加强煤矿企业安全生产标准化管理体系建设研究探讨

2022-07-13张福新郑大伟

中国煤炭 2022年6期

张福新，郑大伟，苗悦

(中煤平朔集团有限公司，山西省朔州市，036006)

2020年5月，国家煤矿安全监察局下发新版煤矿安全生产标准化管理体系考核定级办法[1]，此次修订煤矿安全生产标准化管理体系颇具特色，首先在原版13个考核要素基础上，增加了理念目标和矿长安全承诺、组织机构、安全生产责任制及安全管理、从业人员素质、持续改进5个考核要素。最核心的是评分占比变化，安全风险分级管控与事故隐患排查治理(以下简称“双重预防”)均在原占比10%的基础上又增加5个百分点，两个要素综合占比增至30%。新的安全形势要求下，国家层面不仅高度重视“双重预防”机制的建设，更注重企业安全文化的建设，把发挥领导作用放在首位，突出理念引领，强化风险意识，注重过程控制，促进科学进步，推动持续改进。虽然国家以高要求引领煤矿安全生产标准化建设，但煤矿企业安全生产标准化建设中一些潜在的隐含性问题和形式主义现象依然存在。安全风险分级管控体系建设存在形式化态势，安全措施的形成与落实不严谨，管理人员认识不透且操作人员态度不端正，违法违规情况仍然存在，信息化应用技术推广难。

1 煤矿安全生产标准化体系的发展

1.1 管理体系

原煤炭工业部在1964年就已经提出煤矿安全质量标准化，历时22年于1986年在全国开展实施。国家煤矿安全监察局为加强煤矿安全生产的“质量控制”，先后在2004年2月、2009年8月、 2013年1月对煤矿安全质量标准化进行了修订；2017年1月，国家煤矿安全监察局依据《安全生产法》，首次倡导煤矿构建“双重预防”工作机制，推进“三位一体”标准化工作体系，修订了煤矿安全生产标准化考核定级办法，形成2017版煤矿安全生产标准化工作体系。

2019年12月，国家煤矿安全监察局首次引入国际全面质量管理的思想基础和方法，依据“PDCA”循环的逻辑建立了管理体系，即计划(Plan)→执行(Do)→检查(Check)→处理(Action)4个阶段。首先，在树立安全理念、明确安全目标和做出矿长安全承诺方面引导体系运行，在完善组织机构、健全安全生产责任制及安全管理制度方面保障体系运行，强化人员素质，提供人才保障，做好整体策划；其次，在实施“双重预防”机制建设和质量控制方面，开展标准化生产工作；再次，以自我考评与外部检查相结合，持续开展煤矿安全生产标准化考核评价；最后，依据考核评价结果，分析总结、自我完善、科学调整、持续改进安全生产标准化建设。在此思路下，完善煤矿企业安全生产标准化考核指标，建立了“八位一体”的2020版煤矿安全生产标准化管理体系，实现了从工作体系到管理体系的飞跃，充分体现了煤矿标准化工作从“实践→理论→再实践→再理论”的螺旋发展过程。同时，部分要素由定性变为定量考核，实现了考核量化。

1.2 达标必要条件

由原4项必要条件增加到8项必要条件，采矿许可证、安全生产许可证、营业执照齐全有效，矿领导持证上岗，不存在重大安全生产隐患，此3项均未变化；矿长安全承诺方面，除要求矿长在安全生产、安全投入方面作出承诺外，在保障职工权益等方面也必须做出承诺。新增4项必要条件为树立煤矿安全生产理念、制定煤矿安全生产工作目标、完善组织机构、建立健全安全生产责任制。

前3项必要条件是保障煤矿安全生产的基础条件，也是法制保障的必要条件。从新增的必要条件分析，矿长必须在保障职工权益等方面作出承诺、树立煤矿安全发展理念、建立健全安全生产责任制3项必要条件的调整和增加，不仅要遵循“以人为本”的安全发展理念，而且要符合《安全生产法》的相关要求；新增制定煤矿安全生产工作目标、完善组织机构这两个必要条件，原因是全国煤矿的安全基础条件、经营方式、区域性地方政策等差异性较大，煤矿应按照理论联系实际的工作思路，确切地提出煤矿提升安全生产标准化建设的阶段性工作目标，完善组织机构，逐步提升煤矿安全生产标准化水平。总体上分析得知，煤矿安全生产标准化建设，不仅要符合煤矿实际，更要依法依规，还要强调煤矿企业文化的构建，从人员思想上提升标准化建设的理念，进而整体提升保障煤矿安全生产的条件，更好地促进煤矿企业健康安全发展。

