共治背景下警察执法公信力提升对策研究

摘要：新时代“共治”的社会治理背景与警察执法公信力的提升具有非常密切的联系，作为警察执法活动与民众社会期待互动作用的结果，警察执法公信力具有鲜明的主体间性，这与多元主体参与的共同治理模式相一致。随着民众主体意识的觉醒与警察执法互动性的增强，仅从警察自身出发采取措施提升执法公信力，效果并不显著，甚至有陷入“塔西佗陷阱”的风险。共治背景下警察执法公信力的提升既要坚持党委领导核心地位，牢记警察机关的主体责任，同时还要协同社会力量，发挥民众参与的力量，强化法治保障与科技支撑，进一步促进警察执法公信力提升的实现。

关键词：共治；警察执法公信力；社会治理

作者简介：崔岩，中国人民公安大学马克思主义学院（北京100038）。

中圖分类号：D922.14文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）06-0047-04

党的十八届五中全会首次提出，要“构建全民共建共享的社会治理格局”[1]。党的十九大报告中，习近平总书记将“共治”加入“共建共享”的社会治理格局之中，并提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[2]。党的十九届四中全会提出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[3]。“共治”即社会治理主体共同治理社会活动，具有明显的公共性与治理主体多元性的特点。警察机关作为政府的重要职能部门之一，在社会治理过程中发挥着举足轻重的作用。警察执法活动作为警察主要职能活动，同样具有鲜明的主体间性：民众依赖警察的执法活动获得社会安全与秩序稳定，实现公平正义和公共安全等社会需求的满足；民众通过对警察执法活动的支持与依赖形成对警察执法的信任，进一步保障警察执法活动的顺利开展，使警察执法公信力得到提升。

新时代共治的社会治理背景与警察执法公信力的提升具有非常密切的联系。虽然当前公安机关通过规范执法行为，提高警察执法水平与服务质量来积极满足社会期待，群众安全感、获得感、满意度有了显著提升，但并非所有警察执法活动都能获得民众的认同与支持，对警察正常执法活动的排斥声音仍然存在，消极配合、暴力抗警、恶意投诉等屡禁不止，极大阻碍了警察执法活动的顺利进行，影响了警察执法公信力的提升。基于对警察执法公信力的多元主体间性与执法活动的复杂性特征，本文认为从警察执法公信力多元主体间性的特征出发，与党委领导、政府负责、社会协同、人民参与、法制保障、科技支撑的社会治理体系相结合，在共治背景下研究警察执法公信力的提升对策，更加具有科学性、针对性和有效性。

一、共治与警察执法公信力

（一）共治

共治是指社会治理主体共同治理社会活动。党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度进行了全面解读，强调必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系[3]，为国家治理现代化奠定了制度基础。

全球治理委员会为治理作出了具有权威性的定义：治理是各种公共的或个人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，治理是一个过程，这个过程的基础是协调而不是控制，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。在党的十九大报告中，“治理”这一概念被多次提及，其中“社会治理”一词被反复强调[2]。公共治理活动，要求社会各方主体共同参与社会治理，实现社会的共同治理，共治是社会治理的发展趋势，共治的主体具有多元性特征，国家、政府、社会组织、人民群众均是社会共治的主体。公安机关作为我国重要的治安行政力量和刑事司法力量，是国家政府部门的重要组成部分，是我国社会治理的重要机关，承担着重要的治安执法职能，警察的执法活动本质上属于社会治理的一部分，警察执法活动的顺利进行同样涉及多方主体，只有发挥社会多元主体作用，才能更好地回应民众多元化的社会需求，提升警察执法公信力。

（二）警察执法公信力

警察执法公信力是指公安机关通过公平正义、高效廉洁的执法活动获得社会公众普遍信任的能力，反映了社会公众对警察执法动机和价值、执法行为和结果的认同感和信任程度。执法是警察的主要职能活动，警察的公信力主要通过警察执法公信力的获得来体现。

