统筹发展与安全战略下的国土空间规划：范式、学理和实践逻辑的反思与回应

谷 玮，王梦婧，吴次芳，游和远，徐忠国，李 冠

（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310029；2.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江 杭州310058；3.浙大城市学院国土空间规划学院，浙江 杭州 310015；4.浙江财经大学公共管理学院，浙江杭州 310018；5.宁波大学法学院，浙江 宁波 315211）

1 引言

我国正处于百年未有之大变局加速演进阶段，国内外政治、经济、生态、文化、科技等格局正在发生重大调整，如何统筹发展与安全之间的张力成为国家治理的重大议题。中共十九届五中全会提出“统筹发展和安全”的战略目标，明确要求“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”，要求“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”[1]。作为贯彻国家总体安全观的重要要求和实现“两个一百年”奋斗目标的基本保证，统筹发展和安全的战略要求在新时代背景下提升对发展和安全之间辩证统一关系的认识和把握，通过提升治理体系和治理能力的现代化水平，有效防范化解和应对各类风险挑战。国土空间兼具一国自然资源环境载体和人类社会发展支撑的双重属性[2]，为经济社会发展提供必要的资源要素支撑，其安全水平直接影响国家稳定底线和发展上限。如何提高国土空间发展韧性、国土空间安全水平和支撑能力，是国土空间规划在新时代背景下必须回答的重要认识论、方法论和实践论问题。

一般认为，规划权属于公权力范畴，国土空间规划的本质是国家和政府针对空间开发利用保护行为所进行的强制性约束和规范，是政府公权力在国土空间上的制度表达[3]。尽管新一轮国土空间规划已基本厘清多规之间的矛盾，并已构建“五级三类”国土空间规划体系，但对于规划应当如何体现战略性、科学性、协调性和操作性等更加深刻的问题却仍缺乏更进一步的讨论，因而难以为国土空间规划的优化改进提供相应的理论支撑。虽然已有大量研究针对国土空间开发与保护相关议题进行了讨论，但较少围绕发展与安全这一更加本质且更加综合的关系展开，在理论梳理和构建层面难以满足对现实社会复杂性的解释需要。基于上述理论关怀和现实需要，本文试图探讨发展和安全在国土空间具体语境下的基本内涵，发展和安全之间的辩证关系，并在此基础上进一步回答“国土空间规划在范式层面、理论层面和实践层面应如何回应‘统筹发展和安全’战略要求”这一时代性命题，期望能够增加国土空间规划相关知识积累，为规划实操提供参考。

具体来说，本文将“国土空间规划在范式层面、理论层面和实践层面应如何回应‘统筹发展和安全’战略要求”这一宏观命题分解为在逻辑上存在递进关系的4个问题，即“发展与安全的内涵是什么？两者间存在怎样的关系？”“国土空间规划在认识论层面和研究范式上应如何回应和转变？”“国土空间规划的作用边界在何处？国土空间规划的‘应为’和‘可为’是什么？”“为统筹实现发展与安全目标，国土空间规划应在怎样的原则指导下构建行动和制度框架？”。本文以上述4个问题为线索，分别从时代逻辑、范式逻辑、学理逻辑和实践逻辑出发，通过反思性视角对国土空间规划进行认识与讨论，并提出统筹发展与安全战略下的规划回应，整体框架见图1。

图1 统筹发展与安全战略下国土空间规划反思与回应理论框架图Fig.1 Theoretical framework for coordination of development and security through territorial space planning

2 国土空间语境下的发展和安全

发展和安全是新时代的重要命题，统筹发展和安全是国家发展的重要战略。不同语境和不同时代背景下的发展和安全拥有不同的内涵和理解方式。讨论国土空间语境下发展和安全的内涵及两者间的辩证关系是理解国家战略的前置要求，也是进一步进行国土空间规划反思与回应的基础。

发展和安全是一对具有普遍意义的辩证关系，其内涵和关系变化产生的根源在于人类欲望的多变与无穷。无论是亚里士多德在《论灵魂》中对人类多层次欲望的理解[4]，还是拉康所提出的从需要到要求再到欲望的逐级上升理论[5]，亦或是更为人所熟知的马斯洛需求理论，无不强调了人类欲望多变和难以满足的特征。正是在欲望和需求的驱动下，发展成为人类社会永恒的主题，人类对国土空间和自然资源的利用也得以持续推进。与自然系统不同，人类社会系统总体上并不遵循负反馈机制运行规律，而会通过科技进步、组织方式改进，甚至剥削和战争等手段来满足自身无穷的欲望，从而达到不断累积的正反馈效果。这在客观上推动了经济社会的发展。