1.3 考核要素及评分权重

除上述新增5个考核要素外，井工煤矿由原11个考核要素增加至15个考核要素，露天煤矿由原13个考核要素增加至17个考核要素；原安全培训修正为从业人员素质，原职业卫生、调度和地面设施、应急管理重新组合为职业危害防治和地面设施、调度和应急管理。评分权重对比见表1。

表1 煤矿安全生产标准化评分权重对比表

由表1可知，煤矿安全生产标准化建设发挥了煤矿企业安全理念的引领作用，指引了煤矿企业领导的组织、基层管理人员的带动、基层人员的参与，发挥了煤矿全员的能动作用；在矿长承诺、组织机构、安全生产责任制与管理制度方面，突出构建全员安全责任的奖惩机制与责任落实；在人员素质方面，突出提升员工综合素质，为煤矿企业安全生产标准化建设奠定了坚实基础；在“双重预防”机制方面，突出煤矿发挥超前预防的管理机制，将安全事故消除在萌芽状态，为“零死亡”安全目标打好基础；在持续改进方面，突出煤矿安全生产标准化建设的持续提升运行作用，使得安全生产标准化始终能适应日新月异的时代发展与复杂变化的煤矿条件。

2 煤矿企业安全生产标准化建设现存问题分析

通过研究煤矿企业安全生产标准化建设工作，发现目前还普遍存在以下几类问题。

2.1 思想认识普遍不高

(1)管理人员认识不高。管理人员对煤矿相关法律法规、标准规范的重视、认知不到位，安全生产标准化管理体系评价指标理解不透彻，导致煤矿企业出台的体系、制度、文件、措施等技术资料与煤矿管理实际不相符，使得标准化建设过多地停留在纸面，存在形式主义现象[2]。造成这种问题的主要原因是管理人员不注重个人能力提升。

(2)系统性建设认识不足。煤矿企业安全生产标准化建设是一个涵盖生产、机电、运输、安全管理、灾害防治等全方位、零死角的系统性安全工程，从煤矿安全生产委员会建设、职责分工、责任明确、系统建设、持续改进方面，需要全员参与、科学分工、协调推进、稳步发展、不断改进以实现持续发展。然而，现实中往往各系统建设并没有相互紧密联系，甚至出现系统内自相矛盾或系统间相互抵触。造成这种问题的主要原因是煤矿企业标准化建设尚未形成系统性概念，实际操作中口头指令多过文件部署，容易出现上下指令不一。

(3)岗位人员意识不强。基层岗位人员对煤矿安全生产标准化建设理解不深，多认为“标准化工作就是应付检查”“标准化就是走形式”“在煤矿生产中无实际意义”“与基层人员没有关系”等。久而久之，普遍产生抵触情绪，职工参与标准化创建工作的主动性不强、被动性突出，创造性也发挥不出，导致规章制度与措施多但落实少；煤矿安全生产标准化建设只是停留在管理层的强性推动层面，基层岗位人员往往只是在应付检查。造成这种问题的主要原因是煤矿企业文化建设不重视基层人员的教育培训，煤矿企业安全生产标准化文化创建、宣传不到位，使得基层岗位人员煤矿安全生产标准化的整体意识淡薄。

