关于煤炭行业标准化工作的思考与建议

杨 扬，郑厚发，许德轩

(中国煤炭工业协会生产力促进中心，北京市朝阳区，100013)

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用[1]。2015年，国务院印发的《深化标准化工作改革方案》，要求改革标准体系和标准化管理机制和工作机制，开展强制性标准精简整合、推荐性标准集中复审工作。2018年1月1日正式实施的新修订《中华人民共和国标准化法》，明确了团体标准的法律地位，取消了强制性行业标准和强制性地方标准，提出了团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。2021年10月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》(以下简称《纲要》)，提出要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，优化标准化治理结构，增强标准化治理效能，提升标准国际化水平，加快构建高质量发展的标准体系要求。这些政策反映了党和国家对标准化工作的重视程度，也体现了标准在推动国家治理、引领高质量发展上的重要作用。

现阶段我国能源结构以煤为主，目前煤炭行业处在转型升级和高质量发展关键时期，面临着安全生产、数字转型、生态保护、低碳发展等诸多挑战。标准既可以发挥规范、保障功能，以提升行业整体质量与效益，也可以发挥引领支撑功能，增强产业核心竞争力。所以加强行业标准化工作，提升标准的研制与应用，是破解行业发展难题的重要手段。

1 国内外标准化工作简述

1.1 国外标准化工作的特点及其重要作用

国外标准化涉及农业、工业、服务业等各行业的标准化。欧美和日本等发达国家和地区普遍采用自愿性标准体系，标准制定是从市场需要出发的自愿行为。美国、德国、法国等发达国家基本上是由国家标准、团体标准和企业标准等3层次标准组成[2]。发达国家标准化管理或协调机构一般为协会或学会，标准化最高管理决策机构是由各方利益代表组成的委员会或理事会，其国家标准制修订工作也由协会或学会组织协调。如美国的标准化管理机构是美国标准协会(ANSI)，其负责组织协调国家标准制修订工作，批准国家标准，代表美国参与国际标准化活动[3]。

国外标准被广泛用于国际贸易、市场治理、公共服务、行政管理、社会治理等领域。发达国家政府在立法和采购中引用自愿性标准。政府通过项目委托标准化机构组织制定所需的标准，同时资助标准的基础性研究，强化标准化政策与科技产业政策有机结合。此外，发达国家积极运用技术标准作为贸易壁垒，保护本土市场，同时通过标准国际化，抢占国际标准话语权，利用标准作为产业壁垒，限制其他国家高新产业发展，实现自身的竞争优势。例如欧盟提出的新的茶叶标准，将部分农药残留标准提高百倍，实现对欧盟内部的贸易保护。在标准应用宣传方面，日美等发达国家利用高新技术和现代传媒，能够使标准信息及时、准确、有效地传播给标准用户，推动标准应用实施[4]。

1.2 国内其他行业可借鉴的标准化工作经验

在强化标准化战略研究方面，国家卫健委、人民银行等先后印发了《“十四五”卫生健康标准化工作规划》和《金融标准化“十四五”发展规划》，从顶层设计层面，提出未来5年卫生健康领域、金融行业标准化工作的总体思路、工作目标、重点任务和保障措施等，指导行业标准化工作开展。在管理制度方面，电力行业建立了标准审核员制度、标准预审制度、知识产权管理制度等，进一步完善了电力标准化管理制度体系。在标准信息化方面，国家能源局建立了能源标准化信息平台，为标准制修订、标准查询、文本公开等提供了服务平台，提高了标准工作信息化建设水平。在国际标准化工作上，电子信息产业积极参与国际标准化活动，通过加强与国际标准化组织的联系，积极推荐专家参与到国际标准化工作中。目前有多名专家担任了电子信息技术领域部分国际标准化技术委员会/分委员会主席、秘书等职务，30余名专家承担了量子计算、智慧城市、数字孪生、人工智能、物联网等技术领域工作组召集人，近千名学者担任国际专家，并推动建立了与德国、日本、韩国、东盟以及“一带一路”沿线国家和地区的多边、双边标准化协调互商平台，同时积极布局，重点扶持，主导制修订了百余项国际标准。