与人类社会的多变相比，国土空间则表现出更多刚性特征，并形成对人类社会发展的显著约束。数量、结构和布局相对稳定的国土空间和自然资源在一定科学技术条件下所能承载的人口和产业存在上限阈值[6]，并基本符合“马尔萨斯陷阱”规律。由于一定国土空间范围内的资源环境要素所能承载的人类活动最大规模有限，而在人类欲望和发展诉求的扩张驱动下，人们不断试探并突破承载力底线，因此，最终可能导致包括粮食安全、能源安全、生态安全在内的多发性安全问题。

发展和安全的内涵及其相互关系并不总是以单一的固定形态存在，其伴随人类社会的发展而表现出较为明显的时代性特征。国土空间语境下的发展和安全究竟意味着什么？两者之间是统一关系还是冲突关系？冲突程度有多大？下文将在划分不同类型文明社会的基础上尝试对上述问题展开回答。

2.1 前工业文明社会：发展与安全的统一

前工业文明社会时期，人类的发展受自然资源条件约束显著，按照地理决定论的观点，地域自然资源禀赋的差异性是产生不同社会类型和不同生产生活方式的主要原因。如400 mm等降水线和干湿地区分界线基本决定了森林植被和草原植被的空间分异，同时也产生了农耕文明和游牧文明两大文明体系[7]；而地处大西洋与地中海之间的欧洲国家缺少陆地粮食，但沿海交通便利，因此发展出扩张性的海洋文明，奠定了西欧的重商主义传统[8]。尽管前工业社会三种主要文明类型，即农耕文明、游牧文明和海洋文明，所对应的国土空间开发利用保护对象及其行为模式有所差异，但总的来看，人类活动对国土空间的影响较小，国土空间及其承载的自然资源生态系统主要遵循自然规律运行。相应的，由于整体生产力水平有限，人类普遍处于生存难以得到保障的境地，此时国土空间开发保护利用语境下的安全内涵主要是指领土安全和粮食安全。更大的国土空间意味着更加丰富的资源存量和流量，因此在前工业文明时期，国家之间和民族之间通常以战争等方式争夺宝贵的自然资源。国家统治者对领土、土地和粮食的重要性认识早已达到相当的高度，如《管子》提出“夫民之所生，衣与食也。食之所省，水与土也”；《商君书·徕民篇》提及“理国之道，地德为首”等。

在前工业文明社会，发展与安全之间呈现高度正向相关关系，发展意味着更强的安全保障能力，反过来安全则能更好地促进发展。罗马帝国和古代中国漫长的历史即是很好的佐证，农业产出的部分剩余可用于养活军队，而一个稳定强大的政权则可以更好地促进国家经济社会发展和百姓生活水平提升，从而形成发展与安全相互促进的闭环。

2.2 工业文明社会：安全内涵的拓展及两者关系的张力

前工业文明社会中，人类的日常生活节奏与自然的节奏和谐一致[9]，人类对国土空间影响程度也十分有限。18世纪下半叶英国率先进入工业文明社会，自此人类社会对国土空间和自然资源的开发利用规模和开发程度较前工业文明时期有了大幅度提升，发展与安全的内涵及其相关关系也发生了重要变化。过去人们的主要欲望和需求是维持生存，而工业文明却带来了极大的生产力提升，科学技术的进步使得产品开始出现较大剩余，部分国家率先摆脱了生存发展诉求，同时人类欲望的前进也投影到了对国土空间的开发利用上。如工业社会生产方式对能源需求激增，人们开始向国土空间索要更多的煤炭、石油等化石资源。这种爆炸型资源开发利用模式愈发使得国土空间演进规律偏离自然生态系统规律。尽管大规模的资源开发利用满足了工业社会的发展目标，但同时也催生了生态环境破坏等负面影响。生产方式的转变和全球化进程导致工业文明社会时代背景下，国土空间语境下“安全”的内涵有了更加丰富的拓展，除了传统安全之外，现代性风险（如核动力风险、生化产品风险等）更加凸显，生态安全、能源安全、公共卫生安全等问题愈发突出。

