筑牢法治屏障 呵护绿水青山——东营市人大常委会加强生态文明建设地方立法工作综述

□苏庆亮

2021年12月，《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》被评为该市“法治为民十大案例”。自2015年被赋予地方立法权以来，东营市人大常委会积极探索以立法推动生态文明建设的有效路径，建立起较为完备的生态保护和高质量发展法规体系。

坚持思想引领，树牢生态文明建设立法理念

坚持以习近平生态文明思想为指导，树立人与自然和谐共生的科学自然观，东营市人大常委会在地方立法理念上实现“绿色转型”。

一是把生态环境保护作为立法的优先任务。制定的12部地方性法规中，仅生态环境保护立法就7部，分别是《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》《东营市湿地保护条例》《东营市大气污染防治条例》《东营市海岸带保护条例》《东营市湿地城市建设条例》《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》，频率之快、占比之高在设区的市中较为显著。

二是把生态环境保护和经济社会协调发展作为立法的重要目标。注重推动在生态环境承载力内发展经济，加强在生态环境保护、防治环境污染和破坏等方面重点立法，为生态环境提供法治保障。《东营市海岸带保护条例》规定，海岸带的保护、利用与管理应当遵循保护优先、科学规划、海陆统筹、绿色发展、综合管理的原则；市、县（区）人民政府应当加强对海岸带保护、利用与管理工作的组织领导和统筹协调，将海岸带保护、利用与管理纳入国民经济和社会发展规划。

三是把环境权利和环境义务有机统一作为立法的关键内容。通过立法确认公民、法人和其他组织的环境权利和环境义务，防止片面追求经济利益而滥用自然资源、破坏生态环境。《东营市湿地保护条例》规定，国际重要湿地、国家重要湿地以及位于自然保护区内的自然湿地，禁止任何单位和个人占用或者改变用途；根据自然条件和功能定位采取科普教育、生态旅游、休闲健身等方式合理发挥湿地的社会效益。

突出地方特色，创设生态文明建设立法内容

地方特色是地方性法规的灵魂。紧紧围绕市情特点，针对突出问题提出有效解决措施，使制定的法规管用、好用，是开展生态文明建设地方立法的目的所在。

一是把创新工作制度纳入法规内容。《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》规定，自然保护区管理机构应当加强对自然保护区旅游环境承载力的研究，根据自然保护区总体规划中总量控制标准和自然保护区具体情况，科学确定阶段性进入自然保护区的人数上限，并对外发布。《东营市湿地城市建设条例》规定，市、区人民政府应当建立湿地城市建设评估机制，对涉及公众权益和公共利益的重大决策，或者可能对湿地生态产生重大影响的建设项目，应当在作出决策前通过听证、论证、专家咨询等方式，广泛征求意见。

二是把试点成果纳入法规内容。2021年5月，东营成为黄河流域首个获批自然资源领域生态产品价值实现机制试点城市，“点状供地”政策是试点探索生态产品价值实现路径的一个重要突破。《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》规定，鼓励各类社会主体投入生态保护与修复，对保护和修复生态系统达到预期目标、集中连片达到一定规模的经营主体，允许在符合有关法律法规和规划的前提下，在保护与修复区域内利用一定比例的治理面积作为新增建设用地，依法办理建设用地审批手续，保障生态管护设施建设，发展旅游、康养、体育产业以及农林产品初加工和储存。

三是把健全考核评价体系纳入法规内容。《东营市湿地保护条例》规定，市、县（区）人民政府应当建立和完善湿地保护工作综合考核制度，将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等指标作为对有关部门和下一级人民政府生态文明建设年度目标责任考核的内容。

着眼质量效率，完善生态文明建设立法模式

生态文明建设立法具有公共立法的性质，不是依靠单一的政府部门或者人大及其常委会立法工作机构就可以完成的，东营市人大常委会积极探索建立新的立法模式，不断推动提高立法质量和效率。

一是健全人大主导立法的体制。按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作要求，在常委会分管负责同志牵头下，建立立法各部门“分段领跑、全程参与”的工作模式，起草单位、市人大相关专门委员会和常委会法工委按职责分工全程参与法规草案的立项、起草、修改、调研等工作，突出人大在地方立法中的决策主导作用，形成立法工作整体合力。

二是把全过程人民民主贯穿立法全过程。每一件生态法规草案都通过网络、报纸等平台向社会公开征求意见，依托人大代表履职系统和基层立法联系点征集意见建议，拓宽公众和人大代表有序参与立法途径。在审议《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》《东营市湿地保护条例》《东营市大气污染防治条例》时，累计征求民意6万余人次，正是有了民意数据的支撑，相关条例最终作出有效制度安排，使不同利益群体的要求在立法中都能得到体现和协调。

2021年12月，东营市人大常委会召开《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》新闻发布会

三是创新审议形式。发挥有关专门委员会先行审议、法制委员会统一审议、常委会集中审议的职能作用，切实把好地方立法工作专业关口。完善二审三通过制度，对法规第二次审议意见深入研究、反复论证、认真吸收，有效提高审议工作成效和立法工作质量。

强化跟踪问效，推动生态文明建设立法落地

法律法规的生命在于实施。东营市人大常委会积极发挥职能作用，综合运用各种手段措施，推动生态文明建设法规落地生根、开花结果。

一是完善相关配套制度。法规颁布后，在确立基本制度的同时，督促市人民政府及相关部门出台配套制度和措施，推动法规各项规定得以落地。实施一年后，由主要负责执行的部门将法规实施情况书面报告有关专门委员会、常委会工作机构，接受人大对实施效果的检验。

二是加大法规宣传贯彻力度。法规经省人大常委会审查批准后，东营市人大常委会法工委会同研究室，及时组织召开新闻发布会，集中对法规进行宣传，并将法规纳入全市普法规划和计划重要内容，推动在该市形成学习贯彻实施法规、保护生态环境的良好氛围。

三是加强法规执行情况的监督检查。近年来，东营市人大常委会结合“油城环保世纪行”等活动，采取专题调研、执法检查等方式进行跟踪问效，对发现的影响法规实施突出问题，督促政府及其执法部门限期解决，取得了良好效果。今年常委会工作要点，计划对《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》《东营市湿地保护条例》等法规的贯彻实施情况进行检查，着力改变“重立法、轻落实”状况，切实维护地方性法规的权威性和严肃性。■