我国档案开放的制度完善及机制构建探究

黄新荣 梁钰唯

摘 要：基于我国档案开放制度的实施现状及存在问题，文章提出在政府信息公开的背景下，应建立档案开放的导向机制、協调机制、程序机制、激励机制和监督机制，以促进我国档案开放进程。

关键词：档案开放；档案开放制度；档案开放机制；《档案法》

分类号：G279.20

Exploring on the System Improvement and Mechanism Construction of Archives Opening in China

Huang Xinrong， Liang Yuwei

（ School of Public Administration of Northwest University， Xi’an， Shaanxi 710127 ）

Abstract： Based on the implementation status and existing problems of archives opening system in China， this paper puts forward the establishment of orientation mechanism， coordination mechanism， procedure mechanism， incentive mechanism and supervision mechanism of archives opening under the background of government information disclosure， in order to facilitate the progress of archives opening in China.

Keywords： Openness of Archives； Archives Opening System； Archives Opening Mechanism； Archives Law

1 引 言

伴随着开放政府在全球范围内的不断发展，我国政府信息公开稳步推进。自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）施行以来，行政机关政府信息“公开为常态、不公开为例外”的原则已经得到广泛认同，信息公开成为建立公平、公正、廉洁政府的重要手段。《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）于1987年便确立了开放档案的原则，此后相关部门陆续制定、颁布了关于档案开放和利用的系列规定，档案开放理念贯穿档案管理工作。为了纵观我国档案开放情况，笔者在对国家档案局网站上公布的2013—2020年各年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要[1]中关于档案开放的数据进行统计后发现（见表1），我国档案开放数量逐年增加，但与馆藏档案总量相比，档案开放率仍然偏低。

《“十四五”全国档案事业发展规划》[2]提出要健全档案开放审核建议机制和档案解密开放审核制度。由此可见，通过制度和机制建设来推动档案开放，已经成为国家档案主管部门的共识。就当前相关研究成果而言，李扬新[3-4]、赵英莹[5]、杨茜茜[6]、曾毅[7]、叶小泮[8]、张臻[9]等人分别从开放制度、责任机制、协同机制、监督机制等多个角度探讨了档案开放制度与机制设计的策略，但均只从其中一个或几个方面展开研究，未能关注档案开放机制的整体构建，这为本文提供了进一步研究的空间。

2 机制视角下档案开放制度现状及存在的问题

2.1 档案开放制度现状

在社会科学研究视域下，制度是要求成员共同遵守的规章或准则，往往由法律、法规和政策等构成。“机制”一词则源于希腊文，“原指机器的构造和运作原理，后借指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”[10]，包括其各组成部分的相互关系及各种变化机理。制度是机制的外在形式，机制是制度的核心内涵。机制隶属于并内含在制度中，又有助于制度的运行与实现。

一项制度确立后，必须要有更详细的规范为之配套，形成运作的机制，才能促进实现制度的目标。目前我国现行政策法规中，国家层面的档案开放制度有《档案法》《各级国家档案馆开放档案办法》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《外国组织和个人利用我国档案试行办法》《国家秘密解密暂行办法》，以及部门规范性文件《外交部档案馆开放档案暂行办法》。地方层面，根据北大法宝法律数据库及档案部门门户网站资料，笔者仅检索到15件档案开放现行制度，包括各类开放档案实施细则、开放鉴定工作实施细则、档案开放鉴定办法、档案开放工作管理办法等。从政策供给来看，国家层面和地方层面的档案开放相关制度数量总体较少，政策供给有所不足。进一步对档案开放制度内容进行梳理，发现其实施中存在一些问题。

2.2 档案开放制度存在的问题

（1）档案开放程序不规范

我国档案开放制度中，“档案开放”的具体内涵尚缺乏统一的规定，“档案开放”与“档案开放工作”“档案开放鉴定”“档案开放审核”等相关概念界定不清。例如南京市的档案开放与利用办法中，“档案开放”包含鉴定划控和线上开放，“档案利用”包含阅览、复制和摘录。北京市的档案开放工作管理办法则将开放与利用合并，“馆藏档案开放工作”包括馆藏档案开放鉴定、公布及利用工作。