此时，发展与安全之间的关系也伴随各自内涵的丰富开始出现二分趋势。一方面，科学技术的快速发展推动了经济水平和军事力量的大幅度提高，传统安全水平提升显著。但另一方面，工业化和现代性本身却产生了强大的自反作用，工业化进程自我孕育出了社会化特征显著的各类风险[10]，继而造成非传统安全风险的出现和增长。其中最典型的变化即伴随城市化出现的交通拥堵、居住环境恶化、公共卫生危机频发等“城市病”[11]。“经济优先”价值的弥漫有效推动了工业化和城市化的发展，二三产业的快速发展带来了空间利用方式和空间结构布局的历史性变革，城市景观、城市规模和城市数量在工业文明时期得到迅速扩张。然而，工业社会（尤其是工业化前期）对空间秩序认识水平和空间治理水平的相对落后，发展与安全之间的统一性消失，两者间张力反而伴随城市化的深入推进越来越大，造成时间维度、空间维度和用途维度的空间利用不可持续[12]，并以“城市病”的表现形式集中涌现。

2.3 后工业文明社会：自反性和反思性的对冲

在工业文明发展阶段大量物质快速积累的基础上，人类欲望在后工业文明社会时期有了更大幅度的跨越。原子社会下，个体的发展诉求也更加多元和分散。除了满足人类基本生存要求之外，国土空间开始承载更多品质相关诉求。如开发更便利、更具活力、更绿色的空间，创造更加适老以及更加儿童友好的城市等。正如列斐伏尔所言，“自然空间正在消失”[13]，后工业文明社会时期人类活动对国土空间的影响已经超过以往任何阶段，安全的内涵较前两个发展阶段出现以下转变：一是威胁安全的因素更多是内在的、人为的，内嵌于制度的内生性风险，如无序城市化所导致的生态安全风险和公共卫生安全风险加剧；二是不确定性加剧，包括生态安全、经济安全、社会安全等在内的重大安全风险突破了可计算性，给人类带来巨大挑战；三是安全问题的空间分布范围突破地域限制，从普通意义上更加具有世界性，在气候变化和跨国自然资源治理领域尤其突出[14-15]。此外，原本关系较为松散的不同领域安全问题之间的联系变得更趋紧密。在总体安全观视域下，国土空间安全的内涵变得更加丰富，不仅包含领土安全、政治安全、经济安全、粮食安全、能源安全等传统领域，也涵盖生态安全、文化安全、环境安全、信息安全、科技安全等非传统方面。

在后工业文明社会，发展本身成为风险的来源，安全问题的现代化内生性导致发展与安全之间的矛盾更加突出。一些学者将后工业文明社会称作“风险社会”，认为后工业文明社会是全面暴露在风险中的一个发展阶段，但同时也是带有反思现代性特征的社会发展阶段[16]。因此，越来越多国家和个人开始深入反思发展和安全之间的相互关系，并在现代社会的自反性和人类的反思性对冲中，进一步探索统筹发展与安全关系的具体路径。

三种类型文明社会对应的发展和安全的主要内涵及其相关关系总结见表1。当然，这只是一种理想型的划分，在历史实践中很少有完全符合如此清晰分类的情况，在任何国家或地区，上述三种社会形态所对应的国土空间和自然资源开发利用保护模式都以不同形式和组合方式存在。尤其是在发展不平衡不充分的转型期中国，区域间自然资源本底和国土空间开发利用保护模式与水平存在巨大差异，这给国土空间规划和空间治理带来了更大的挑战。

表1 发展和安全在不同类型社会中的主要内涵及其相互关系Tab.1 The main connotations and the interrelationships of development and security in different types of societies

讨论发展和安全时代性特征的意义在于以一种基于时间维度的动态视角理解国土空间规划。发展与安全之间的矛盾始终是由变化所引起的，而且唯有变化才会产生对国土空间规划的需求。必须认识到，国土空间现状是由过去人类和自然的共同作用所决定和塑造的，而时空间秩序更是一个无法割裂的统一整体。因此国土空间规划不仅要关注空间内容的表达，更应加强时间思维，把握规划应当拥有的时代性取向，及其相对应的发展与安全之间的辩证关系，以复杂动态视角去理解和编制国土空间规划。下文将着重讨论在当前时代背景下，国土空间规划在范式、学理和实践层面需要反思的重点，并进一步提出回应和改进方向。

