政策执行偏差及其矫正——以南京市新能源汽车政策为例

岳洪江， 范雨露

(南京审计大学 公共管理学院，南京 211815)

化石能源的大量燃烧对全球气候造成严重破坏，伴随着雾霾天气的频发给人类敲响警钟。我国提出建设资源节约型和环境友好型社会已久，在第七十五届联合国大会上国家主席习近平提出：“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”党的十九届五中全会将碳达峰、碳中和纳入“十四五”规划和2035年远景目标。近年来，发展低污染、低能耗的清洁能源作为推进生态文明建设的有力抓手，成为响应“低碳城市政策”[1]的重要部分。

新能源革命的图景日渐清晰，对于中国坚持绿色发展、推进能源转型有着举足轻重的意义。新能源产业的兴起不仅有利于控制温室气体排放、应对气候变化挑战[2]、发展新型绿色经济[3]，同时在调整能源结构、缩小能源缺口方面也起到重要作用，是降低化石能源依赖[4]、建立多元供应体系[5-6]、保障国家能源安全[7]的有效举措。

政府关注和重视新能源产业的发展，其推广应用难以脱离政府的扶持。在当前发展模式中，政府不可避免地充当着新能源产业的引领者角色[8]。于企业而言，政府参与能源结构调整和发展新能源产业是最优均衡策略[9]；于消费者而言，政府补贴对其购买新能源汽车的意愿存在积极的刺激效果[10]。总体来说，适度的监管和资助可以促进新能源产业的生产与消费[11]，短期内由政府介入并加大财政补贴激励是必要的[12-13]。

但就实际效果而言，即使政府通过价格补贴、贴息贷款、税收优惠等方式，以降低企业的生产成本及消费者的使用成本，新能源产业依然面临“久推不广”的尴尬局面。大部分消费者没有将购买意愿转化为实际的购买行为[14]，对其而言价格并非最重要的影响因素，政府采取的补贴优惠政策在实际操作中效果不理想[15]。此外，政府财政补贴对产能过剩有显著促进作用[16]，不利于新能源产业盈利优势的可持续[17]。更恶劣的是，新能源产业中出现大量的“骗补”行为，屡见不鲜的寻租现象乃至违法行为导致资金补贴缺口不断扩大，造成社会资源分配的不公平[18]。

已有文献详细论述了发展新能源产业的重要性，介绍新能源产业前期发展需要借助政府扶持的必要性，并且探讨了该推广模式在实践中产生的问题和弊端。但研究大多通过量化方法分析政府补贴优惠政策对新能源产业推广是否存在影响以及影响程度的高低，未综合探究造成“推而不广”现象背后的机理。本文拟以南京市新能源汽车推广应用政策为例，依托史密斯政策执行过程模型，分析政策执行中隐含的问题，并提出对策建议。

一、史密斯政策执行过程模型

政策分析是“政策科学”概念下的重要分支，有关政策执行的理论与模型不断涌现，其中经典之一是史密斯于1973年建构的政策执行过程模型。史密斯认为影响政策执行效果的因素主要包括理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素四个变量。理想化的政策是无外界因素干扰下试图达到的理想状态，执行机构指负责政策实施的执行层官员，目标群体即受公共政策影响而必须调整其行为的政策对象，环境因素包括影响政策执行的外界条件。史密斯指出政策执行不能只强调理想化的政策，公共政策的出台与实施还必须综合考虑相关的执行机构、目标群体和环境因素，以及各大要素之间的互动、与利益主体之间的博弈，只有兼顾其系统互动的过程，才能使政策执行获得较好的效果。

从新能源汽车的推广应用来看，在《国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020年)的通知》(国发〔2012〕22号)、《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》(国办发〔2014〕35号)等文件引领下，各地政府相继出台相关政策，采取相应措施。然而，新能源汽车的“久推不广”恰恰表明这些政策可能流于“理想化的政策”，作为执行机构的地方政府及有关部门、政策面向的新能源汽车企业及消费者，乃至经济、文化、国际背景等环境因素，都会对新能源汽车推广应用政策的执行产生重要影响。基于此，笔者搭建基于史密斯政策执行过程模型的新能源汽车推广应用政策运行框架，见图1。