档案开放流程上，根据《档案法》规定，开放审核由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。而多数地方规定仅要求组织鉴定小组进行鉴定，并未对小组成员机构来源作出具体的规定，如《海口市档案馆开放档案实施细则》。当然，也有地方规定在必要时征求相关单位意见，如《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》规定开放鉴定工作应当经过初审、复审、审批工作程序，必要时初审需征求档案移交单位或相关单位意见。

（2）相关法律之间不协调

自我国《政府信息公开条例》实施以来，政府信息移交档案馆后是否適用于档案封闭期的问题，学界一直存在争议。目前司法实践采用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中的第七条，“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”。[11]然而，该项规定并不能从根本上解决问题。一直以来，政府信息公开责任主体认定都是档案司法诉讼中的焦点问题，在实际司法判决中，各地、各级人民法院在判决档案馆是否为适格被告主体时也出现有判决不一的情况，容易引起社会公众的认知偏差。[12]

另外，虽然我国2020年完成了《档案法》的新一轮修订，但从立法出发点来看，档案开放的整体理念仍然较为保守和谨慎，一些规定不太能适应新环境下的社会问题，与新出台的一些法律不相衔接。例如2021年6月10日通过的《中华人民共和国数据安全法》规定“国家制定政务数据开放目录，构建互联互通、安全可控、统一规范的数据开放平台，推动数据开放利用。”[13]目前《档案法》及相关法律中还未对政务数据中的档案数据开放做出规范。2021年8月20日通过的《中华人民共和国个人信息保护法》规定“国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当履行告知义务，基于个人同意处理个人信息的，个人有权撤回其同意，处理敏感个人信息应当取得个人的单独同意。”[14]而目前《档案法》中未对开放档案的个人信息保护、开放档案数据隐私保护等内容作出具体规定。

（3）档案开放缺乏监督审核

《档案法》规定，主管部门可以对不按规定开放、提供利用档案的单位或个人依法给予处分，并且接受相关投诉。然而在实际操作中，如何监督档案的开放利用，保证形成、移交单位参与审核环节，如何划分可以少于二十五年向社会开放的经济、教育、科技、文化等类档案，如何考核监督档案馆对档案数字资源的开放和提供利用，仍然缺乏细致明确的规定。失责行为制裁条款不具体，责任主体及职责范围不明确。仅通过约束性的条款监督档案开放主体，而不是通过不同层次的参考标准逐级衡量的情况，只会增强主管部门裁量的自由性。

3 我国档案开放机制的构建

3.1 档案开放机制的组成

针对档案开放制度中存在的问题，已有诸多学者进行研究并提出解决策略，但从本质上看，我国的档案开放制度仍处在“形式绩效”阶段，距离“实质绩效”还有很长的距离。要改变我国档案开放状况，必须从机制构建上进行研究，使制度转化为机制。在总结归纳当下研究成果的基础上，结合档案开放的具体问题，笔者认为档案开放机制应包括五方面内容：导向机制、协调机制、程序机制、激励机制和监督机制。如果把档案开放看成一个工作系统，导向机制确立了系统的总目标和价值导向，协调机制解决系统内外部门的摩擦，程序机制实现系统运行流程化，激励机制是系统的动力来源，监督机制则是对系统的反馈和调控。

3.2 档案开放机制建设的内容

（1）档案开放的导向机制

导向是由理念确定的，人们对一个问题的认识和理念水平，决定了组织目标的确定。导向机制是指建立一系列相互衔接的制度和政策，把档案工作的积极性推向档案开放和档案利用。新《档案法》缩短档案封闭期、扩大档案开放范围正是档案开放理念导向的体现。构建档案开放机制，首要任务便是端正档案开放的理念。

