德国：土壤保护法的启示

姚虹聿

据美国消费者新闻与商业频道（CNBC）报道，美国威斯康星大学教授乔·汉德尔斯曼近日警告称：“世界上很多地方已经失去了全部的表层土壤。”土壤是“黑色黄金”，人类95%的食品生產依赖于它，而人类正在失去它。

土壤也发挥着缓解气候变化的作用。土壤的碳含量是大气层的3倍多，是所有植物和动物碳含量总和的4倍。

美国罗代尔研究所首席科学家利萨·阿夫沙尔表示，土壤的状态涉及很多指标，包括化学、物理、生物指标等。健康的土壤能为我们产出充足的食物。然而，《联合国防治荒漠化公约》指出，目前全球所有未被冰层覆盖的土地中，多达40%的土壤已经退化，可能影响约32亿人的福祉。到2050年，土壤流失可能致农作物收成减少10%，在全球共计造成价值23万亿美元的食品、生态系统服务和收入损失。清洁饮用水和生物多样性也会因土壤流失受到威胁。

隶属联合国粮食及农业组织的“全球土壤合作组织”负责人罗纳德·瓦尔加斯表示：“我们在面向全球的报告中列举了土壤面临的10项威胁，其中土壤流失位列第一，这一现象随处可见。”

据奥地利《标准报》报道，在欧盟，土壤保护日益成为重要课题。作为欧盟成员国之一，德国是一个在土壤保护立法和执法方面有着丰富经验的国家。欧盟各国在很大程度上受到德国的启示，不断强化土壤资源的法律保护。

德国涉及土壤污染防治的法律法规主要有《联邦土壤保护法》和《联邦土壤保护与污染地条例》。《联邦土壤保护法》提供了土壤污染清除计划和修复方式;《联邦土壤保护与污染地条例》是德国实施土壤保护的主要措施。

德国相关立法涉及土壤领域的还有：《循环经济与废物管理法》《肥料和植物作物保护法》《基因工程法》《联邦森林法》等。《联邦土壤保护法》对这些部门法中尚未规定的有关土壤的领域进行规制，具有相应的补充作用。

土壤保护是全球面临的问题 （图/网络）

德国《联邦土壤保护法》规定，每个土地使用者或所有者都有防止土壤污染和清除土壤污染的义务。该法明确了在何种情况下土地使用者或所有者有使地面透水和重建土壤自然功能的义务，此外还对物质在土壤中的传播进行了规范。

德国联邦政府有权基于土壤的价值和有关要求颁布相应的行政法规。这些法规针对疑似有残留污染的地区，明确了残留污染的检测机制，并要求及时清除残留污染。该法还规定了土壤污染的评估和调查的负责人。

德国《联邦土壤保护法》就如何对清除污染进行调查和规划以及责任的承担作出了规定，特别是将行政机关的权限摆在突出的地位。行政机关对土壤的监测负责，可以要求土地所有者采取自我监控措施，例如自行承担费用进行土壤和水域调查。根据要求，土地所有者应将调查结果告知行政机关。行政机关还有权就第三者应尽的义务作出其他规定。

《联邦土壤保护法》还规定了农业土地利用的内容。农业生产中，良好的专业工作可以保持土壤的肥沃性和其作为自然资源的生产力。法律规定农业生产者要履行其义务，有效防止土壤污染。

最后，《联邦土壤保护法》规定了相应的专家和调查单位，并对他们提出了相关要求。

《联邦土壤保护法》是德国第一部全面统一规制土壤保护的法律。该法针对所调整的各个领域进行了更具体的法律条款细化。这部法律以援助、行为守则和示范法令等形式为联邦和各州的行政机关提供解释性的指导。

《联邦土壤保护与污染地条例》是德国实施土壤保护的主要措施性法规。该条例只有13项规定，通过大量包含具体事项的实体性附件来执行法规。

《联邦土壤保护与污染地条例》行使了《联邦土壤保护法》赋予的种种权力。首先，该条例规定了污染的可疑地点、污染地和土壤退化的调查和评估，规定了抽样、分析与质保的标准;其次，该条例提出了通过排除污染、防止泄漏、保护和限制等措施来防范危险的要求，以及有关整治之调查与整治计划的补充要求;再次，该条例对防止土壤退化进行了相关规定;最后，它详细规定了启动值、行动值、风险预防值以及可允许的附加污染额度。

《联邦土壤保护与污染地条例》反映出在设计调查与评估可疑地点的程序时，对保护土壤的考虑。主管部门必须调查土壤退化迹象。例如，若某一地点长期被用来处置大量污染物，而且所使用的处置、耕作和加工方法可能使得大量污染物进入土壤，则应该被作为调查的对象。这些迹象还表现为污染地的庄稼、动物饲料和流经污染处的水流中污染物含量的增加，以及水力风力导致的土壤侵蚀和沉积。

若调查显示有合理根据怀疑土壤已退化，主管部门即可对那些须承担责任的当事方进行进一步调查。同时该条例规定，如果调查显示其怀疑是毫无根据的，则须依据该条例的规定进行补偿。

德国的相关立法除了规定已有污染地的处理以外，更为关键的是强调在土壤利用中的循环思想和预防性的保护。那些为避免产生新的污染地而制定的预防性法律条款，与处理已有的污染地的条款具有同等重要性。在预防性的土壤保护方面，德国联邦环保部将其未来的任务总结为观念上的策略。同时其他领域关于土壤保护的立法所产生的间接结果，也体现了相关措施和规定的预防性作用。

另外，对于农用地的保护也是德国相关法律中极为重要的规定。因为农用地在食物生产中具有特别的重要性，污染地所生产的食物产量极低，因此必须采取预防措施来避免由于肥料利用所造成的积累性污染。避免这样的污染的方法，是以《联邦土壤保护与污染地条例》中已体现的预防性原则为基础，根据所使用的化肥的种类和统一的标准来分别进行测量，从而避免污染物在土壤中的长期性积累。

德国政府对于在国际上加强土壤保护持续加以关注，例如加大力度推进双边和多边计划，通过集体会议与中欧和东欧国家合作。这是欧盟各国倾向于借鉴德国土壤保护法规的一个原因。

在区域范围内，德国政府注重在欧盟层面加大土壤保护的力度。德国的相关法律明确了应该在多大程度上履行欧盟有约束力的决议。这些决议在德国联邦议院颁布新法规时，以及确定土壤保护方面的相关监测值时，都被考虑在内。

在历届欧盟土壤论坛中，德国参与讨论并提出建议，被证明是非常有效的。欧盟委员会认为，这种讨论应该持续进行下去。同时，欧盟委员会要求那些计划加入欧盟的国家，在土壤保护方面要达到一定的标准。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com