图1 基于史密斯政策执行过程模型的新能源汽车推广应用政策运行框架

二、南京市新能源汽车推广应用政策

为深入贯彻落实国务院各部委及江苏省政府有关新能源产业的战略部署，南京市政府近年来就支持新能源汽车的推广应用发布系列指导意见与实施方案，如《南京市新能源汽车推广应用工作实施意见(2014—2015年)》(宁政办发〔2014〕48号)、《南京市政府关于进一步支持新能源汽车推广应用的若干意见》(宁政发〔2015〕143号)、《关于印发〈2016年南京市新能源汽车推广应用方案〉的通知》(宁政办发〔2016〕97号)、《市政府办公厅关于印发南京市“十三五”新能源汽车推广应用实施方案的通知》(宁政办发〔2017〕156号)。南京市政府主要以推进公共领域应用示范、完善配套充电设施建设、落实购置补贴优惠政策、健全安全监管监测平台、统筹协调组织成员分工等方式来促进新能源汽车的推广应用。一方面培育适合新能源汽车产业成长的政策环境与市场条件，另一方面推动新能源汽车产业的创新，在稳步扩大新能源汽车应用规模的同时，减少消费者选购新能源汽车的后顾之忧。

此外，为加强大气污染防治工作、支持新兴产业有序发展、推进运输结构调整升级，南京市政府在相关政策文件中多次提及新能源汽车推广应用相关内容，部分典型政策如《市政府印发关于促进我市新兴产业发展的政策措施的通知》(宁政发〔2012〕112号)、《市政府关于印发南京市黄标车淘汰补贴工作方案的通知》(宁政发〔2013〕171号)、《市政府关于印发南京市大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)的通知》(宁政发〔2014〕264号)、《市政府关于印发南京市贯彻落实江苏省大气污染防治条例进一步加强大气污染防治工作实施计划的通知》(宁政发〔2015〕80号)、《市政府关于印发〈中国制造2025南京市实施方案(2015—2017)〉的通知》(宁政发〔2015〕158号)、《市政府关于印发〈2016年公交都市创建工作计划〉的通知》(宁政发〔2016〕115号)、《市政府关于印发南京市打赢蓝天保卫战实施方案的通知》(宁政发〔2019〕7号)。这些政策文件内容体现出南京市政府对新能源汽车推广应用逐渐深入的过程。早期阶段的引导主要运用财政手段，在国家级与省级补贴的基础上进一步通过价格扶持政策加大优惠力度，以吸引消费者选购新能源汽车。自2014年起，南京市政府在推进新能源汽车的使用上越来越全面细致，鼓励并倡导公共领域与公共部门车辆更新优先选用新能源汽车，重点强调核心技术的推进和配套设施的建设。由此可以看出，南京市政府在推进新能源汽车的推广应用时围绕指导意见与实施方案的内容展开。

三、新能源汽车推广应用政策执行产生偏差的原因

(一)理想化的政策：内生动力不足难离政策驱动

南京市政府在新能源汽车的推广应用中遵循一个基本取向——前期政府引导、后期市场推动，这是理想化的政策意图达成的走势和结果。由补贴激励到产品吸引的转变过程中，政府减少直接干预，市场需求的拉力将替代政策支持的推力，成为新的主要发力点。近年来，财政补贴的逐步退坡从侧面印证了这一点。

事实表明，补贴退坡是一个较预料更艰难的过程。在由南京市人民政府等主办的2020年全球新能源汽车供应链创新大会上，国家信息中心副主任徐长明判断“目前100万辆新能源汽车里大概有80万辆是政策驱动”[19]。这暴露了新能源汽车推广应用政策的现实效果并非完全依照理想化的政策所描绘的轨迹运行，在数年政策扶持之后，新能源汽车的销售依然呈现出早期发展的趋势——政策驱动为主、市场建设薄弱。缺乏内生动力的市场难以为继，一旦政府扶持力度减弱，势必会给新能源汽车的销售带来难以预估的消极影响。

(二)执行机构：配合程度较低导致衔接不畅

政府作为公共政策的执行机构，综合运用政策手段以达成政策目标。在本文分析框架下，南京市新能源汽车推广应用政策的执行机构为南京市政府，还涉及相关度较高的市财政局、市交通运输局、市经信委、市发改委等部门。

1.上下级政府缺乏协调

从中央层面看，2007年是新能源汽车推广应用政策出台元年，国务院及其部委共计发布79条与新能源汽车高度相关的政策，根据作用对象与政策目的差异，可分为三类：扶持推广政策共41条、行业规范政策共30条、基础设施政策共8条。江苏省新能源汽车的推广应用政策始于2009年，目前合计已发布超60条政策，在推进节能减排、调整工业结构、培育经济新动能方面多有提及新能源汽车推广应用示范，还创新性地提出新能源汽车电池在信息基础设施领域的循环利用。不难看出，就数量而言，南京市新能源汽车推广应用政策明显少于中央政策与省级政策，在支持力度上或有欠缺。另外，南京市政策发布的起始时间较晚，说明地方补贴政策在时间上衔接不到位。从内容上看，南京市着力于财政扶持与公共领域的推广，虽有提及行业规范和充电基础设施建设，但没有针对性地制定与发布政策文件予以规定和支持，政策内容依然过于局限。