2.2 标准执行不到位

(1)考核执行不彻底[3]。如煤矿年度安全目标考核方面，年度安全目标普遍比较明确，但是分解、制定完成目标的工作任务和措施不具体，责任岗位明确不到位，支持条件未细化且无支撑条件，完成时限与计划需求不匹配，整体上不具备考核条件，无法在全年开展针对性、有效性考核；煤矿安全目标考核、班组安全、隐患排查工作、安全生产责任制考核、煤矿内部标准化考核工作很难纳入员工绩效体系，如不纳入绩效体系，首先不符合煤矿企业标准化建设标准管理要求，其次无法实质推动员工标准化建设热情。造成这种问题的主要原因是煤矿企业未理清标准化考核实际性要求，或是煤矿企业也不愿意改变很多年来固有的考核管理机制，或是煤矿国有控股、个人参股运营的运营体制使得个体参股者思想不解放；另外，绩效考核关乎员工绩效的深入分配，分配不科学或不公平容易引发不必要的麻烦，导致基层标准化建设人员力不从心。

(2)标准认识与操作方式有矛盾。如煤矿安全费用的提取使用管理方面，相关费用使用额度、项目类型、使用流程等方面问题很多，出现使用额度不符合要求或项目与相关依据不匹配的情况，比如把煤矿复垦绿化也作为安全费用项目；如煤矿事故隐患排查方面，主要负责人组织月度隐患排查，虽已完成了组织和检查工作，但是前期排查方案却未由主要负责人签署。造成这些问题的主要原因是煤矿未真正理解安全费用提取使用或隐患排查治理，或对标准的理解有误，或部分人员故意违规操作。

2.3 风险管控未深度融合

(1)形式主义依然存在。安全风险分级管控要素在煤矿安全生产标准化管理体系评价指标中所占比重较大，但在实际应用中因管理人员能力有限或基层人员工作热情调动受限，为最大幅度提高标准化工作实际成果效率，一些煤矿采用照搬照抄的方式，把其他单位的体系与制度文件搬过来修改一下就作为本煤矿的管理文件，根本目的不是应用而是应付检查。造成这种问题的主要原因是煤矿主要领导未真正理解此项要素建设的本质意义，为迎合标准化建设要求，只能采取这种最简单的方式去获取最快的效果。

(2)实际融合应用还有待提升。2017版安全风险体系主要是从理论上构建体系机制，2020年在此基础上细化了要素的实际应用，但是，实际应用问题与矛盾还比较突出。首先，煤矿年度安全风险辨识评估报告及后期专项辨识评估报告中所有的安全风险有几百条，如何保证所有安全风险全面纳入煤矿实际的管控体系，在没有标准依据的基础上就需要煤矿标准化建设者考虑或研究具体实际防控的机制性建设问题；其次，风险辨识方法是否真正按标准要求应用，还有LEC风险评估方法的实际应用是否按规定方式操作，有没有实际应用中需要煤矿企业不断研究总结的课题，在统计学理论上符不符合要求，都是需要煤矿技术人员不断研究探索的问题。造成这种问题的主要原因是煤矿安全生产标准化建设中没有进行持续的总结和创新，没有去真正将安全风险分级管控机制融入到煤矿安全管控体系中，并发挥其应有作用。

2.4 安全生产信息系统应用欠缺

很多煤矿虽然构建了安全信息管理系统，但是实际应用普遍与要求不符，风险与隐患不能及时上传下达，未能定期分析统计，未开发移动端APP，也就是安全信息管理系统未与煤矿安全“双预控机制”融为一体，导致此系统建设本质上沦为摆设。很多煤矿岗位作业流程标准化信息系统建设还处于初级阶段，实际应用也需要移动端APP的配套联合使用。造成当下这种现状的主要原因是很多企业在信息化系统的建设与应用方面投资过少；有的企业虽然投入了硬件设备、开发了系统，但未注重实际应用，只是为了应付标准化达标验收；多数企业员工对系统的应用熟悉程度不高，企业对员工的系统应用培训不到位。

2.5 体制性问题影响深远

煤矿企业安全生产标准化作为系统工程，不再是单一的质量控制标准化，而是涵盖安全理念树立、安全目标建立、组织机构完善、责任与制度体系重塑等方面并持续改进的系统，需要煤矿企业、监管机构及社会的共同支持。具体问题有以下几方面。

(1)煤矿企业安全生产标准化考核体系的构建需要煤矿企业组织实施，绩效考核体系也需要煤矿企业整体策划与指导，如果仅仅让单个矿井去实施，往往达不到标准化管理的实际要求。

