基层民主选举的直接观察——以L镇人大换届选举为例

吴 楠 郑岚公

基层民主选举是全过程人民民主的重要组成部分，是基层民主治理的前提和基础。L镇位于江苏省泗洪县东南50公里，立处洪泽湖、成子湖交汇处，滩涂水面204平方公里，陆地面积87.4平方公里。L镇总人口约4.6万，辖5个行政村、9个居委会，分配泗洪县人大代表名额13名（和往届一样），划分代表大选区5个；L镇新一届人大代表总额75名（比上届增加6名），划分镇代表选区28个。2021年下半年到2022年初，L镇进行了五年一次的人大换届选举。对基层民主选举直接观察，总结做法，提炼亮点，发现问题，引入思考，对贯彻践行全过程人民民主具有现实意义。

选贤任能，全过程人民民主的真实实践

广开门路选代表，严把代表质量关。拓宽人才选拔渠道，实施开门举荐、阳光选举，动员广大党员群众积极参与，真正把优秀分子推荐并选举出来，为换届奠定基础。同时做到严把代表关，由组织办、派出所等部门建立代表候选人资格审查小组，从严审查把好代表政治关、素质关、结构关。

选民登记严审查，保障选民参选率。针对L镇外出务工人数多、户籍人口居住分散的情况，镇党委指导各村（社区）登记造册，查清外出人口数和外来人口数。同时会同派出所、各村（社区），通力合作，全面摸排，建立台账，通过查户籍，比对户籍与选民登记册，走访地址不详、去向不明的选民，向周边群众调查落实情况，保证选民依法应登尽登。

搭建平台展形象，集思广益开言路。按选区分别组织召开代表候选人与选民见面会，让选民更深入地了解代表候选人的基本情况、工作理念和服务宗旨，拉近候选人与选民的距离。同时，成立换届报告起草小组，结合L镇工作实际，先后以多种形式广泛征求各方面意见、建议，广开言路，集思广益，使工作报告真正成为统一全镇人民思想和行动的纲领性文件。

广泛宣传重教育，引导代表多参与。充分利用广播、横幅、在线媒体等形式广泛宣传。组织工作人员和志愿者深入党员群众家中、田间地头，以拉家常的方式找准宣传工作切入点，用通俗易懂的语言，把换届声音传递到每一户居民家中，多措并举确保选民应登尽登。

严明纪律守规范，确保选举风气正。制定专项督查内容清单，组织“换届风气大家谈”，针对选举关键环节、共性问题、难点痛点等，让负责人各抒己见，交换看法。建立影响换届风气线索即时通报机制，全面排查换届隐患风险点，督促民生实事完成，双向确保换届工作顺利开展。

提升后勤，全过程人民民主的细节亮点

“四个暖心”，做好党员选民的服务员。为拉近代表与选民之间的联系，开展“四个暖心”工作法。组织召开离任干部荣退仪式并颁发荣誉牌匾。对流动党员选民，通过电话、微信联系，认真听取流动党员的意见建议。对特殊党员选民，通过建立换届选举工作志愿服务队，提供上门接送和陪护服务。对全体党员选民，拍摄“全家福”，提高认同感、荣誉感和归属感。

“三有代表”，做好换届选举的宣传员。为宣传好人大换届工作，L镇张贴换届选举公告110余张，悬挂宣传标语180余条，张贴宣传海报2万余张，同时组织发动村两委作用，走访宣传教育群众，组建了一支有经验、有方法、有能力的“三有”人大代表宣传队，通过“人情网”“关系脉”“1+N”的联系方式，为人大换届选举宣传发挥了积极作用。

“多层学习”，办好换届选举的培训班。镇党委多次组织召开镇人大换届选举工作培训会，并在会后积极动员、安排部署各村（社区）组织召开宣传培训会共计60余次，300余名村社干部、选民小组成员参加培训，对乡镇人大换届工作进行安排部署，规范换届选举流程，推进完成人大换届的选民登记。

瑜中有瑕，基层民主选举问题不容忽视

人户分离现象普遍，增加选举难度。近年来，随着城镇化进程不断加快，以及户籍在人们生活中实际功能的逐渐弱化，大量农村人口因购置新房、子女上学、外出经商务工、婚嫁等原因导致“人户分离”现象日益严重。一方面，参选率很难保证，给选民登记工作增大了难度，容易造成“重登、漏登、错登”现象；另一方面，愿意参选的流动人口登记也面临程序繁琐的问题。L镇约3.6万户籍人口中，人户分离人口约2.6万，约占72%。村居工作人员需要花费大量精力对“户在人不在”和“人在户不在”情况进行摸排核对。