2.政府各部门缺少协作

在南京市新能源汽车推广应用政策执行的牵头部门中，南京市财政局负责财政价格政策版块，南京市交通运输局推进新能源汽车在各个领域的应用，南京市工业和信息化局承担技术层面的建设，南京市发展和改革委员会从宏观角度制定顶层规划。即使推广应用实施方案中明确了各部门的职责分工，但从政策执行的现实情况来看，不同部门间各自为政的分割局面依然严峻。南京市交通运输局、南京市工业和信息化局仅在新能源汽车推广应用财政补助资金上与南京市财政局有联系，其余职能交叉领域则未发挥协同工作的更高效用；南京市发展和改革委员会涉及新能源汽车的信息数量很少，与各部门间协作不密切。新能源汽车推广应用政策涉及的责任单位在各自的工作职责上都有明显推进，但不同部门之间缺乏配合，一定程度上削弱了政策执行的效果。

(三)目标群体：严重依赖补贴存在重重隐患

南京市新能源汽车推广应用政策面向的目标群体主要包括新能源汽车企业、消费者、公共领域和公共部门、社会机构、社会企业等，其中新能源汽车企业是政策驱动下能动性最高的主体，消费者也受到扶持政策尤其是财政价格政策的显著影响，本文将“目标群体”界定为新能源汽车企业和消费者。

1.企业：补贴激励催生负面效应

政策激励对于新能源汽车企业的发展有重要的导向作用。据南京市统计局数据显示，由于新一轮补贴政策尚未明朗，在《南京市“十三五”新能源汽车推广应用实施方案》公布之前，2017年第一季度新能源汽车产量同比下降60.7%[20]，可见新能源汽车企业在政策影响下有较高的自主性。这是一把双刃剑，促使企业合理制定产销计划的同时，容易催生一些负面效应。首先，依赖补贴激励不利于新能源汽车企业在技术层面的创新。于企业而言，与其将补贴运用于难以攻克的技术环节，不如投资更易获取利润的产销环节，长此以往，将扼杀我国新能源汽车自主创新的活力。其次，补贴政策的实施可能诱使新能源汽车企业走上违规骗补的旁门左道，部分企业利用与政府之间的信息不对称，通过标志不符、虚报续航、内部倒手等不正当手段钻政策漏洞，达到骗补的目的，不仅造成财政资金的低效使用，也危害新能源汽车产业的健康发展。此外，财政补贴政策的变动会影响新能源汽车的产销。当面临补贴退坡时，企业会倾向于选择提前完成产品生产，在缺乏与之相匹配的市场需求情况下极易发生产能过剩的局面，对于新能源汽车的长期平稳发展弊大于利。

2.消费者：补贴退坡影响汽车销量

财政补贴退坡首当其冲影响消费者的选择。南京网曾在2016年以问卷调查的形式了解南京市消费者对新能源汽车的购买意向，其中，53.51%的人认为“有政策补贴”是购置新能源汽车时考虑的主要原因，受“免购置税”吸引的消费者更是达到63.16%，甚至还有39.47%的人希望政府进一步提高补贴，以鼓励消费者购买新能源汽车。透过这一调查可以窥见消费者对财政价格政策依赖程度之高，补贴退坡无疑会给新能源汽车的销售带来难以消弭的影响。事实也如此，2019年财政部、科技部、工业和信息化部、发改委四部门发文，通知将6月25日之前划定为财政补贴政策的过渡期，过渡期后不再对新能源汽车给予购置补贴。这一政策调整导致新能源汽车的销量断崖式下跌。从中国汽车工业协会的统计数据和信息发布会内容来看，2019年7—9月新能源汽车经历了销量三月连降的寒冬，其中7月份新能源汽车销量环比降幅高达47.5%，全年新能源汽车销量出现4.0%的负增长[21]。补贴退坡背景下新能源汽车销售不可避免地遭遇来自消费者的压力。