(2)煤矿企业安全生产标准化申报、验收需要监管机构及社会的支持与引导，继而为煤矿企业安全生产标准化创建营造一个良性发展的环境。只有这样才能真正让安全生产标准化建设付诸实施，让标准化构建机制真正融入全员安全活动的全过程管理，从而更有效地推动企业安全发展。

(3)一些煤矿主要负责人过度重视企业经营效益，未认识到煤矿企业安全生产标准化建设对企业整体水平提升的重要性[4]

造成以上问题的主要原因是一些领导干部没有真正认识到煤矿企业安全生产标准化建设的潜在问题和突出矛盾，即使发现存在的问题与矛盾也没有全力化解，导致煤矿企业标准化建设基层人员在推动与落实方面存在较多困难，不同层级之间沟通协调与配合不顺畅的局面严重制约着煤矿企业安全生产标准化建设的实际成效。

3 进一步加强煤矿企业安全生产标准化工作的思路

3.1 提升人员素质

首先要立足实际提升管理水平。煤矿企业领导干部和管理人员必须提高思想认识，真正理解“要提升煤矿企业安全水平必须提升煤矿企业安全生产标准化建设水平，只有通过提升煤矿企业安全生产标准化水平才能提升煤矿安全水平”[5]辩证统一的逻辑关系。只有领导干部主动学习相关法律、标准及规范，并付诸管理应用；带动或要求基层员工学习，并层层监督应用效果，并积极听取或采纳内部各阶层或外界人员的意见或建议，才能为本单位标准化建设树立科学的发展理念。在此基础上建章立制明体系，平等激励立机制，督促全体人员认真落实规章制度和建设措施，梳理煤矿企业安全文化与管理机制，杜绝形式主义工作作风，不断提升煤矿企业安全生产标准化建设水平。

其次要打造高素质的企业团队。提升安全生产标准化水平，既要注重人员技能的提升，更要重视人员安全文化的培养，员工安全生产素质提升工程是重中之重。需采用多种措施激励员工学标准、学技能，利用多种激励机制引导员工自觉遵章守纪、自觉履行安全职责；需推动岗位作业流程标准化建设，让员工借鉴“手指口述安全确认制度”的模式；通过移动端APP考试、现场口述的方式考查员工岗位作业流程标准化，强化岗位作业人员记忆、过程控制，促进岗位人员规范操作。同时在企业安全文件建设上，联动煤矿企业安全理念、安全目标、“一岗双责”、职业健康等内容，营造全范围全体系的安全文件创建思维，鼓励员工勤思考、多实践，多途径打造独特的企业安全文化，真正塑造以人为本的企业安全发展理念。

3.2 理清建设思路

煤矿企业安全生产标准化建设是在符合《安全生产生产法》《煤矿安全规程》等系列法律法规及标准规范的基础上[6]，立足煤矿“人、机、环、管”关键环节满足煤矿安全生产需要的系统性建设活动。煤矿企业安全生产标准化达标，是以质量控制达标为核心，在人员素质、理念目标、组织机构、责任制度、安全风险和隐患排查这些关键点构建煤矿企业安全文化达标体系，并创建持续改进的循环达标工作体系，最终实现综合达标，如图1所示。

图1 煤矿企业安全生产标准化达标体系

质量控制要素要从《煤矿安全规程》及相关标准规范着手，其他要素从《安全生产法》及相关标准规范文件着手，进行对标梳理创建。要明确一个核心思想，所有的煤矿企业安全生产标准化工作都要首先寻找依据，理清工作方式，结合煤矿管理实际，拟定管理体系、制度，建立考核机制，最终融合成煤矿安全管理体系，并不断持续改进，构建成具有煤矿企业特色的安全生产标准化达标运行体系。譬如煤矿安全生产费用，要依据《企业安全生产费用提取和使用管理办法》(财企〔2012〕16号)和《国家煤矿安全监察局关于加强煤矿安全生产投入监管监察工作的通知》(煤安监监察〔2016〕20号)要求，再结合煤矿类型等特点，建立符合煤矿实际的相关文件，纳入煤矿实际运行体系，进行标准化建设管理。在标准化达标创建过程中，有问题是难免的，理解有误也是不可避免的，只有煤矿各阶层人员勤思考、多检查，虚心听取多方意见，以理论联系实际的工作作风，注重持续改进，发挥创新思维与创造能力，才可以创建符合煤矿发展实际的企业文化，提升煤矿企业标准化建设水平。