公信力即获得公众信任的能力。公安机关作为我国政府的重要职能部门之一，民众对警察的信任本质上与对政府的信任是一致的。社会公众基于社会需求对政府产生社会期待，政府通过采取行政行为来回应公众期待，社会民众通过对社会期待与政府回应之间的互动，来判断政府信任的获得与否。如果政府行为较好地回应了社会期待，基本上满足了社会需求，那么政府就赢得了社会公众的信任，有效提升了政府公信力；反之，如果政府回应行为没有满足社会期待，那么政府就不能赢得公众信任，政府公信力就会下降。由此可见，政府公信力就是政府与社会公众多方主体之间的一种互动，这种互动关系直接影响到政府公信力的强弱，因此可以说政府公信力是政府、社会组织、人民群众等多方主体共同作用的结果，而不是仅涉及政府这一单独主体。警察公信力同样受社会多方主体共同作用的影响，警察执法公信力的提升，需要在共治背景下进行系统阐释与解读。

二、以共治促进警察执法公信力提升的必要性

（一）维护社会安全，实现社会秩序稳定的必然要求

共治是指社会中的多元主体共同合作参与社会治理，因此可以将共治看成是社会多元主体之间的一种合作，共治背景下警察执法公信力的提升就是在社会多元主体合作前提下互动作用的结果。从当前警察执法实践来看，随着公安改革与警察执法规范化建设活动的不断开展，人民群众幸福感、安全感、满意度较之前已经有了明显提升。2021年，暴力袭警罪正式纳入刑法修正案，也同样反映了警察执法权威的有效增强，但是警察执法过程中的非暴力抗法、消极伏法、恶意投诉等阻碍执法活动正常进行的现象仍然屡禁不止，民众对警察执法活动仍旧具有一定程度的不满和质疑，警察执法负面舆论持续蔓延，民众很大程度上将警察置于一种相对对立的立场上，使得警察执法活动效果大大减弱，民众对警察执法的信任程度下降，警察执法公信力降低，社会安全与社会秩序稳定将难以得到保障。因此，将警察执法置于社会共治背景之下，强化社会民众共治意识，尽可能消减警民冲突的产生，增强民众对警察执法信任程度，提升警察执法公信力，是维护社会安全，稳定社会秩序的现实要求。

（二）为人民服务根本宗旨的必然要求

我国人民警察的宗旨是全心全意为人民服务，警察工作的好坏要以是否能够满足民众的需求和人民群众是否满意作为标准。社会民众出于对公共安全的需要，对警察执法产生期待，如果警察能够通过执法活动积极回应民众的社会期待，及时满足社会需求，社会民众对警察执法就会产生信任和依赖，警察执法公信力就得以提升。从一般意义上来讲，警察执法公信力的本质就是警察通过执法活动赢得社会民众的信任和支持，这种信任和支持是社会民众通过对警察执法行为是否公平正义、廉洁高效等综合性价值评判得出的一种主观感受。一旦社会民众对警察执法产生偏激的机械性认知，对警察执法的一切活动都抱有负面情绪，形成“沉锚效应”，那么即使从警察自身角度制定了相对完善的措施和策略，对警察执法公信力的提升也不会产生实效。在共治背景之下准确把握民众的现实需求，增强社会民众参与警察执法的共同体意识，强化社会民众对警察执法缺陷的容忍度和认可度，是人民警察为人民服务宗旨的体现和要求。

（三）警察基本属性的必然要求

马克思主义国家学说理论下的国家性质和国家职能具有阶级性和社会性的双重属性。作为国家统治的重要机器，国家的双重性决定了警察的双重性，一方面维护统治阶级的政治统治，是阶级统治的重要工具，具有鲜明的阶级属性；另一方面提供社会公共服务，是社会管理的重要力量，具有明显的社会属性。作为党领导的社会主义国家人民警察，警察执法公信力的提升必须坚持在党的正确领导下进行；警察的社会属性决定了警察机关具有提供社会公共服务的职能，保障社会公共秩序的安全与稳定，而这种社会公共职能的行使离不开社会民众的支持和配合。

三、共治背景下警察执法公信力的提升路径

（一）坚持党的绝对领导，坚定政治立场。

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[2]“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势就是中国共产党领导。”[2]公安机关作为人民民主专政的重要工具，作为保证国家权威，实现法治的重要力量，在社会主义现代化建设中发挥着不可替代的作用。在共治背景下，多元主体的共同参与在警察执法公信力的提升过程中，对执法警察提出了更高的要求和挑战。为了能有效发挥公安机关的职能作用，积极回应社会民众期待，满足民众需求，获得民众的信任和支持，要求执法民警始终保持思想的纯洁和政治立场的坚定，必须牢牢把党的绝对领导放在执法工作的第一位，坚持党对警察执法的政治、思想、组织领导，切实贯彻落实党的各项方针、政策，加强人民警察的党性修养教育，提升警察的思想道德水平。

