0，代表不投资。Antilt代表即将确权的预期，其含义是本县（市）内实施确权的村庄越多，未确权户越可能产生本村即将确权的预期。系数ϕ为负，说明确权预期会抑制投资，反之则反是。其他变量的设定和具体阐释同式（1）。

3.2 数据来源

本文以江苏省为研究对象。课题组于2015年7—8月开展基线调查，并于2018年1月进行追踪调查。基期调查采用多阶段抽样法，具体抽样方法如下：首先，从16个确权整体推进县中随机抽出9个县，并在每县所在市抽取1个非整体推进县作为对照；其次，每县随机抽取2～4个村，每村随机抽取1个村民小组；最后，每个村民小组采取“以地查户”（随机抽1大片耕地并列出地片上所有分得承包地的农户名单）的方式抽取前25户左右农户进行调查。对于因举家迁移等无法面访的农户，通过访问亲友、邻居、村干部等知情人采集相关信息。这种方式有利于避免在数据分析中因遗漏不在家户而导致的样本偏误。基期调查共搜集到66村1 722户及其4 796个地块样本。2018年1月进行追踪调查，在每个样本村选取基线调查访问的前15户进行回访，共访问到979户及其3 235个地块样本。鉴于当前江苏省面临的主要耕地质量问题是有机质过少，而有机肥投资是最常见的有机质提升行为，因此本文以此为考察对象。两次调查均详细询问了农户过去一年所有经营地块的有机肥投资情况，也询问了面积等地块层面信息以及农户个体和家庭层面的基本信息。调查时还询问了村干部本村确权推广的具体年份。数据可以满足研究的需要。

实证模型所使用的数据有以下几点说明：（1）剔除2018年1月仍未实施确权的村庄样本；（2）剔除有机肥投资和确权推广数据缺失的地块样本；（3）剔除控制变量缺失或异常的地块样本。经整理，得到如下数据用于实证分析：（1）2014年的45村867户2 580个经营地块；（2）2017年的45村457户1 463个经营地块。

3.3 模型变量设定

（1）因变量。本文主要关注农户投资与否的决策，因此采用农户在经营地块上是否进行有机肥投资来衡量（投资=1，否则为0）。表1显示，2014年和2017年进行有机肥投资的地块比例基本持平，分别为33%和32%。

表1 模型变量的统计性描述Tab.1 Variables and descriptive statistics

（2）确权各阶段变量。结合实际调查情况，设定确权启动前1年为政策预期阶段，确权实施第1年为政策启动阶段，并以颁证作为政策落地的衡量标准。表1显示，2014年时处于政策预期、实施和落地阶段的村庄比例分别是41%、35%和1%，而2017年相应的比例则分别是0%、9%和91%。

（3）控制变量。参考已有研究[8,12]，本文选取的控制变量包括：一是经营地块特征，包括地块面积；二是经营决策者特征，包括性别（男性=1，否则为0）、文化程度（用受教育年限来衡量）、务农经验（用16岁前是否经常干农活来衡量）、是否常住村内以及受过农业培训；三是家庭特征，包括从事农业生产的人数和经营的耕地面积。表1汇报了这些变量的描述性统计量。

4 实证结果与分析

4.1 确权的投资效应分析

表2汇报了确权政策效果估计结果。各回归方程总体显著性的F检验均在1%统计水平上显著。关于固定效应的检验发现，各方程均在1%统计水平拒绝了随机效应的假定。表2中列（1）、列（2）和列（3）、列（4）分析的对象不同，列（1）、列（2）是农户对经营的自家承包地的投资，列（3）、列（4）是农户对转入经营的他人承包地的投资。列（1）与列（2）以及列（3）与列（4）间的区别在于政策各阶段的分组差异，后者进一步细分了政策年份。

先看确权预期和启动的影响。表2列（1）、列（2）结果显示，确权启动前1年和启动当年的虚拟变量的系数均为负且在统计上显著，这表明即将确权的预期和确权启动会抑制农户对其经营的自家承包地进行有机肥投资；列（3）、列（4）结果显示，确权预期和启动也会抑制农户对转入经营的他人承包地进行有机肥投资。确权期间可能发生的承包地重新调整的预期会降低农民的产权稳定性预期，从而会抑制农户的投资决策。这一结论对转入的承包地也成立，因为转出户的承包地重新界定时，往往也意味着转入者无法再继续经营相应的地。上述研究结果验证了本文的假说1。而确权实施第2年，农户对其经营的自家承包地投资决策有促进作用，这可能是因为大部分村集体一般在确权启动时就会明示不再土地调整，并且进行了承包地面积的测量与确认，等到确权实施第2年时大部分农户预期近期发生权属调整和争议的可能性降低，因此有激励进行投资决策。