3.3 风险管控重实践

煤矿安全风险分级管控体系在煤矿实际应用中可能会遇到一些问题，要结合煤矿企业管理实际制定工作体系，并创新思路、动态分析、持续改进，将安全风险分级管控体系真正融入煤矿企业安全管理[7]。

首先是风险全面防控的问题。要求煤矿进行年度与专项安全风险辨识评估，将辨识评估出的所有风险能实际融入日常安全防控体系中，将安全风险防控措施真正落实到位；在此基础上，建议每月末或下月初，依据年度和专项安全风险辨识评估报告，确认下月或当月安全风险，将确认的安全风险由矿长主持在月度安全办公会进行部署，然后按照分级管控机制要求进行全面管控，基层区队(班组)对涉及本单位范围的安全风险措施严格组织落实，无法落实或权限有限的措施及时逐级反馈，以此调整责任范围、措施内容或协调处置方案，专业部门在专业范围内动态监管落实、安监部门全面监督落实，保障确认的安全风险措施全部落实到位，所有风险全部在防控机制内持续运行。

其次是风险技能应用的问题。明确风险来源的细节流程，在风险点的查找、辨识、评估以及防范风险措施制定方面，必须采用科学的工作方法或技能逐级推行。安全风险点的建立要力求覆盖煤矿各个区域；按照指南风险辨识方法，在风险点的基础上针对点内不同的对象采用不同的方法进行风险辨识；按照指南风险评估方法，在辨识出规范风险描述的基础上进行科学风险评估，特别是普遍采用的LEC风险评估方法的应用，建议可分专业开展风险评估，组织3～9人单数的评估小组，每组必须有专业技术人员参与，同时保证有现场经验且品性良好的操作工人不少于小组成员总数的2/3，从概率、暴露程度、损失程度上进行加权计分，最后综合取值，可在不同的评估小组人数组成、人员组成或其他方面综合分析其评估的科学性；措施的制定关系到落实的可行性与风险防控的有效性，在符合组织、管理、技术、防护、应急措施全面的基础上，采用科学的思维与方案，按照初拟→审核→修正→会审→再修正机制进行编制；风险是煤矿综合能力的应用体现，是管理、技术、经验等全面融合的理论与实践相结合的过程，更是需要不断探索、总结与改进的过程，需要煤矿企业不断进行实践总结，只有这样才能符合煤矿超前预防管理的要求。

3.4 推广安全信息系统应用

煤矿信息化系统是一个多系统融合的产物，大力发展煤矿信息化是保障安全生产的有效途径。安全信息系统作为煤矿信息化系统的子系统[9]，不仅需要融合使用，更需要全员参与，如“双重预控”信息系统、岗位作业流程标准化系统，均需要煤矿管理层、技术层、操作层共同参与实施，才能有效应用。现代安全信息系统开发除有应用层外，还有学习平台，持续改进平台等。这些平台将员工的教育培训、改进策略、审批指令全部融合至系统，值得在煤矿推广应用并与煤矿安全管理系统融合使用，从而更好地提高员工素质能力，引导全员参与煤矿安全管理。

3.5 营造良性发展机制

煤矿安全生产标准化建设是一个全范围、全系统的安全工程，需监管机构、企业集团及社会的支持与引导。对煤矿企业而言，上层政策、策略可直接引领企业良性健康发展，需要国家层面高度重视体制性规范引导，引领监管机构代表国家政府形象切实本着为煤矿服务的理念，高标准监督煤矿认真执行；引领煤矿企业切实履行安全生产主体责任、注重企业安全文化的构建，引导煤矿做好安全生产标准化各项工作；指引煤矿切实履行煤矿标准化建设的职责，创建高标准煤矿；引领媒体更好地精准宣传煤矿安全文化，营造一个良性发展的环境，共同带动煤矿安全高质量发展。