APP下载

日本政策性家畜保险制度的发展历程及对我国的启示

2022-07-13贾临宇

中国畜牧杂志 2022年7期
关键词:家畜种猪伤病

贾临宇,董 科,郑 辉

(浙江工商大学日本研究中心、东亚研究院,浙江杭州 310018)

畜牧业保险是农业保险的重要组成部分,它能够有效发挥分散畜牧业经营过程中风险的作用。我国畜牧业保险试验始于1934 年,但发展过程曲折,效果不佳。2002 年修订版《中华人民共和国农业法》明确要求国家要逐步建立和完善政策性农业保险制度。2004 年开始,中央政府连续发布1 号文件,提出了建设和完善政策性农业保险制度的要求。2007 年,财政部将农业保险费补贴列入财政预算补贴科目,包括畜牧业保险在内的政策性农业保险制度建设取得实质性进展。2012 年,《农业保险条例》公布,初步设计了农业保险制度的条款,政策性农业保险制度开始在全国普遍推行。在以上政策的引导下,我国畜牧业保险取得了长足进步,保障水平由2008 年的3.4% 迅速提升到了2018 年的12.9%,但包括畜牧业保险在内的农业保险仍存在保障不充分不平衡、品种和区域差异大、补贴机制固化、定价不科学、理赔不尽规范等问题。

日本的政策性畜牧业保险称为家畜保险或家畜共济(“共济”是“互助合作保险”之意,与“保险”的定义不尽相同,文中予以保留)制度正式建于1929 年,在长期实践中取得良好收效,因此本文研究了日本家畜保险、家畜共济的历史发展及现状,总结了经验启示,期待能为我国政策性畜牧业保险的高质量发展提供参考。

1 日本政策性家畜保险制度的发展历程

1.1 初创阶段(1889—1946 年)

1.1.1 日本家畜保险的早期试验(1889—1928 年) 日本畜牧业保险的源流可追溯至1889 年,日本政府雇佣的德国经济学、统计学专家Paul Mayet 起草出版了《农业保险论》,将西方农业保险的理论基础传播至日本。1900 年,日本公布《产牛马组合法》以及《保险业法》,为地方畜产组合及保险业的活动提供了法律依据。1901年开始,岛根县等地陆续出现了农民自发组织的家畜保险组合(“组合”是类似合作社性质的组织,文中作为专有名词予以保留)。1906 年,津野庆太郎出版《家畜保险论》,叙述了当时欧洲部分国家的家畜保险制度,论述了家畜生命保险、屠宰保险、运输保险等相关理论。随着《畜产组合法》于1915 年公布,以地方畜产组合为事业主体的家畜共济事业在民间蓬勃发展。

当时日本主管农业的中央官厅农商务省(1925 年改为农林省,现农林水产省前身)在1905、1911 年和1925 年进行了3 轮地方家畜共济、保险事业调查,掌握了该事业的发展详情:1925 年前后,日本全国共有593 个畜产组合、畜产组合联合体等,其中已经开展了家畜共济业务的有180 个,主要为牛、马、猪、羊等牲畜提供互助保险。但这些畜产组合等都是地方性的小型团体,规模小财力弱,参保及赔付标准各异,无法提供统一、充分的保障。因此日本政府决定制定全国性家畜保险法规,建立政策性家畜保险和再保险制度。

1.1.2 日本《家畜保险法》施行后的政策性家畜保险(1929—1946) 在对英国、德国、法国、丹麦、比利时、瑞士等国畜保险制度进行调研的基础上,日本于1929年颁布实施《家畜保险法》,该法及其实施细则规定家畜所有者可以以共济为目的,成立法人性质的家畜保险组合;保险范围为牛马的死亡;政府与家畜保险组合形成再保险关系;被保险家畜为一定年龄范围内的牛马;保险范围为死亡及不得已进行的屠宰处分。此外,还就保险费率和再保险费率作了规定。