2 煤炭行业标准化工作现状

2.1 煤炭行业标准化工作概况

煤炭行业实施应用的标准有国家标准、行业标准和团体标准3类。煤炭行业的国家标准(代号GB)的立项和发布是由国家标准化管理委员会负责。行业标准工作涉及的国务院行政主管部门主要有应急管理部、住房与城乡建设部、国家能源局和国家矿山安全监察局等，其各自负责组织本领域国家标准的起草工作以及行业标准的立项与发布工作。煤炭行业主要在用的行业标准分别为煤炭行业标准(代号MT)、能源行业标准(代号NB)和安全生产行业标准(代号AQ)。中国煤炭工业协会负责组织煤炭行业的推荐性国家标准起草工作，同时协助行政主管部门开展行业标准起草工作。截至2022年4月底，煤炭行业现行国家标准有426项，行业标准1 430项。上述各有关行政主管部门组织起草的煤炭领域国家标准数量和发布的行业标准数量见表1。团体标准工作由行业内符合要求的协会、学会负责立项、起草和发布。

表1 行政主管部门组织起草的国家标准和发布的行业标准数量 个

2.2 “十三五”期间煤炭行业标准化工作成效

“十三五”期间，煤炭行业标准化工作有序推进，取得了较大进展。标准化工作在保障安全生产、促进行业转型升级和经济提质增效、服务外贸等方面起着越来越重要的作用。

(1)标准制修订工作有序推进。“十三五”期间，按照国务院和国家标准委的统一部署，煤炭行业开展了强制性标准整合精简、推荐性标准集中复审工作，提出了“修订一批、转化一批、整合一批、废止一批”的标准复审结论。同时“十三五”期间，煤炭行业共发布实施了288项国家标准和行业标准，进一步加强了标准供给，提升了煤矿安全生产保障能力和安全管理水平。

(2)标准基础研究有所加强。行业内有关单位承担了国家标准委标准技术管理专项《基于能源生产和能源消费高质量发展的标准体系研究》、国家重点研发计划项目《国家质量基础的共性技术研究与应用》等多项国家部委标准化科研项目，各企事业单位也针对煤炭领域标准的体系建设与重点领域的标准理论基础进行研究，取得了明显的经济效益和社会效益。

(3)煤炭行业团体标准化工作逐步开展。发展团体标准能够充分释放市场主体标准化活力，优化供给机构，提高产品和服务竞争力，助推高质量发展[5]。2018年，《中华人民共和国标准化法》赋予团体标准法律地位，全国正式全面开展团体标准化工作，截至“十三五”末，全行业共有7家全国性及省市县协会、学会注册开展团体标准化工作，共发布了69项团体标准。

(4)企业标准化工作加快推进。全行业目前有神东煤炭集团、兖矿集团、淮北矿业集团等十余家大型企业构建了企业标准体系。行业内企业标准化意识有所加强，部分企业开始将标准作为科技考核指标，强化了对国家标准、行业标准、团体标准制修订工作的参与度，积极开展企业标准制修订工作，逐步形成科学、现代的标准化企业管理模式。

(5)国际标准化工作初有成效。“十三五”期间，行业主导制定并发布国际标准2项，修订国际标准2项，翻译国家标准17项。同时推荐国际标准技术工作组注册专家11人。2018年首次承办的国际标准化组织采矿技术委员会(ISO/TC 82)全会及工作组会议，也是煤炭行业首次承办大型国际性标准化组织会议。

3 目前煤炭行业标准化工作的不足及其现存主要问题

(1)煤炭行业新型标准体系还未完全建立。新修订的《中华人民共和标准化法》提出，要构建由政府主导制定的标准和市场自主制定的标准共同构成的新型标准体系。这里国家标准、行业标准和地方标准属于政府主导制定的标准，团体标准、企业标准属于市场自主制定的标准。煤炭行业在构建新型标准体系方面还存在以下3个方面问题。一是行业内相当数量的企事业单位对国家标准、行业标准、团体标准的认识还不够明确，定位还不够清晰。政府标准主要是保基本、守底线，市场标准主要是强质量、引领创新。二是政府标准的退出机制以及对团体标准的采信机制还未完全建立。现行国家标准、行业标准中不符合政府标准定位的以及不符合行业发展实际的标准要研究如何加快退出或转化为市场标准，技术发展快、市场创新活跃领域的团体标准要研究如何被政府标准采信。三是原有技术、装备、工艺等标准随着科技水平提高需要大量更新，煤矿智能化、煤炭清洁高效利用、“双碳”等领域标准亟需快速研制，进一步建立完善新型标准体系。

