论农村离婚妇女的土地权益保护

摘要：土地是重要的生产要素，不仅是农民的生存之本，也是发展之本。党和政府一直以来致力于维护妇女的各项权益，重视农民妇女的土地权益保护工作。土地权益受侵害，给农村妇女带来极大的经济影响甚至生存困难，致使一些农村妇女想离婚却不敢离婚、不能离婚，严重影响了妇女的婚姻自由。在此背景下，文章立足于当前农村妇女土地权益因离婚受侵害的现状，反思其成因，从法律的角度提出相关建议，以更好地落实对农村妇女土地权益的保护，助推农村地区的性别平等。

关键词：农村妇女；土地权益；保护

基金项目：中央高校基本科研业务费资助项目“金融发展权研究”。

作者简介：管乐之，中国海洋大学法学院（山东青岛266003）。

中图分类号：D922.3；D923.8文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）06-0076-04

土地是重要的生产要素，不仅是农民的生存之本，也是发展之本。土地承担着中国农民生产和生活保障的双重功能，农民土地问题一直以来都受到党和政府及社会各界的普遍关注[1]。党和政府一直以来致力于维护妇女的各项权益，重视农民妇女的土地权益保护工作。2021年12月，第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议了《中华人民共和国妇女权益保障法（修订草案）》，第41条提出，妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用安置补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利，对农村妇女土地权益保护作进一步完善。在此背景下，文章立足于当前农村妇女土地权益因离婚受侵害的现状，反思其成因，从法律的角度提出相关建议，以更好地落实对农村妇女土地权益的保护，助推农村地区的性别平等。

一、农村妇女土地权益因离婚受侵害表现

土地权益受侵害给农村妇女带来极大的经济影响甚至生存困难，这导致农村妇女想离婚却不敢离婚、不能离婚，严重影响了妇女的婚姻自由。为进一步了解我国农村离婚妇女土地权益保障存在的现实困境，通过在中国裁判文书网搜索“妇女土地”“离婚”这两个关键词，筛选2012—2021年农村离婚妇女土地权益相关的案件，共检索到396篇法律文书，其中涉及土地征收补偿的文书数量为264，与宅基地有关的判决共有14份，有关股权的共有162份，土地承包经营权有43份。其中案件争议焦点多集中于农村集体经济组织成员资格的认定，农村离婚妇女土地权益受侵害问题仍比较突出。

（一）农村妇女离婚后土地承包经营权益流失

《土地管理法实施条例》规定农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请。以户为单位进行土地分配，户主一般为男性，妇女一旦离婚，即便户口还未迁出，若夫家乃至娘家均不承认离婚妇女具有该村集体经济组织成员资格，就会丧失其应有的土地承包经营权。由于土地承包有一定期限，不同地方對承包期内调整承包经营权的做法不同，但都按期限调整，这就导致在此期间内妇女离婚并发生户口变动，相应土地不予以重新分配。

（二）农村妇女离婚后征地补偿款受损

国家征用农村集体所有的土地时，给予被征地集体经济组织的各项补偿费用由村集体经济组织成员共享。农村妇女在未离婚时一般都能享受相应的土地收益，然而，婚姻发生变动后，想要取得本该属于自己的土地收益时，往往都会遭到拒绝。由于土地难以迁走的特性以及“增人不增地”的政策，许多农村地区认为女方嫁入男方家里时分得的土地，离婚时不能带走分毫。

（三）农村妇女离婚后面临无房可居的困境

宅基地是农民赖以生存的基础。由于农村长期存在“女儿迟早会嫁出去，房屋都是留给儿子”的思想；女性嫁为人妇后一般被视为是男方的家人，即便妇女有相应的房屋产权证，但离婚时仅能分割宅基地使用权，而不能直接要求分割宅基地，有些甚至没有争取宅基地使用权的意识。法院判决时往往优先考虑将房屋分割给属于原集体经济组织成员的男方，女方多获得金钱补偿。女性离婚后回娘家，若父母健在，或有容身之地；若父母离世或无其他亲人，则会漂泊无依。

（四）农村妇女离婚后丧失股权及股权分红

随着城市化进程加快以及土地用途的多样化，土地升值带来的收益不断增加，许多经济发达地区设有股份合作社并采用股权分红的方式分配土地收益。有些地方为村民能够获取更大收益，明确规定外地嫁入的妇女以及离婚的妇女不予分配股权，将“外嫁女”“离婚女”和本村村民区别对待，侵害了这些农村妇女本应享有的合法利益。