此后,日本政府依法大力推广普及家畜保险,并适时对相关法律、细则进行了多次修订、补充,逐步建立了向家畜保险组合提供家畜疾病诊疗、预防的补助以及奖励宣传普及牲畜保险、防止事故发生等制度,在面向农村的教材中,收录了课文《家畜保险》以资宣传之用。1939 年《农业保险法》开始实施,各都道府县依法设立农业保险组合联合会,1940 年5 月又设立了全国性的农业保险协会。1943 年,家畜保险被纳入广义的农业保险之中,农业保险协会也改名为农业家畜保险协会。

《家畜保险法》施行后,日本家畜保险迅速发展,据统计1940 年时全国参保牛、马已达78.5 万头,全国参保率达36%。

1.2 高速成长阶段(1947—2018 年)

1.2.1 基于《农业灾害补偿法》的家畜共济制度 1947年,日本将《家畜保险法》与1938 年颁布的《农业保险法》等法律合并为《农业灾害补偿法》,建立起了政策性农业共济制度。该法规定,农业灾害的补偿由市町村层面的农业共济组合行使的共济事业、都道府县层面的农业共济保险组合行使的保险事业、日本国政府行使的再保险事业构成,为三段制保险。该法中,之前的家畜保险被更名为家畜共济,其关系如图1 所示。

图1 1947 年《农业灾害补偿法》框架下的日本家畜共济结构示意图

新制度下,保险的类别由原先的死亡共济一种扩充为死亡废用共济、疾病伤害共济、生产共济3 种。其中,废用共济是指对牲畜丧失功用的保险,例如奶牛丧失产奶能力等,生产共济是针对牲畜胎儿的保险。此次纳入保险范围的家畜,在原有牛、马的基础上增加了种猪、山羊和绵羊,其中疾病伤害共济只适用于符合一定条件的牛、马。

1948 年,日本依法将原有农业家畜保险协会改组为农业共济保险协会;1949 年前后,又陆续将各地原有的农业保险组合改组为农业共济组合;1950 年,再将农业共济保险协会改组为全国农业共济组合联合会。至此,被统称为“NOSAI”的日本农业共济组合体制正式确立。

1.2.2 《农业灾害补偿法》的修订及家畜共济制度的发展 《农业灾害补偿法》立法后,日本通对该法的修订以及就相关法律进行立法等方式,不断完善家畜共济制度,使之顺应时代的需求。

1949 年,为了提高养殖户加入家畜共济的积极性,《农业灾害补偿法》修订,规定了牛马死亡废用共济的义务加入制度以及最低共济金额制度,最低共济保费的1/2 由国库负担。1953 年,死亡废用共济与疾病伤害共济一元化开始试点,并于1955 年开始全面实施,加入共济的牲畜数量激增。但该时期马传染性贫血病、牛肺结核病、牛流行性感冒等牲畜传染病流行,死废伤病事故高发导致家畜共济的收支情况一度恶化。为此,日本于1950—1951 年公布施行了《家畜保健卫生所法》《家畜改良增殖法》《家畜传染病预防法》等法律,强化了预防事故发生的措施,此后家畜死废伤病事故发生率降低,家畜共济收支趋于安定。1959 年,又规定牛马的死废伤病共济中死废共济保费的1/2 由国库负担,并对奶牛的加入以及家畜共济事业的推进发放了奖励金。据统计,1949—1963 年,日本乳牛的饲养头数从20.2 万头增长至114.5 万头,役肉用牛的饲养头数稳定在200 万~280 万头区间,这14 年间具有参保资格的乳牛、役肉用牛的参保率分别稳定在50%左右和65%左右。

进入1960 年代后,随着日本经济的高速增长和饮食生活的巨大改善,户均家畜头数有了较大增长,原有以单头家畜为单位参保的方式已经不能满足需求,且主要饲养的家畜品种结构也发生了改变,因此日本于1966 年对相关政策进行了调整:建立以养殖户为单位的“包括加入”参保方式;采用共济事故的选择制,养殖户可以选择参保的事故;提高牛马共济保费国库负担的比例;废止生产共济;将饲养数量减少的山羊、绵羊从保险对象中排除;建立再保险费的分期缴纳制等。这次修订奠定了现行家畜共济制度的框架。