(2)标委会的专业能力建设仍需加强。一是标委会的设立不够健全。全国性的标委会里煤炭行业只有全国煤炭标委会和全国煤化工标委会，其专业领域主要涉及煤炭资源勘探和资源评价、煤质检测和煤质管理以及煤化工等技术领域，像煤矿开采、煤矿安全、煤机装备等领域的国家标准制修订无归口的全国性标委会。行业标委会里现有的技术委员会及分标委大多是原煤炭部时期成立的，后期一直未有大的调整，标委会的设置已无法满足眼下煤炭行业高质量发展需要，像煤矿智能化、绿色开采等领域亟需相关标委会开展工作。二是标委会秘书处的专业能力有待提升。目前国家标准化相关政策不断出台，标准化工作的要求与考核较过去更加严格，标准化的活动也更丰富。这些变化要求标委会秘书处工作人员不断加强学习，提高自身专业能力，高效开展标准化工作。

(3)标准进度有待提升，对推荐性标准的引用有待加强。科技成果转化标准支持不够，标准预研基础较弱，立项后往往研制周期长，无法在规定的时限内完成标准的编制工作，严重影响标准的使用。具有自主核心技术的标准不多，特别是带有标准必要专利的高质量标准不多，无法实现“技术专利化、专利标准化、标准产业化”的目标。推荐性标准数量在我国标准总量里占比较高，行业标准和团体标准都是推荐性标准，但是无论政府在立法上还是企业在招投标中的引用都较少，远远达不到国外发达国家的自愿性标准引用程度。标准发布后若不应用或应用少，将是对标准编制的资金、人力、物力的浪费，也是行业的损失。

(4)团体标准化工作的机制还不完善，市场认可度、行业影响力还有待提升。团体标准作为一个新兴事物，目前仍处于培育与发展阶段。企业对团体标准的认知度和认可度均有所欠缺。团体标准是市场标准，其来源于市场，能够最直接反映市场的需求，解决行业内标准缺失的难题，同时又具有引领创新的属性，能够引领行业内相关技术、装备高质量发展。行业内的团体标准组织对于团体标准的运行机制还未健全，如何建立有序、合规、持续的良性运行模式还有待探索。煤炭团体标准化工作起步较晚，团体标准组织的核心竞争力还未建立，有影响力的团体标准组织和高质量的团体标准还在培育，团体标准化工作仍有很大提升空间。

(5)企业对标准化工作的重视程度还要进一步加强。标准化科研在企业科研投入中占比较小，标准化成果与其他科研成果差距明显。行业内企业未全面理解标准化工作对企业发展的重要性，很多企业尚未开展自身企业标准体系建设，无专业标准化机构、人员，相应制度也不健全。企业对政府标准和团体标准的参与度总体不高，不论是在立项需求的申报阶段还是标准的征求意见阶段，很多企业较少反馈意见。在标准应用方面，企业对推荐性标准的应用较弱，很少去借鉴相关标准指导生产、经营管理等，无法有效发挥标准的作用。

(6)国际标准化工作有待提升。煤炭行业参与国际标准化活动较少，特别是主导制定的国际标准数量非常少。国外发达国家擅长利用标准国际化，抢占国际标准话语权，提升产业竞争力。我国煤炭行业也要深入研究相关政策，加快部署，提高国际标准化工作的参与度，特别像煤机装备制造和矿山工程建设领域，已经从过去引进、吸收，跨跃发展到了自主创新和出口，在国际贸易方面，亟需制定有利于提升我国煤炭行业核心竞争力的国际标准，以标准带动相关产品的出口。同时强化与国际标准化组织的联系，争取更大的话语权。