代表结构较难落实，可选范围有限。据统计，L镇妇女代表23名，占代表总数的30%；非中共党员代表24名，占代表总数的32%。虽然基本符合要求，但是随着农村青壮年外出人员越来越多，加上镇、村干部大部分都是党员，基层一线代表尤其是非党代表、妇女代表的可选范围仍十分有限。

选民参选意识不一，热情有待提高。在走访过程中，仍有部分选民主动参选热情不高、意识不足，对人大代表选举的关心不够。据了解，因居外和交通等原因，外出务工人员对选举关注度普遍偏低，有些文化程度不高的选民甚至表示不愿意参加。如何进一步激发基层选民行使民主权利的主动性和积极性，仍是基层人大开展好选举工作乃至人大工作的重要课题。

对策建议，推动全过程人民民主落地落实

加强班子建设，是推动全过程人民民主在基层落地的重要前提。加强三套班子成员特别是新当选班子成员的教育，是推动基层民主走实走稳的关键。基层工作复杂琐碎、盘根错节，很多时候需要领导班子亲赴一线，临阵指挥。不仅要掌握基层干部的思想动态，把握工作中的重点难点，及时解决，而且还要经常在谈心谈话中帮助成员统一思想认识，打消各方面思想顾虑。在这次人大换届选举中，选民参政议政的流程、代表与选民的定期走访、建议的办理、工作人员素质的提升、考评激励机制的制定和完善，都需要亲力亲为、精心组织。另外，在监督方面，乡镇领导的重视与否也直接关系到基层人大与群众监督、舆论监督的合力，对于树立权威，厚植人大监督刚性具有直接意义。总之，在乡镇一级，领导班子承担大量直接、琐碎的工作，班子建设的好坏直接影响全过程人民民主在基层落地落实的成效。

优化民主流程，是每一位选民行使好选举权利的重要保障。优化民主流程主要体现在改进代表构成比例和简化流动人口参选资格两个方面。代表结构比例本是为了选出德才兼备、代表性强、服务人民、履职水平高的人大代表，但为了数据而数据，则是舍本逐末。改进代表比例，既要考虑代表的结构比例，更要考虑代表的素质能力，应把比例多向体现乡镇基层工作实际的，诸如一线工人、农民、专业技术人员、社区工作者倾斜，真正体现出既充满活力又相对稳定的要求。流动人口参选是选民登记工作的另一难点，突出表现在取得资格转移证明手续繁琐。要采取多种措施为流动人口参选创造便利条件，比如，可以为本地外出在同一居住地的流动人口集体开具选民资格证明，流入地选举机构应当主动联系户籍所在地选举机构，确认流动人口的选民资格。同时要在流动人口中广泛宣传参选意义、途径和程序，确保流动人口的选举权利。但不可否认的是，这一系列工作都离不开两地配合与细致繁琐的工作，任何一个环节出错都会造成参选的障碍。简化流动人口参选机制，保障流动人口的民主权利，仍是基层民主选举亟须优化的问题。

做好宣传保障，是推动全过程人民民主在基层落地的重要支撑。基层民主选举，尤其是乡镇一级民主选举具有一定的特殊性：人户分离、履职能力和结构比例难控，外出务工人员单纯追逐钱财、自愿放弃自己权利的人员增多，造成一些人大代表对换届选举的热情趋减，不少代表对乡镇人大换届选举存在厌选情绪。加之开销不菲，一些村干部对选举工作也存在畏难情绪。据了解，乡镇开展换届选举，村一级的开销大约需2万—3万元。因此，做好宣传保障工作，是排除畏难、消除抵触的重要方式。宣传方面，要广泛开展人民代表大会制度及宪法、组织法、选举法、代表法等法律宣传，使人大代表知法懂法，明确责任意识，培育代表荣誉感，以饱满的政治热情投入到乡镇换届选举工作中来。要积极宣传正能量，多宣传人民代表在参政议政、实施监督方面的积极作用，多宣传人民代表视察乡镇政府工作的成效，以此调动人民代表的参选热情，知晓自己的权利，珍惜自己的权利，为换届选举工作知责尽责。要体察民情，多调查走访人大代表、群众代表，宣传领导和代表的所作所为，让他们知其然且知其所以然，使代表们心中有数，努力实现上级意图与代表意愿的完美结合。保障方面，为保障基层换届工作扎实有序开展，上一届政府部门应提前预算，做好划拨乡村二级换届日常工作经费的预算，并保证经费及时到账，使基层换届选举有经费可依，杜绝基层的后顾之忧，促保基层民主选举活动的积极性。