此后随着畜产情况的发展以及养殖户的需求,家畜共济制度内容又有了一系列变革:1971 年,提升牛马共济保费国库负担比例,并将种猪共济保费以及家畜伤病诊疗费纳入国库负担范围;1976 年,将肉猪纳入死亡共济并由国库负担部分共济保费,提升牛、种猪共济保费的国库负担比例;1977—1979 年,针对家畜共济事业进展缓慢的地区开展专门对策事业,并在法律中明确、强化了家畜诊疗所的地位;1985 年,将肉牛的小牛及胎儿加入共济对象。1999 年,参保家畜共济的乳牛、肉牛、马、种猪、肉猪的头数及(参保率)分别达到了145.1 万头(102.8%,参保率是以主管部门核定的具有参保资格的头数为基数计算的,故有超过100%的情况出现)、164.9 万头(63.4%)、3.2 万匹(89.6%)、14.1 万头(15.2%)、118.1 万头(12.6%)。

2000 年前后,日本家畜养殖已基本实现规模化,高养殖密度对家畜健康带来负面影响凸显:乳牛心脏病、乳房炎以及肉牛心脏病、肺炎患病率上升,乳牛生殖障碍问题严重;猪沙门氏菌感染症、伪狂犬病、繁殖和呼吸障碍综合症在多地流行。加之“疯牛病”于2001 年传入日本,提高家畜保健卫生工作水平便成为了减少死废伤病事故发生的关键。因此日本于2003年再次修订《农业灾害补偿法》,将乳牛的胎儿及小牛纳入家畜共济范围,并明确要求建立家畜先进诊疗体制,普及家畜群疾病分析管理系统、家畜医疗信息电子化系统,通过信息化技术分析事故发生原因并指导整改。此后除马之外的所有家畜的投保率均有上升。据统计,2017 年度,加入家畜共济的养殖户共有6.1 万户,参保家畜总数达672.4 万头(匹),其中乳牛、肉牛、马、种猪、肉猪的参保头数和(参保率)分别达到213.2 万头(92.7%)、225.4 万头(68.8%)、2.1 万匹(56.8%)、21.4 万头(24.8%)、210.3 万头(29.3%),共济金额8 901 亿日元,共济保费601 亿日元(其中国库负担276 亿日元,养殖户负担325 亿日元;参保乳牛、肉牛、马、种猪的死废/伤病事故赔付数量和赔付金额分别为14.8/131.3 万头,216.3/166.6 亿日元;6.3/110.1 万头,101.9/106.7 亿日元;0.1/1.3 万匹,5.0/2.1 亿日元;0.5万头/0.9 万头,2.1/0.8 亿日元;肉猪死废19.6 万头,赔付16.8 亿日元。死废合计41.2 万头,赔付342 亿日元;伤病合计243.7 万件,赔付276.2 亿日元。

2.3 农业共济组合的合并与两段式共济保险的推进 从1960 年开始,随着户均农业经营规模的扩大,为了提高农业保险运行效率,日本实施了农业共济组合的机构合并,将组合的数量由1955 年的10907 家缩减到了2000 年的372 家。在此背景下,自1999 年起,在原有3 段式保险结构基础上,增加了两段式保险结构以提升包括家畜共济在内的农业保险运行效率,如图2 所示。

图2 1999 年新增两段式农业保险结构示意图

2010 年开始,日本政府大力推进“1 县1 组合”化运动,进一步合并农业共济组合。2021 年7 月时,日本47 个都道府县中除茨城县和北海道之外的45 个都府县已实现了1 组合化,完全采用两段式保险;农业重镇北海道将于2022 年4 月完成1 组合化,茨城县6 个组合中有4 个确定于2022 年4 月合并,可见将来日本的农业保险将完全实现两段式模式。