3 统筹发展与安全战略下的国土空间规划范式逻辑

范式是某一科学共同体的所有成员在某一特定时期都能接受的一系列基本理论假设，以及基于上述理论假设的一系列特定科学问题[17]，是任何理论研究和实践操作开展的前提。为促进统筹发展与安全战略的实现，必须首先在研究范式层面对国土空间规划进行反思，具体包括对国土空间规划主流研究范式的梳理，以及新时代背景下国土空间规划的范式回应。

3.1 主流研究范式及其缺憾

当前国土空间规划的主要研究范式包括以牛顿经典力学为代表的自然科学（以下简称“自然科学”，与研究不确定性的系统科学和量子力学作区分）和社会科学两大类。两者在研究对象和研究方法上存在明显差异，相应范式主导下的规划也呈现不同特征。

自然科学的研究对象具有数据的稳定性和客观性特点，可以获得要素之间的确定关系或一定概率的确定关系。其基本信念是在拥有足够多研究对象数据的前提下，找到因素之间必然存在的确定性关系，并将其作为预测未来的可靠依据[18]。这种确定性思维在各类规划中有着大量详实的表达，尤其在涉及工程的规划中更加突出。随着人类活动对国土空间影响的扩大，人为因素已成为人地互动中的主导因素[19-20]。以人和社会作为主要研究对象的社会科学，其研究范式在国土空间规划中也越来越突出。与自然科学不同，社会科学研究对象的数据并不具有稳定性特征，几乎难以抽象为高度简约的数学表达，难以获得因素之间的确定性关系，也无法对对象进行精准预测。也就是说，在人类影响占绝对优势的复杂环境中，即便国土空间规划编制实施主体拥有大量数据、先进的分析方法和高精度的建模程序，也难以明确掌握国土空间作为一个系统的所有规律[21]。

除研究对象存在差异外，两种范式在研究方法层面也存在显著分野。自然科学强调还原主义逻辑，通过将一个整体分解为元素，并对元素性质的叠加还原出整体的性质与特征，得到稳定而统一的规律。相反，社会科学则更加强调整体主义，认为无法通过低层次元素的简单叠加获得高层次的整体系统性特征。过去的空间规划更多遵循还原主义逻辑，以学科和行政部门为分割开展规划。但这样的方法显然难以较好解决实践中的具体问题，如土地利用规划、城乡规划和各专项规划之间的冲突导致规划失灵。新一轮的国土空间规划体系更加偏向于整体主义思路，将国土空间视作一个整体性系统，从系统的层面考虑“生产—生活—生态”空间布局，统筹考虑经济发展、生态保护、资源合理开发利用、社会公平正义等多元目标的实现。

国土空间规划的对象（或客体）为国土空间，是一个开放的复杂巨系统[22]。不同尺度的国土空间与外界存在大量的物质、能量和信息交换。同时，国土空间的子系统数量庞大，既包括自然生态系统，也包括人文社会系统，子系统之间的关系十分复杂。因此，国土空间是整体性而非个体性的、纠缠叠加而非分立的、多样复杂而非线性单一的、兼容并包而非非此即彼的复杂存在。这种特征决定了在国土空间规划领域，无论是哪一种研究范式在理论和方法上都存在局限性，都无法独立完整揭示国土空间的全貌，无法独立支撑国土空间规划理论和方法的构建。自然科学范式中精确的数量化模型表达与真实世界存在较大出入，机械的、线性的、平衡静态的还原论和确定论，难以解释和解决国土空间规划面临的开放复杂问题。此外，对自然科学理性的过度神话导致了第二现代性风险的诞生，这在一定程度上也加剧了国土空间所面临的复杂性和不确定性。当然，纯社会科学研究范式在捕捉和描述国土空间自然属性方面也存在遗憾，难以对国土空间重要的自然客观特征作出系统性的认识和表达。