(四)环境因素：外部不利条件造成客观挤压

近年来，在政府大力推进和新能源企业不断发展下，新能源汽车的推广应用逐步步入正常轨道，但不可避免的是，仍然有种种外部不利因素制约当前新能源汽车的普及。

1.传统燃油汽车产品相对成熟

新能源产业和传统能源产业存在合作或竞争的博弈关系，这种关系在汽车行业同样有所体现，传统燃油汽车产业已形成完整的产业链条，产品相较于新能源汽车而言更成熟。安全性是首要体现，在更迭换代中趋于完善的传统燃油汽车很少有技术隐患，而新能源汽车的电芯却仍然存在着固有且不可控的自燃风险。另外，便利性也是新能源汽车不及传统燃油汽车之处，相较于充电桩而言，加油站的普及程度显然要高得多，新能源汽车对于充电停车位的需求会给消费者带来额外的压力。更加成熟的产品带来更宽广的选择面，消费者在选购传统燃油汽车时能够全面兼顾各种个性化需求，但产品种类尚不丰富的新能源汽车目前还不能满足这一点。凭借风险系数更低、便利程度更高、选择范围更广的优势，传统燃油汽车对新能源汽车而言依然是强劲的对手。

2.电池技术研发落后国外水平

新能源汽车主要使用蓄电池与燃料电池两种动力电池。蓄电池较多使用磷酸铁锂电池和三元锂离子电池，日本松下和韩国LG等品牌在正负极材料、电解液、隔膜等关键材料上的研发已趋于成熟，但国内动力电池生产厂商在部分材料和设备上仍依赖进口。锂电池存在能量密度与稳定性的天然悖论——能量密度越高，电池稳定性越低，如何平衡动力性与安全性仍是国产电池研发中的技术难题。受新冠肺炎疫情影响，近年来碳酸锂已经从5万元/吨涨至50万元/吨，水涨船高的原材料价格对我国新能源汽车产生威胁。燃料电池目前以使用氢燃料为主，全球市场以美国巴拉德与日本松下、丰田、本田等龙头企业为主导。我国氢能基础设施薄弱、核心技术落后，氢燃料电池同样面临着国产化率较低的困境，造成氢燃料电池车难以大规模推广的现状。作为新能源汽车核心的“三电”系统组成之一，国产动力电池对国外材料与技术的依赖必然会对新能源汽车成本的降低和性能的提升构成阻碍。

3.续航里程焦虑动摇顾客选择

工信部于2021年12月发布新一版锂离子电池行业规范条件，规定“使用三元材料能量型单体电池能量密度≥210瓦时/千克，电池组能量密≥150瓦时/千克；其他能量型单体电池能量密度≥160瓦时/千克，电池能量密度≥115瓦时/千克”[22]，而汽油的能量密度可达12 000瓦时/千克，二者之间存在着难以逾越的差距。从扩大锂电池容量着手意味着新能源汽车需要背负更大的载重，反而会导致耗能增加，与节能减排的理念背道而驰，兼考虑能量密度的客观限制，新能源汽车的续航瓶颈仍待解决，顾客难免会产生里程焦虑。这一弊端还体现在新能源汽车通过正常的充电方式充满电普遍需要5小时以上，即使通过快充模式充满电也至少需要1小时，一旦面临紧急用车或长途开车的需求，充电缓慢的新能源汽车显然不如5分钟即可加满油的传统燃油汽车值得信任。消费者习惯综合考虑种种情况，新能源汽车在续航里程上的缺陷难免会动摇其选择。

4.公众环保行为难以有效落实

中国环境新闻工作者协会秘书长刘国正曾指出，中国公众的现状是“对环境问题的关注度高，但参与程度低、质量效益低”[23]。新能源汽车的选购就是典型的环保行为与环保意识不匹配的案例。尽管环保需求是推动新能源产业发展的重点之一，但对于大部分消费者而言，购入价格并不低廉的家用车时需要考虑综合成本、便利程度和配套服务质量。即使公众充分了解新能源汽车的环保价值，对于在公共领域中推广新能源汽车也有较高的认同，但一旦涉及购买家庭私人用车时，部分消费者依然会对传统燃油汽车有着路径依赖。作为理性经济人，消费者在做出购买选择时必然考虑自身利益最大化，导致新能源汽车推广市场缩水。

四、新能源汽车推广应用政策执行矫正的对策

(一)政府：坚持市场导向，完善配套设施

为应对优惠政策弱化下新能源汽车市场面临的寒流，政府可以适当延缓财政补贴退坡的进程，尤其是在新冠肺炎疫情给全国经济增长带来负面影响的时候，怎样以合适的步伐促使财政价格政策逐渐抽离是政府需要思考的问题。可以明确的是，在新能源汽车凭借自身优势越来越获得消费者认可的同时，政府进行财政补贴所起到的激励作用会越来越弱化，新能源汽车的进一步成长需要充分浸润在市场机制下，未来几年财政补贴的逐步退坡乃至取消仍是必要的。此外，短时间内重新布局传统燃油汽车与新能源汽车相关的上下游行业并不现实，新能源汽车与传统燃油汽车的博弈应当回归市场的大环境，通过“无形的手”逐渐实现市场份额的调整，实现系统的平稳过渡。