1.3 现阶段的日本政策性家畜保险(2019 年至今)

1.3.1 《农业保险法》的施行与家畜共济的改革 2018年,日本将《农业灾害补偿法》改名为《农业保险法》并于2019 年1 月1 日起施行。该法对农业保险进行了较多创新,其中关于家畜共济最重要的改革有两点:

第一,死废共济与伤病共济分离。1955 年起,死废共济和伤病共济采用一元化投保制,投保时无法只选择投保伤病或死废,亦无法分别就二者投保比例进行设定,不能满足养殖户需求。新法规定,将死废共济与伤病共济分离,参保者可以选择只加入其中一种。此外,2 种同时参保时可以分别选择各自的赔付比例。

第二,对家畜资产价值评估方法的改进。繁育牛、奶牛、繁育马、种猪、种雄畜属于固定资产,随时间推移产生资产折旧;育成牛、育肥牛、肉猪属于存货资产,随时间推移价值增加。旧制度下2 种资产均按照投保时的价值为基准予以赔付,存货资产自投保时起至事故发生时止的增值部得不到赔付。新法规定,除肉猪之外的存货资产按照事故发生时的资产价格补偿。

1.3.2 现行家畜共济投保规定 日本现行家畜共济以1年为时间单位投保,有效时间为支付共济保费翌日起1 年整,死亡废用共济的补偿比例可选范围为牛、马20%~80%,猪40%~80%。根据投保家畜种类的不同,可以选择的保险类型以及国库负担共济保费的比例不同,具体可见表1。

表1 家畜共济种类一览

现行家畜共济的投保方式有2 种:个别共济,指单头家畜进行投保,其对象只有2 种,即12 岁以下的种牡牛、次年1 月1 日未满17 岁的种牡马;包括共济,指家畜养殖户将名下某一类别的所有家畜一并投保,其中死亡废用共济对象为榨乳牛、育成乳牛、繁殖用牝牛、育成育肥牛、繁殖用牝马、育成育肥马、种猪、肉猪8 种,疾病伤害共济对象为乳用牛、肉用牛、一般马、种猪4 种。

新家畜共济制度已经运行满3 年,从2020 年度的速报数据看,加入农业共济的养殖户数为5.3 万户,较旧制度下2017 年度减少0.8 万户;乳牛、肉用牛、马、种猪、肉猪的参保比例分别达到92.3%、91.5%、76.7%、24.9%、19.0%,与2017 年度相比,变化率分别为-0.4%、22.7%、19.9%、0.1%、-10.3%;乳牛、肉牛、马、种猪的死废/伤病共济参保数量分别为181.9/122.3万头、309.0/157.0 万头、2.1/1.8 万匹、28.8/5.7 万头,肉猪死废共济参保214.1 万头,与2017 年度相比,乳牛、肉牛、马、种猪、肉猪的死废/伤病(肉猪为死废)投保数量变化分别为-31.3/-90.9 万头、83.6/-68.4 万头、0/-0.3 万匹、7.4/-15.7 万头、3.8 万头。2020 年度,投保的共济金额由2017 年的8 901 亿日元上升至16 746亿日元,上涨88.1%,共济保费由601 亿日元上涨至655 亿日元(其中国库负担由276 亿日元上涨至324 亿日元,养殖户负担由325 亿日元上涨至330 亿日元),涨幅为9.0%。参保乳牛、肉牛、马、种猪的死亡/ 伤病事故赔付数量和赔付金额分别为12.4/117.3 万头,236.3/156.5 亿日元;10.1/116.7 万头,176.9.9/120.1 亿日元;0.1/1.3 万匹,5.1/2.1 亿日元;0.5 万头/0.6 万头,2.2/0.5 亿日元;肉猪死废22.7 万头,赔付21.4 亿日元。死废合计45.7 万头,赔付441.9 亿日元;伤病合计235.9 万件,赔付279.3 亿日元。与2017 年相比,理赔死废增加4.5 万头,赔付金额增加99.9 亿日元;理赔伤病减少7.8 万件,赔付金额增加3.2 亿日元。