二、农村离婚妇女土地权益易受侵害的原因分析

（一）现行法律保护不足

1.农村集体经济组织成员资格认定模糊不清。《中华人民共和国农村土地承包法》第69条规定：确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。但是通过北大法宝检索“农村集体经济组织成员资格”关键词发现，我国目前仅有广西、海南和重庆等为数不多的地方出台了专门的地方规范性文件，各自所遵循的原则和条件仍存在差异，缺乏统一的认定标准。各地实际做法常见为通过村规民约或村民大会表决进行认定，这种认定方式的公平性、合法性存疑。

2.对“户”的界定过于笼统。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，这仅仅强调了家庭外部的财产分配关系，没有明确家庭内部如何分配。在家庭内部，农村土地是共同共有还是按份共有，学术界也有争论。农村宅基地使用权证登记的户主往往都是男性，这就造成了农村妇女离婚时分割宅基地使用权的诉求难以实现。农村妇女离婚后申请宅基地也比较困难：必须首先单立为户，但农村离婚妇女单立成户十分困难。对于“户”的界定，现行法律没有明晰规范，司法认定也无统一标准。农村妇女离婚后多不再住前夫家，受“嫁出去的女儿泼出去的水”习俗影响，回娘家也很难分得宅基地。

3.缺乏具体救济措施。按照《中华人民共和国妇女权益保障法（修订草案）》第41条的规定，妇女无论婚姻状况如何，均与男子平等地享有各项农村土地权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第24条规定：土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。然而，在实际操作中却没有完全得到落实。相关法律和政策没有提出明确具体的救济措施，这导致了农村离婚妇女土地权益受侵时不知道该如何寻求救济。甚至，集体经济组织成员的资格认定应通过行政途径解决还是民事途径解决，实务界存在争议，同一地区甚至出现截然不同的处理结果：有法院认为，村民委员会与村民的地位并不平等，并不属于民法的调整范围，应通过行政途径解决；有法院则认为，集体经济组织成员资格认定并不在行政机关职权范围之列，不属于单独提起行政诉讼的范围，应提起民事诉讼。

（二）传统风俗、婚嫁观念的影响及自身因素的限制

男女不平等这一落后思想仍对农村离婚妇女的土地权益保护造成一定的影响。在一些偏远落后的农村地区，“出嫁从夫”等习俗仍占主导地位：女儿一旦出嫁后就不再是自家人，即便户口没有迁出，也不再享有娘家的土地及其收益；离婚妇女不受人待见，更遑论农村妇女在离婚后能够享有平等的土地权益。在这些陈旧观念的影响下，受教育程度整体不高的农村离婚妇女在其权益受侵时处于无意识或不知如何维权的状态。

（三）部分村规民约的阻碍

许多村规民约土地流转的规定，看似合理却不合法，甚至与法律相抵触。如有些村明确规定妇女出嫁后，无论嫁入城市还是农村，无论嫁出后是否分配到土地，原家庭中所占的承包地份额均不复存在；或强行将离婚妇女户口迁出，收回承包地，剥夺农村离婚妇女的土地承包经营权。这显然与法律相抵触，然而，这些习惯做法和村规民约为广大农民所自觉维护、遵守和支持，想要改变极为困难。有些村规民约披上“合法”外衣，对农村离婚妇女的土地权益进行“有根据”的侵害[2]。

三、完善农村离婚妇女土地权益保护的法律建议

要完善农村离婚妇女土地权益保护，完善相关法律和政策的若干制度是重中之重。

（一）明确集体经济组织成员资格认定标准

如前所述，法律和政策的不完善是农村土地纠纷频发的突出原因。想要改变一种社会现状，最有效的就是制定强制性法律规定，发挥法律的指引和教化作用。避免或减少农村离婚妇女土地侵权现象的发生，最关键的一环就是明确集体经济组织成员资格认定标准。因为无论是土地承包经营权还是宅基地使用权，抑或是土地征收获得的费用、土地股权分红，均以集体经济组织成员资格的取得为基础。鉴于现行法律并没有一个标准化规定，建议尽快统一立法，切实维护农村离婚妇女的土地权益。

现实中一些地方有不同形式的探索，主要有以下几点：一是单一户籍标准，即以户籍作为判决集体经济组织成员资格的唯一依据；二是户籍和年龄相结合的标准，即只有达到一定年龄的本村村民才能拥有集体经济组织成员资格；三是区分原始成员和新增成员，即根据出生、婚姻、收养及集体组织的决议综合判定。立法只采用某一标准进行认定并不符合现实操作，应借鉴目前审判实践中的“户籍+履行义务”的标准，以户籍为基准，同时考虑当事人实际生产生活地以及履行义务地等多种因素，兼顾公平正义的要求，对离婚妇女这一弱势群体给予特殊保护，避免出现“两头占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成员资格）或“两头空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成员资格）情况的发生。