4 标准化工作面临的新形势

4.1 国家在标准化方面的政策要求

新中国成立初期的标准化建设采用苏联模式，直接将苏联标准翻译并运用到我国，在短期内初步构建了标准体系，大大推进了工业化建设，促进了经济社会发展。在改革开放时期，随着外资涌入，国际贸易发展，市场对质量的重视以及贸易竞争的冲突倒逼标准化工作进行改革。通过利用市场配置、向国际标准看齐，坚持高标准造就高质量发展的原则，加快推进了标准化体制机制改革，从而实现以标准推动国家治理、对外贸易，建设质量强国的目标[6]。进入新时代，标准化在助力创新、协调、绿色、开放、共享发展中的作用越来越重要，同时标准化工作也面临更高要求。《纲要》提出了我国标准化发展的总体目标，到2025年，实现标准供给由政府主导向政府与市场并重转变、标准运用由产业与贸易为主向经济社会全域转变、标准化工作由国内驱动向国内国际相互促进转变、标准化发展由数量规模型向质量效益型转变；到2035年，结构优化、先进合理、国际兼容的标准体系更加健全，具有中国特色的标准化管理体制更加完善，市场驱动、政府引导、企业为主、社会参与、开放融合的标准化工作格局全面形成。这些目标既考虑了我国标准化工作现实基础和国家发展重大需求，也兼顾了国际标准化发展环境和趋势。要完成《纲要》提出的目标，煤炭行业的标准化工作需要在加快推动团体标准发展、优化标准供给结构、提高标准质量、拓展标准服务等领域开展研究，通过出台相关政策、提前谋划，明确目标和任务，推动各项工作有序健康开展，力争在2025年、2035年圆满完成《纲要》规定的各项任务和目标。

4.2 行业发展新形势对煤炭行业标准化工作的新要求

近年来，随着国际、国内发展形势的变化，煤炭行业进入了转型发展的新阶段，安全、绿色、智能等多领域都发生了新的变化，煤炭行业发展面临着新形势、新挑战。

(1)安全生产形势依然严峻。近年来全国煤矿安全生产形势虽取得明显好转，但是煤矿事故偶有发生，煤矿安全生产形势依然严峻。煤矿安全标准在预防重特大事故、实现安全生产方面有着重要的作用。随着开采的深入、技术的发展，现有的安全标准在质量和数量上已不能满足行业发展需要，亟需加快老旧标准的更新和关键核心标准的及时供给。

(2)煤炭保供的压力。煤炭是我国的主体能源，在保障国家能源安全中要发挥“压舱石”和“稳定器”的作用。要做好保供工作，需要释放先进产能。标准作为重要支撑，通过制定一批先进技术标准和管理标准，以标准推动先进产能矿井建设，从而保障能源安全。

(3)行业绿色、低碳、智能转型发展。我国正在加快推进能源绿色低碳转型，煤炭行业近年来也在积极开展绿色矿山建设，推动煤炭清洁高效利用[7-8]，加快推进煤矿智能化建设，促进煤炭工业高质量发展[9-10]。

煤炭行业发展的新形势对煤炭行业标准化工作提出了新的要求，标准要发挥好引领和保障作用，要做好绿色、低碳、智能等领域的标准体系建设，筹建相关领域的标准化技术委员会，加快煤矿智能化、矿区生态修复、能效提升、低碳标准的制修订，支撑煤炭行业绿色低碳智能转型。

5 对策与建议

5.1 加强顶层设计

煤炭行业标准化工作人员要认真学习贯彻《纲要》，行业内加大对《纲要》的宣传力度，提高行业认识。《纲要》是将标准化提升到党和国家事业发展全局的战略高度，为当前和今后一个时期我国标准化工作改革发展提供指导并提出任务目标。在完善标准化工作机制、标准体系建设等方面，要加强顶层设计，结合煤炭行业面临的新形势新要求，科学决策、系统谋划、统筹考虑，把《纲要》的重大任务、重点工程和重要问题分解到具体的目标、任务、工作措施、时间节点等，全力推进，加快落实，指导标准化工作的开展[11]。