再看确权落地的影响。表2列（1）、列（2）结果显示，颁证第1～3年（或颁证第1、2和3年）虚拟变量对农户在经营的自家承包地上的投资决策的影响为正且在统计上显著，表明在确权落地后投资水平不仅有所恢复，还会促进农户对承包地进行投资。本文的假说2得以成立。特别地，颁证第1、2和3年的变量系数依次增加，这意味着确权落地的投资激励效应呈现出逐年扩大的特征。列（3）、列（4）结果显示，确权落地对农户转入地投资影响并不显著，表明在确权落地后转入地的投资仅恢复到无确权时的水平。可以理解为由于短期流转合约的盛行，对于转入的土地的投资，农户只关心近期可能发生的产权变动风险，例如即将实施的确权过程中蕴含的“不稳定因素”；对于确权落地后可能进一步降低较远期（如二轮承包到期时）的产权变动风险，由于这些风险本就远超流转合约的期限，因此不再农户的考虑范围。

表2 确权影响农户土地投资的估计结果Tab.2 Estimates of the impact of land titling on farmers’ land investment

至于控制变量，文化程度高、常住本村、受过农业培训的经营决策者倾向于对经营的自家承包地的投资，这可能是因为他们有着较宽松的劳动约束和丰富的农技知识。经营耕地面积越多的农户会倾向于减少对转入经营的他人承包地的投资，这可能与劳动约束有关。其他变量则没有统计上的显著性。

4.2 机制分析

这部分讨论地权稳定性预期机制。就确权政策而言，在无确权时，大部分农户遵循或相信二轮承包“30年不变”的制度安排，地权稳定性预期处于较高水平。样本描述显示，大多数村庄的调地时机和中央的规定保持一致：分田以来60%的村庄进行了调地且大多发生在二轮承包时；2000年以来仍有调地的村庄比例下降至21%；而2010年以来有调地的比例更低，仅有12%。

询问农户土地调整预期发现（表3），仅有20.8%认为在无确权状态下村集体未来可能会调地。在确权临近或启动时，土地调整或权属界定争议等产权风险增加，农户的稳定性预期有所降低。数据显示，2010年以来进行调地的村庄中有超过80%的调地时机是确权临近或启动时（占总样本的10%）；57%存在确权权属纠纷，22%存在确权推广困难；15%的承包地块的实测面积和承包登记面积不一致。这意味着，确权推广过程会引致农户关于村集体可能进行土地调整和发生权属界定争议的预期。询问农户土地调整预期发现（表3），有23.3%认为在确权实施过程中村集体可能会调地，该比例较无确权时高出2.5个百分点。确权落地后，农户的稳定性预期不仅得以恢复，还会进一步提升。如表3所示，询问已颁证农户当前土地调整预期发现，仅有15.3%认为在村集体未来可能会调地，较无确权时低出5.5个百分点，较确权实施时低出8个百分点。

表3 确权对农户土地调整预期的影响描述Tab.3 Impact of land titling on farmers’ expectation for land adjustment （%）

使用本区域其他村中实施确权比例来代表农户对确权的预期后发现，该变量会显著降低未确权户投资的概率，这再次验证了确权预期是一种地权不稳定预期（表4）。

表4 确权预期影响农户土地投资的估计结果Tab.4 Impact of policy expectation on farmers’ land investment

4.3 关于政策评估的讨论

现有实证研究忽略了确权各阶段的影响差异，大多以“是否颁证”为依据划分出“有确权”和“无确权”两阶段；但是，如前所述，在确权临近或启动时一些农户的稳定性预期是降低的，因此采用通常的估计方法，即将颁证前各政策阶段均划归“无确权”阶段，可能会高估确权落地的激励效应。控制和不控制确权预期和启动的影响（即表2和表5）的结果对比支持了上述猜想：和表2相比，表5中颁证第1～3年变量的系数和显著性水平均更高一些。

表5 确权影响农户土地投资的有偏估计结果Tab.5 Biased estimates of the impact of land titling on farmers’ land investment

5 结论与启示

本文的基本结论是，保持承包地产权稳定有利于促进农户土地投资。确权作为承包地产权界定与确认的过程，其实施过程可能发生的土地调整或权属争议会阶段性降低地权稳定性；而确权作为保障地权稳定的重要手段，政策落地则可以进一步提升地权稳定性。因此，在政策推广的不同阶段，确权对承包地投资的影响存在影响方向上的差异。具体而言，对于仍处于承包户自家经营状态的承包地，在确权预期和启动阶段表现为对土地投资的抑制作用，在确权落地阶段则表现为对承包地投资的激励作用。对已经发生流转的承包地，确权只在政策预期和政策启动阶段暂时性地抑制投资，确权落地后并不会表现出对投资的长期激励作用。此外，如果不控制确权预期和启动起到的作用，采用通常方法进行估计会高估确权落地的投资激励效应。

本文从激励农户进行土地投资的角度，提出如下深化产权制度改革的建议。具体包括：（1）进一步保障农户土地产权的稳定性。一方面，需要严格执行承包期内不得调地的规定，另一方面，需要在二轮承包即将到期之际，抓紧确定并公布具体的延包方案，以2019年中共中央、国务院颁布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》为指导，尽可能地减少土地调整与权属再界定的范围；对确定不调地的地区，提前公布延包方案，稳定农户的产权预期。（2）在土地流转和置换合并日益增加的背景下，政府需要提供土壤肥力等级鉴定的服务，以便过去土壤保持与改良投资可以充分反应在交易价格上，降低土壤质量信息不对称对土地市场的干扰，激励农户对未来可能会转出或置换出承包地也进行投资。