在正式法律出台之前，各地可以从实际出发，因地制宜地制定地方性法规或规章，在省域范围内对农村集体经济组织成员资格进行统一的界定，使司法审判有法可依，尽可能避免同一地区同案不同判的现象。在制定指导性规范的同时，应有意识地向农村离婚妇女等弱势群体放宽认定标准，进行倾斜保护，明确妇女与男子同等地享有集体经济组织成员资格：离婚并非农村集体经济组织成员资格丧失的法定条件，离婚后户口未迁出，仍然在夫家所在地的，并不喪失所在村村集体组织成员的资格，只要继续尽村民的义务，就应当享有与该村村民同等的权利[3]；在当事人获得村集体经济组织成员资格后，不能仅因为其与外村村民再婚而剥夺其成员资格，尤其是在土地征收补偿安置涉及权益分配时期。此外，《中华人民共和国农村土地承包法》第24条明确规定，具有土地权利的每个人的名字都应写入相应的土地权利证书中，但在实现操作中未能得到具体落实。一旦时机成熟，建议对以个人为主体的土地承包制度进行全国统一立法。

（二）完善多元化土地权益纠纷解决机制

司法的健全是依法保障农村离婚妇女土地权益、避免或减少农村离婚妇女土地侵权发生的重要条件。完善多元化土地权益纠纷解决机制，势在必行。

鉴于农村离婚妇女土地权益诉讼的影响力比较大，当务之急是明确法院的受案范围，畅通法院救济途径。建议明确集体经济组织成员资格认定属于民事诉讼的受案范围，既不需要单独地提起行政诉讼，也不需要以行政机关的认定作为前提条件。另外，建议设置农村妇女土地权益保护的前置程序规定和救济性规范，如法律明确界定家庭内部成员的共有关系，要求将妇女的名字记入土地产权证和宅基地使用权证中，发生人口流动时及时登记更新，明确妇女真实享有相关土地权益，使妇女维权有依据。在进行土地权益分配、转让时，须得证书上的全部人签名方可生效，防止其他成员在妇女不知情的情况下侵犯妇女的土地权益。对于原本承包期限内不法侵占离婚妇女土地权利的现象，应借助新一轮的承包进行矫正。

法院对于判决要持谨慎的态度，能调解尽量调解，多做疏导工作，尽量发挥好调解的预防和解纷的功能，将调解贯穿于仲裁和诉讼的各个阶段。此外，由于土地问题的复杂性，可以成立专门的调解委员会，由具备专业知识的基层法院派出法庭，了解当地民俗的乡镇政府的工作人员、具有丰富实战经验的村民委员会调解员、村民代表等组成，在和解过程充分考虑多方因素，合力调解解决。如果非要进行判决，要充分说理，通过公开审判的方式扩大社会影响力，起到一个案件教化多个民众的效果。根据《农村土地承包法》第51条规定，和解、调解、诉讼、仲裁均是土地纠纷的解决方式。政府职能部门可以设立一个专门解决土地纠纷的特定机关，对有关土地纠纷先行调解，调解不成或当事人不服调解决定再另行起诉。

（三）建立对村规民约的审查、纠错机制

和谐的社会关系并不能仅靠正式的法律制度，还需要非正式制度的调节。村规民约作为村民自治的范畴，并不属于正式法律制度的范畴，但是从村民、农村这个角度看，村规民约的影响程度并不亚于正式的法律制度。由于农村消息闭塞、村民自身文化水平、传统观念等因素的限制，一些落后的村规民约往往成为侵害农村妇女土地权益的帮凶。

虽然村民对于本村的事务享有管理权，但县乡基层政府对村规民约具有一定的指导和监督职责。在县乡基层政府中树立社会性别理念，对改变农村妇女受歧视的现状意义重大。政府可以在不影响村规民约表决结果的情况下，适当参与村规民约的制定；对于村规民约的制定和修改程序从严把控。政府应对已经形成的村规民约进行审查，对没有按照程序产生、未达到表决人数、与现行立法目的抵触的村规民约决议进行纠正、重新讨论甚至坚决取缔；监督村规民约的起草应集合全村人的智慧和力量，尤其要有一定比例的农村妇女。村规民约在提交村民大会表决之前，应提交政府审查其是否与国家政策或法律相抵触。村规民约经合法程序表决通过后，采取全村公示、政府备案的形式，接受全体村民和政府部门的监督[4]。

参考文献：

[1]董江爱.农村妇女土地权益及其保障[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（1）.

[2]熊小红，邓小伟，张建成.农村离婚妇女土地权益流失原因的社会学思考[J].农业考古，2006（6）.

[3]赵元松.农村集体经济组织成员资格司法认定标准研究[J].法制与经济，2018（10）.

[4]王洪平.农村集体产权制度改革中“农民意愿”的规范分析[J].河北法学，2022，40，（4）.

责任编辑：罗钰涵