5.2 完善新型标准体系

一是建立健全煤炭行业新型标准体系。厘清各类标准界限和层级，系统梳理现有标准，开展政府主导制定标准的复审评估，加快清理交叉、矛盾、滞后的标准和计划，建立健全能源保障、绿色、煤炭清洁高效利用、煤矿智能化等领域标准子体系，持续优化现行标准体系。探讨建立政府主导制定标准采信团体标准机制，持续不断地提升政府主导制定标准整体质量和水平。二是加快市场标准的供给。聚焦煤炭行业先进的技术、装备和方法，培育发展煤炭行业团体标准。发挥团体标准快速反映市场和创新需要的优势，围绕产业转型和消费升级需求，培育一批具有行业影响力的团体标准制定机构和制定一批具有市场竞争力的团体标准。三是加强企业标准化工作。企业应加快建立与经营发展相协调的企业标准体系。加强企业标准化工作机构、制度和人才队伍建设，同时推进标准化与企业科研工作的有机融合，鼓励企业将科技成果转化为技术标准，并以标准带动产业发展。

5.3 加快标委会等组织机构建设

根据煤炭行业发展需求，结合行业现有标准化技术委员会设立情况，推动标准化技术委员会及分委员会的统筹协调，做好更新和组建工作。同时进一步完善行业标准化技术委员会及分委员会的管理，强化标准化技术委员会的自身建设和考核评价，保障标准制修订工作有序运行。同时要依托现有检测检验机构、标准化技术委员会及分委员会的挂靠单位、科研院所和企事业单位，培养一批适应新时代标准化工作要求的标准化专业人才充实到标委会担任委员等职务。

5.4 夯实标准基础研究

在标准立项、标准化科研项目中坚持需求导向、问题导向，结合产业政策与行业发展形势，着力提高标准的有效性以及标准体系的配套性。鼓励各方加大公益性、基础性标准以及具有自主核心技术标准研究。做好标准化与科技创新的互动发展，加强关键技术领域标准研究，健全科技成果转化为标准的机制。同时加快标准预研工作，加强关键技术指标的调查论证、比对分析、试验验证，缩短标准研制周期，为标准的出台奠定扎实基础。

5.5 加大标准实施应用

标准实施应用效果好的前提是标准立项要科学，要能反映行业的需求、解决行业的问题。在标准制修订过程中要提高产、学、研、用各利益相关方的参与度，并广泛征求意见，保证标准技术内容科学合理可操作。同时研究建立标准实施后评估工作机制，发现问题并及时完善。标准发布后要通过政府、行业协会、标委会和企业，采用专家讲座、经验交流、技术会诊等多种形式进行宣贯。推动政府、企业、检测检验和认证机构在政府管理、公共政策、招投标、认证检测等加强对推荐性标准的引用，促进标准的实施应用。

5.6 加强国际合作

我国煤炭行业要更加积极地参与国际标准化活动，关注国际煤炭标准化工作进展，开展标准化对外合作与交流，加强互联互通。积极争取承担国际标准化组织技术委员会秘书处或国内技术对口单位，研究承担ISO/TC238国内技术对口单位的可行性。加快采用国际标准和国外先进标准的步伐，加速与国际接轨，积极主导、参与国际标准制修订工作，在煤机装备、检测方法、现代煤化工等领域筛选出一批竞争力强、经济效益好的技术、装备等申报国际标准。加快重点装备、技术外文版标准制定，推进我国煤炭标准“走出去”。

5.7 着力培养标准化人才队伍

充分发挥各类标准化知识培训平台的作用，培养一批深入了解标准化知识和煤炭行业实际的专业性师资人才。加强标准化人才队伍建设，针对标委会委员、企业标准化管理人员和标准起草人员，侧重不同内容，加大标准化培训的质量和力度，提升行业标准化工作整体质量。同时加大国际标准化人才队伍建设，培养一大批能积极参与国际标准化活动和从事国际标准化研究的高层次人才，推动煤炭标准化对外合作与交流。

6 结语

新时代推动高质量发展，必须进一步加强标准化工作，积极实施标准化战略，落实好《纲要》。通过借鉴国内外标准化发展优势经验，在煤炭行业开展标准化体制建设、标准体系建设、标准化技术组织建设等方面研究，加快构建新型标准体系，推动标准实施应用，促进煤炭行业转型升级高质量发展。通过分析国内外标准化管理经验、煤炭行业标准化工作现状和存在的问题，结合国家标准化政策要求和行业发展形势对标准化工作的要求，提出了标准化工作对策建议，为煤炭行业标准化工作的开展提供参考。