下一阶段，政府在新能源汽车方面的政策重心应当落在加快推进基础设施建设和质量监管上，加强协同合作、落实主体责任，以更紧密的纵向衔接与更周致的横向配合来推动政策过渡。充电桩和加氢站的建设需要借助政府的力量来规划与统筹，针对新能源汽车的行业规范也需要政府来制定，未来政府要做好新能源汽车便捷与安全上的“兜底”工作，减少消费者对新能源汽车的担忧。

(二)企业：加强科技研发，带动产业优势

面对由于补贴退坡而导致的新能源汽车市场负增长局面，新能源汽车企业在后续发展中应强化技术、优化服务，同时需要在力所能及的范围内降低成本，通过应对消费者的多样化需求来激发创新提升的内生动力。新能源汽车的核心竞争力即科技与成本，加强科技研发在一定程度上能够降低综合成本，促使新能源汽车的性价比对消费者有更大的吸引力，从而提升新能源汽车的市场竞争优势。

当前新能源汽车动力电池领域的重心是固态锂电池的研发，能否抢占固态锂电池组的先机关乎后续国产新能源汽车是否具备国际竞争力，对于我国新能源汽车行业和电池行业来说是巨大的机遇与挑战。另外，石墨烯锂电池、铁锂电池等复合材料电池的研发也是优化锂离子蓄电池的未来趋势，以甲醇燃料电池作为氢燃料电池的替代至今尚未取得突破性进展，这些都是我国新能源汽车企业可以创新的方向。在科研方面加大投入力度，努力突破技术瓶颈，是新能源汽车企业在未来继续提升市场活力的必然要求。

(三)消费者：提高环保意识，落实环保行为

在现有政策规定下，公共领域与公共部门用车的更新换代正逐步向实现新能源汽车的全覆盖靠拢，未来的市场主要是以家用客户、私人消费者为主，进一步提高公众的环保意识，唤醒公众的环保行为，在促进新能源汽车的普及中起到基础性作用。将环保意识切实有效地转化为环保行为，需要公众在日常生活中自发承担环保道德义务，主动参与到节能减排的行列中，推动低碳出行成为主流生活方式。公众购买新能源汽车的意愿还建立在对新能源汽车充分认知的基础上，了解新能源汽车的环保价值有利于提升消费者购买新能源汽车的意愿，明晰新能源汽车的优势与前景有利于稳定消费者对新能源汽车的信心，这要求消费者对于新能源汽车要持有更加积极主动的态度。环保意识的树立是潜移默化的过程，环保行为的落实依靠公众的自觉，提升公众的绿色责任感和环保使命感，是未来较长一段时间内需要努力的方向。

史密斯在政策执行过程模型中强调，四大要素之间的互动过程共同勾勒出政策执行效果系统运动的方向。新能源汽车的推广应用也是一个需要多元主体密切协调配合、形成政策合力、以共同促进发展的过程。为缓解新能源汽车“推而不广”的难题，政府、企业和消费者之间并非各自为政，应当通力协作，依据政策落实中遇到的现实问题，及时调整措施来适应其他主体的需求。

在新能源汽车的技术创新系统中，由政府出面做好统筹协调工作，新能源汽车企业牵头负责，联系研究院、高等院校等拥有技术人才和专业设备的机构配合参与，共同构建一个开放式协同创新的平台，合作给予新能源汽车企业在科研方面的支持，力争技术高地，提升产品性能。在新能源汽车的市场销售体系中，政府扮演好“守门人”角色，严格市场准入机制，为新能源汽车的销售创造公平竞争的市场氛围，企业在优化产品的同时要加强宣传，借助媒体的力量促使更多消费者对新能源汽车的亮点有更清晰的认知。此外，购买新能源汽车的车主可以发挥示范作用，介绍自身的选购理由和切实感受，吸引更多的消费者购车时考虑新能源汽车的环保意义，从而提高新能源汽车的市场接受程度。新能源汽车的大规模市场化是由政府的引导、企业的提升、消费者的意愿等要素共同作用的结果，多元主体不断磨合、加强协作，才能使政策在执行中发挥出最大效力。