总体而言,新制度下伤病共济投保减少的同时死废共济投保增加,从而推高了家畜共济的整体参保率,加之政府增加了国库支付共济保费,在几乎不增加养殖户负担的同时家畜共济的宏观保障水平得到了有效提升。

2 日本政策性家畜保险制度对我国的启示

综上所述,日本政策性家畜保险制度的特征主要有起步早、历史长、法律制度较为完善、管制体系及管制机构设置健全、政策调整及时有效、共济保险与国库补助相互补全、宣传推广力度大、保险效率及保障水平高,等等。我国农业农村部于2021 年12 月印发了《“十四五”全国畜牧兽医行业发展规划》(以下简称《规划》),提出“十四五”期间我国要构建“2+4”现代畜牧业产业体系,着力打造生猪、家禽2 个万亿级产业和奶畜、肉牛肉羊、特色畜禽、饲草4 个千亿级产业,并要求要大力推进畜禽养殖保险,落实中央财政保险保费补贴政策。结合我国实际情况及《规划》内容:

第一,推进农业保险立法工作。现行《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国乡村振兴促进法》中均明确了对农业保险的指导性规范,但《农业保险条例》未就险种、决策管理机构、保费费率、赔付方式等农业保险的具体运营方式作细化规定。比照日本经验,我国应尽快在广泛调研国内外相关情况的基础上修订《农业保险条例》,完善实施细则,最终完成《农业保险法》立法工作,实现全方位依法依规管理运营农业保险。

第二,成立国家层面的政策性农业保险管理决策机构。2012 年《农业保险条例》的施行,为我国包括畜牧业保险在内的农业保险的快速发展提供了强有力的保障,但是基于该条例的农业保险涉及部门众多,权责关系复杂,区域差别巨大。比照日本经验,可以通过减少保险组合的数量以及保险层级减的方式来提升保险效率,建议在国家层面成立专门的管理决策机构全面领导全国农业保险工作,简化农业保险的层级关系,降低决策管理难度,开发针对规模化养殖的整体投保方式,提升农业保险运行效率。

第三,针对大宗畜牧业产品开发全国统一政策性险种,加大中央财政补贴力度。《规划》中确定的生猪、家禽两个万亿级产业和奶畜、肉牛肉羊2 个千亿级产业规划产值在畜牧业整体规划产值中合计占比超过90%,所涉及的禽畜种类却不多,保险产品的设计难度小,覆盖面广。比照日本经验,可以由国家层面开发针对这些大宗产品的国家级险种进行统一管理,并在现有基础上进一步加大中央财政对畜牧业保险保费的补贴力度,激励更多养殖户参保,从而提升保险效率和保障水平。

第四,加强政策性农业保险的宣传,提升服务水平。如前所述,日本政策性家畜保险自起步起就通过在小学教科书中收录《家畜保险》课文等方式在农村进行定向推广,日本政府也多次拨付了保险推广和加入奖励金。此外,近年来随着信息化技术的发展,各地NOSAI 都开展了家畜共济的在线宣传和保费估算等服务。近年来我国移动互联网发展迅速,国家应运用过移动互联网面向养殖户定点投放宣传资料,并通过将农业保险服务纳入互联网端政务服务系统等方式提升服务水平和用户体验,从而为保险的推行提供有力保障。

猜你喜欢

家畜种猪伤病
家畜体尺自动测量技术研究进展
大牲畜闪伤病的中药疗法
解读种猪疾病的种类与防治以及检疫检测方法
解读种猪疾病的种类与防治以及检疫检测方法
家畜疫病防控与诊断治疗实践探究
浅谈家畜饲养管理的常见问题及对策
种猪疾病的有效预防
养猪场引种的注意事项
近两次乒乓球比赛器材的变化对运动员伤病的影响
莫让伤病成为一种恐惧