第一，明确档案开放的范围。关于政府信息公开是否就意味着档案公开，有学者认为，一方面并非所有文件都可以转化为档案；另一方面档案还包括文件的背景信息，文件内容信息可以公开并不表明该文件的背景信息也可以公开，因此政府信息公开不能等同于档案公开。[15]实际上，在世界上其他国家相关法律规定中，都将政府信息定义得很宽泛，包含了所有可被记录的内容，文件只是政府信息的一个分支，有的国家甚至将信息与档案互用。[16]《政府信息公开条例》中将政府信息定义为“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。结合档案法对档案的定义，政府工作中形成的各类档案是政府信息的一个子概念，政府信息开放应当包含对档案信息的开放。

第二，明确档案开放的目的。开放档案的最终目的是促进档案信息的公开，方便公民利用。虽然一些档案出于国家安全、个人信息保护等诸多原因不能开放，但档案开放实践并不能因为某一类信息的公开经常受限而放慢脚步，正如在美国信息公开史上影响重大的空军部诉罗斯案（Department of the Air Force v. Rose，425 U.S. 352）中的法院判决意见所言，“有限的免除并未使基本政策变得含糊不清，即披露而非保密才是《信息自由法》的主要目的。”[17]档案部门应该努力发挥档案信息资源的价值，促进政府信息开放，而不是纵容逃避信息公开的行为。

（2）档案开放的协调机制

档案开放的协调机制是通过协调档案工作和其他相关工作制度间的内容，以及档案工作内部各项工作内容，建立起为档案开放服务的制度体系。

第一，档案工作与其他法律制度的协调。档案法属于行政法中部门法的范畴，在制订过程中，必然会出现和其他法律法规重叠或冲突的情况，这就需要档案部门和其他部门共同研究法律所规定的内容和反映的价值导向，并进行补充和修改。例如对于涉及政府信息公开的档案，《档案法》第十五条规定，提前移交的仍由原单位办理政府信息公开，移交期限届满的按照档案利用规定办理。在实际工作中，省级政府部门的很多文件在形成后就属于政府信息公开的范围，如果按规定自形成之日起满20年即向有关国家档案馆移交后，反而有5年的时间不能提供利用。此外，《档案法》及相关档案法规与《保密法》《个人信息保护法》《著作权法》等法律法规之间的关系也需要研究，探讨解密是否意味着开放、个人隐私和公共利益之间冲突等问题。

第二，档案工作内部各种法规制度的协调。档案开放的顺利进行需要档案工作内部相关制度的协调，但现行的各规定中存在着档案开放责任主体和监督主体不一致的情况。如《档案法》规定的档案开放主体是国家授权的档案馆或者有关机关，档案开放监督主体是各级档案主管部门。但《各级国家档案馆开放档案办法》要求按期开放的档案需要由档案馆报本级档案主管部门批准后开放，必要者报本级政府审批。诸如此类权责划分不清的规定，在一定程度上会对档案开放工作造成阻碍。

（3）档案开放的程序机制

程序机制，即研究各类档案文件的开放流程，使档案开放流程化、简单化、科学化。目前我国档案解密审查与档案开放鉴定是档案开放过程中的不同程序，《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条要求，“各级国家档案馆保存的中华人民共和国成立前形成的历史档案，中华人民共和国成立后形成满30年的已解密的档案和未定密级的其他档案，凡涉及下列内容的应当控制使用……”，这说明保密期满的档案仍有可能被划分到控制使用范围而无法公开。对于有密级的文件，需要制订解密的流程及判断的标准；对于虽解密但不宜公开的档案，需要制定开放审核的标准和程序；对于一开始便不属于保密范畴的文件，可以考虑规定其始终可以公开。对于不按规定开放档案的档案馆，需要进一步细化投诉的程序及处理办法。

在档案限制利用方面，目前我国档案法律法规中的相关内容很少，仅在《档案法》利用一章中规定移交、捐赠、寄存主体有提出限制利用意见的权利，而未涉及限制利用执行程序。因此，有必要完善限制利用程序，对于限制利用的原因、告知的方式、例外情况以及解除的触发条件等做出具体的规定，从而减少自由裁量的空间，提升制度的可操作性。