3.2 国土空间规划的范式回应

国土空间内在固有的复杂性和主流研究范式的缺陷要求探索更具综合性的思维范式对国土空间规划进行研究和认识。随着理论认识和实际操作的深入，两种主流研究范式也在一定程度上展现出共性发展的趋势，如运用基于神经网络的元胞自动机模拟复杂的土地利用系统及其动态变化[23]。复杂科学是研究复杂系统的新范畴[24]，国土空间规划客体本身所固有的随机性、模糊性、混沌性、涌现性等特征表明，复杂科学或许可以成为引领新时代国土空间规划的新范式，推进国土空间规划认知层面的革新。

国土空间拥有远离平衡态、开放和系统内要素间存在非线性相关等特征[25-26]。在系统科学的视角下，国土空间规划可以视作一种负熵，通过外部制度和信息的输入，以平衡系统熵增导致的无序，形成远离其自身热力学平衡态的稳定结构，即国土空间耗散结构[27-29]（图2）。国土空间耗散结构意味着国土空间在层次结构和功能上的更加有序。放置统筹发展与安全的时代战略目标下，国土空间耗散结构即意味着国土空间作为一个系统，在结构上既不违背国土空间固有自然规律，又能够与人类社会基本结构保持相对一致；在功能上既能支撑经济社会的健康发展，又能确保各类风险处于较低或可控状态。

图2 规划熵与国土空间耗散结构示意图Fig.2 Planning entropy and dissipation structure of territorial space

4 统筹发展与安全战略下的国土空间规划学理逻辑

国土空间规划是政府公权力的具体表现，是对自发性国土空间开发利用保护秩序的强制介入。范式逻辑的讨论为公权力介入空间开发利用保护行为的认识提供了一定支撑，基于此，有必要在学理层面对下列关键性问题展开更进一步的深入思考：国土空间规划的权力边界和能力边界在哪里？也就是说，国土空间规划应当做什么？不应当做什么？可以做什么？不可以做什么？

4.1 国土空间规划的权力边界

国土空间规划应当存在权力边界，而不是将所有空间问题纳入囊中。从国家构建的“社会契约”视角看，国家和政府所拥有的权力来源于公民让渡，国家作为一种“必要的恶”，其主要目的在于避免霍布斯意义上“人人相互对峙”的无秩序和混乱[30]。具体到国土空间开发利用保护领域，由于自发秩序中通常会因争夺或过度利用自然资源而造成混乱及不可持续的局面，因此，国土空间规划作为国家在空间治理领域的重要工具，其主要目的应当是弥补自然状态下因缺乏强制力而造成的不安全。德国启蒙思想家洪堡认为，政府的任务是防止公民自由受到威胁，其范围应当限定于“提供安全，既抵御外来的敌人，又防止内部的冲突”[31]。也就是说，需要在空间治理的无政府状态和利维坦之间找到国土空间规划的权力边界，为国民创造整体安全的环境和能够保障市场和社会有序发展的行动框架，形成稳定的空间利用规范结构。

从经济学的视角出发，新古典经济学认为政府的主要作用在于对外部性进行纠正，并进行必要的公共产品供给。由于国土空间开发利用的成本未能内部化，以及国土空间保护的行为收益外部化的情况在真实世界中大量存在，负外部品的过度供给和正外部品的供应不足都将造成发展与安全的失衡。因此，以国土空间规划为核心的空间管制力量对外部性进行规避，避免无序发展对安全利益的侵蚀具有提升整体福利的重要意义。经济学对于解释国土空间规划权力边界的另一个启发是公共品供给视角。由于公共品领域“搭便车”行为所导致的市场失灵普遍存在，因此需由政府部门承担公共品供给的主体功能。广义上的安全是一种典型的公共品，如根据联合国《人类安全指南》定义，经济安全、粮食安全、环境安全、社会安全和政治安全等均属于公共品范畴[32]，应由区域、国家或跨国的政府机构组织提供。这也进一步支持了国土空间规划提升资源保障能力和整体安全水平主要作用的观点。

4.2 国土空间规划的能力边界

受理性主义思潮的影响，普遍认知将规划的编制者和实施者视作完美的理性人，并据此延伸出“规划万能”的主张。然而上文时代逻辑和范式逻辑部分的讨论基本明确了这样一个事实，即人类需求永远处于时刻变化状态，无论是个体还是群体，其对于国土空间开发利用保护的需求和行动本身就呈现非线性、混沌、叠加的不可预测特征，因此难以被规划编制和实施主体完全捕捉，在客观层面限制了规划的效能。此外，规划编制和实施的主体是人，任何规划师都拥有知识分立和有限理性等人类基本特征，高度个体化的知识结构注定了由人所编制的规划在认知层面无法完全掌握国土空间所包含的所有信息，国土空间规划编制和实施也必然无法实现信息上的全知全能和知识上的完全共识[33]。如城乡规划专业背景的规划师更加注重规划中的设计表达，土地资源管理专业背景的更加关注规划中的指标管控，而地矿专业的则更加重视资源开发利用、生态修复和空间信息技术[34]。可以说，规划师也不过是“负伤的疗愈者”。

承认国土空间规划的能力边界并不等于鼓吹规划无用论。相反，以更加谨慎的态度反思规划，明确国土空间规划中的“可为”和“不可为”，或许更有益于促进多学科规划者之间的交流合作。更重要的是，承认规划能力的边界，有助于降低规划浪费，避免国土空间规划越位侵蚀市场和社会自身所拥有的发展活力，陷入“致命的自负”[35]。

4.3 国土空间规划的学理回应

规划有其自身固有的权力边界和能力边界。社会契约的国家建构视角以及经济学视角证明，国土空间规划的权力边界应当限制于对安全底线的把控，将发展目标的实现主要交由市场主体和社会主体完成。权力边界回答了统筹发展与安全战略下，国土空间规划“应为”和“不应为”边界的问题。实际上，受制于信息的叠加与混乱，以及规划师知识分立和有限理性的特点，国土空间规划必然存在“可为”与“不可为”的边界。信息制约和规划师固有的认识结构决定了国土空间规划不可能达到“全知全能”的程度。综上，国土空间规划不应也不能“入侵”经济社会发展的角角落落。在统筹发展与安全的战略背景下，应明确国土空间规划对于把控安全底线的主要作用，将权力和活力更多释放给其他主体，从而实现安全的稳固与发展的活力。

5 统筹发展与安全战略下的国土空间规划实践逻辑

范式逻辑和学理逻辑的梳理主要是基于认知层面的讨论。国土空间规划作为一项实践性操作，不仅需要理论认识上的探索与优化，同时也应当结合实际，提出国土空间规划实际操作中需要作出的反应和调整。那么，在统筹发展与安全的战略背景下，国土空间规划实践层面应当遵循怎样的原则，构建怎样的制度和行动框架呢？基于前文分析，本节提出生命优先、底线管控、整体协调和灰度动态四大实践原则。

5.1 生命优先原则

生命价值的优先前提具有一般性意义。人类最基础的欲望即生存，只有保证最低限度维持生命所需资源的前提下，讨论发展和其他领域的安全才有意义。然而在功利主义盛行的社会环境下，有用价值的升序和生命价值的降序导致人类生命价值的普遍客体化[36]，造成一般伦理的扭曲。坚持以人民为中心是统筹发展与安全战略中的重要内涵，同时也应当是国土空间规划编制与实施中应遵循的最基本原则。在国土空间规划语境下，生命优先原则主要指在规划中优先保障人的基本生存需求，包括粮食供给和领土安全。尽管安全的不同维度作为一个整体都具有相当程度的重要性，但当不同目标之间产生冲突时，应当以保证人民生命安全为第一顺位。如在“新冠”疫情大面积影响人民生命安全的前提下，规划需针对约束性指标及相关管控政策作出相应调整，首先确保疫情防控所需建设空间的落位。

5.2 底线管控原则

保障安全底线是国土空间规划的权力边界。在发展和安全紧张关系加剧的时代背景下，国土空间规划应当重点解决安全保障类机制供给不足和发展干预类机制供给过剩的结构性问题，确保最小规划干预的前提下，实现对安全底线的把控。尤其在生态文明建设的背景下，需加快探索并提出因市场自发秩序所致外部性问题的有效解决方案，降低因发展所产生或强化的安全问题。以新一轮国土空间规划“三线”划定为例。某试点省份在“三线”试划中划定的永久基本农田仅为国家设定规划目标的68.02%，而城镇开发边界却达到“三调”现状城镇建设用地的2.1倍，平均每期规划新增建设用地达上期平均水平的150%。地方政府“惜划”永久基本农田和盲目扩大城镇开发边界的普遍行为是市场竞争逻辑主导下的产物，但这种行为模式却会造成更大空间尺度的粮食安全风险。因此，从底线管控的原则出发，应由中央政府作出有力调控，降低地方无序空间利用造成的整体性风险。