（4）档案开放的激励机制

激励机制是导向机制的后盾，是档案开放的动力来源，围绕开放目标，建立评估体系，能够激发各部门开放档案的积极性。档案主管部门要在对综合档案馆的绩效考评中，建立档案开放的考评内容，如各档案馆开放档案占总馆藏的比例、在线开放查询目录的比例、在线全文查询的比例等，把方便群众查询、方便利用作为档案馆评估的重要指标，以评促建，使档案开放成为各综合档案馆的重要工作内容。

（5）档案开放的监督机制

监督机制，是档案开放的信息反馈系统，国家档案主管部门应建立监督机构，监督开放工作成果并向社会公示。根据我国《档案法》，档案开放审核主体是档案馆及档案形成单位或移交单位，因此，需要赋予档案主管部门监督各档案馆、各档案形成单位或移交单位档案开放审核工作的权力。此外，在电子政务发展过程中，第三方機构的监督和评估也具有非常大的影响力，如联合国经济和社会事务部每两年对各国政务的发展情况进行调查评估，复旦大学每半年对中国地方政府数据开放进行调研，推出中国开放数林指数。这些评估有力地推动了电子政务工作，档案主管部门也可以委托拥有档案学专业的高校或其他机构对档案馆的档案开放情况进行评估监督，吸纳社会各方的意见，推进档案开放工作。同时，也可在网站或微信、微博等社交媒体上设立专门的意见反馈通道，听取民众反馈，及时改进工作。

总之，“民之所欲，法之所系”。《档案法》中对于档案开放的原则，体现了人民的意志和根本利益，[18]要把党和政府的路线方针政策落地生根，就需要档案主管部门认真研究，建立相应的机制，配套和细化制度，才能使档案发挥应有的价值。

注释与参考文献

[1]中华人民共和国国家档案局.综合动态[EB/OL].[2020-03-11].https：//www.saac.gov.cn/daj/zhdt/lmlist.shtml.

[2]中华人民共和国国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-06-09].https：// www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb5 5c890762868683.shtml.

[3]李扬新.政府信息公开立法启示下的档案开放制度设计[J].档案与建设，2007（1）：11-13.

[4]李扬新.档案开放责任机制建立的政策设计[J].档案学通讯，2012（2）：40-44.

[5]赵英莹.政府信息公开环境下档案开放制度研究探索[J].兰台世界，2011（12）：7-8.

[6]杨茜茜，杜瑀峤.综合档案馆档案开放鉴定研究：程序制度的构建[J].档案与建设，2019（6）：4-9.

[7]曾毅.档案开放审核协同机制研究——基于新修订档案法的视角[J].浙江档案，2021（8）：26-28.

[8]叶小泮.从完善监督机制入手促进档案开放利用[J].黑龙江档案，2015（6）：51.

[9]张臻.新修订档案法背景下档案开放制度的完善[J].浙江档案，2021（4）：29-32.

[10]辞海官方网站[EB/OL].[2021-06-09].https：// www.cihai.com.cn/yuci/detail docLibId=1107&docId=5688650& q=%E6%9C%BA%E5%88%B6.

[11]中华人民共和国最高人民法院.最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定[EB/OL].[2021-06-09].https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-3021.html.

[12]周林兴，韩永继，周眙，吴芳.档案开放利用中公私矛盾的司法认定探析——以中国裁判文书网案例为对象[J].档案学通讯，2020（1）：70-79.

[13]中华人民共和国数据安全法[EB/OL].[2021-06-09].https：//www.audit.gov.cn/n8/n28/c10241260/ part/10241605.pdf.

[14]中国人大网.中华人民共和国个人信息保护法[EB/OL].[2021-06-09].http：//www.npc.gov.cn/npc/ c30834/202108/a8c4e3672c74491a80b53a172bb753fe.shtml.

[15]理明.政府信息公开≠档案信息公开[J].浙江档案，2008（1）：26-28.

[16]李广宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京：法律出版社，2011：218.

[17]张千帆.政府公开的原则与例外——论美国信息自由制度[J].当代法学，2008（5）：21-29.

[18]徐拥军，熊文景.国家治理现代化视角下新《档案法》立法理念的转变[J].中南大学学报（社会科学版），2021（1）：112-119.