5.3 整体协调原则

整体性是国土空间规划的本体，是国土空间规划存在的主要价值和意义[37]。国土空间是一个整体性复杂系统，因此必须更加强调国土空间规划在要素、主体和“时空物”层面的整体协调。一是基于国土空间和自然资源各要素之间的普遍联系特征，更加强调国土空间规划中对空间要素和自然资源要素的系统性认识和整体性安排。如在对土地要素进行布局和开发利用保护安排时，应统筹全域全要素，重视山水林田湖草沙等其他自然资源要素和生态系统在国土空间规划中的表达。二是构建完善国土空间规划多元主体参与互动的制度和机制，尤其要重视市场主体和社会主体在国土空间规划编制和实施中的重要参与地位和关键监督地位。三是最重要的一点，必须补齐因忽视时间维度而造成的规划短板，将时间维度纳入国土空间规划，形成时间和空间同置于一个整体框架下的空间规划体系[37]。在物质资源和国土空间耦合的认识基础上，更加强调物质、空间和时间三者的整体性，探索国土空间规划“时空物”资源共同配置的实现路径。

5.4 灰度动态原则

基于对国土空间规划范式的反思，应进一步加强对国土空间的灰度认知，优化国土空间规划动态性实现路径。一是要深刻认识国土空间在百年未有之大变局下所凸显的叠加性、模糊性和混沌性特征，以灰度视角重新审视规划对象。更加强调系统思维、战略思维以及整体主义在灰度系统中的重要性，适当减少还原主义逻辑下对于局部和细节的过度规划管控。二是基于不确定性和非线性规律，探索“事件驱动”式规划动态调整机制。线性思维下的变化具有简单的可预测特征，与真实世界多变难测的特征并不吻合。因此建议构建规划调整的“事件驱动”机制，将触及安全底线和影响发展与安全统筹实现的具体事件作为规划调整的“指挥棒”，减少因固定修编周期与非周期性事件间错位而导致的规划失效。

6 总结与讨论

统筹发展与安全是新时代背景下的国家重大战略，是引领国土空间规划未来发展的重要驱动力。本文围绕“统筹发展与安全战略下国土空间规划的反思和回应”这一主题展开了系统性讨论。在国土空间的具体语境下，统筹发展与安全的战略需求来源于人类社会欲望和发展需求的多变性与国土空间相对不变性之间的张力。面对百年未有之大变局，如何统筹发展和安全成为空间治理所要面临的时代性重大关键问题，在范式、学理和实践层面对国土空间规划进行反思与回应必要且重要。范式逻辑层面，人类社会影响的扩大化导致国土空间开发利用保护行为的复杂性和不确定性加剧，无论是以经典力学为代表的自然科学还是社会科学，都无法独自探究国土空间在理论认知上的全貌。因而探索一种具有整体性和综合性特征的新研究范式（如系统科学）是推动国土空间规划研究范式发展的时代要求。学理逻辑层面，在明确国土空间规划权利边界和能力边界的基础上，应形成规划权力有界和能力有限的普遍认知，明确最小规划的原则下国土空间规划对于保障安全、防范化解国土空间安全风险的主要作用。实践逻辑层面，国土空间规划应遵循生命优先、底线管控、整体协调和灰度动态的原则，强调国土空间规划的安全底线管控作用，强化规划的系统战略性和非线性动态属性，以支撑统筹发展和安全战略的推进与实现。

本文以逻辑性和框架性的讨论为主，未能涉及国土空间规划在实际操作中所呈现的大量具体问题，因此逻辑的严密性和框架的适用性有待进一步实证检验和深化。在人类成为绝对主导的时代，面对百年未有之大变局，讨论统筹发展与安全的重大意义和实现路径比以往任何时候都更具重要性和紧迫性。希望本文的初步探索，能引起更多关于“新时代背景下如何加强空间治理体系和治理能力现代化建设”相关议题的关注和讨论，提出更多符合中国实际的空间治理理论和实践方案。