（二）加强执法规范化建设，落实警察执法主体责任制

人民警察是警察执法公信力提升的主体，在警察执法公信力提升过程中发挥着主导性作用，因此，将警察执法公信力的提升重点置于执法民警自身能力的塑造上，从显性的执法能力与隐性的执法理念两个方面对警察进行训练是警察执法公信力提升的关键。

1.显性执法能力层面：提升警察执法水平。一是提升执法警察自身法律素质，坚持严格公正执法、规范执法。将警察执法专业化建设放到更加重要的位置，突出实战实用实效导向，全面提升公安队伍的执法专业能力和执法素质。通过开展法治教育培训，大力培养公安民警的法律思维方式和规范执法、现场处置以及应急处突能力，全面提升警察执法能力。要求执法警察系统学习相关法律法规政策；鼓励警察参加法律资格考试，增强法律知识储备；开展规范执法视频演示学习，将理论上的法律知识和规范执法意识运用到执法实践之中，从容应对和解决群众提出的各类诉求，积极回应民众期待，提升警察执法水平，获得民众的信任和支持。

二是提升警察的现场处置能力与话语沟通能力，做到高效执法、文明执法。执法装备是警察有效执法的关键，必须时刻保持警用装备齐全，保证警察熟悉警用装备的使用，提升出警效率；在执法过程中注意执法装备的合理规范使用，在不违背法律规范的前提下，做到人性化执法；注意执法语言的使用，做到语言表达恰当和情绪输出客观。加强警容风纪管理，树立良好执法执勤形象，以文明高效的执法改善警察执法在民众心中的形象，提升警察执法公信力。

2.隐性价值理性层面：秉持正确执法理念。一是牢记以人民为中心，为人民服务的宗旨意识。要求警察增强服务意识，将人民群众的需求和根本利益放在首位，增强服务群众意识，拓宽服务群众渠道，加强与群众的沟通和联系，尽可能避免因沟通不畅引起群众误解而导致涉警负面舆情的蔓延；保持群众报案渠道畅通，及时了解案情进展，提高执法办案效率；在执法处置过程中，注意警容仪表，注意执法态度，严禁随意执法、粗暴執法等行为；严格按照规范标准进行执法处置，切实解决群众诉求，以警察执法实际行动赢得民众的信任与支持。二是增强反腐败意识，坚持廉洁执法，以自律促进他律的实现。作为纪律部队的人民警察具有鲜明的纪律特征，提升公信力，重在自律。执法警察要时刻按照法律法规及规章制度，坚持廉洁自律，严守纪律红线，始终坚持廉洁执法，拒绝人情执法、片面执法。三是强化道德修养，加强警察职业荣誉感和使命感，以提升警察执法公信力。

3.建设完善的警察执法监督体制与严格警察执法问责机制。警察执法活动本质上是对警察执法权力的运用，权力监督是防范权力滥用的制度设置。权力使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。权力必须接受监督，失去监督的权力必然导致腐败，只有对警察执法权进行监督和制约，坚持从严治警，才能保证警察执法的公平正义，才能获得民众的信任和支持。我国警察执法监督体制分为公安机关内部监督与社会外部监督。在公安机关内部监督方面，首先应当加强法制、纪检、督察等监督和检查；其次在内部监督部门检查监督的基础上，在不违反保密原则的基础上，对警察的执法过程和执法结果进行实时公开，实现动态执法监督。来自社会的外部监督主要是指来自人大的监督、司法机关的监督和群众的监督等。要切实推进警务公开，提升警察执法透明度，自觉接受社会群众监督；拓宽警民沟通渠道，尽可能消除民众质疑心理，修复警民信任关系，提升警察执法公信力。

落实警察执法问责机制，细化执法标准，将执法流程和执法标准以书面形式直观展现；梳理执法流程和执法环节，针对典型常见多发类案件制定具体办案标准和处理意见，制定“程序性决策”，提高执法办案效率；健全规范执法责任制，对于执法不规范的执法人员进行通报批评或予以处分，强化内部管理责任和纪律责任机制，使警察执法行为在制度和法律框架之内运行。

（三）发挥社会组织协同力量，加强民众共同体意识培育

共治背景下警察执法公信力的加强，离不开其他社会力量的协同作用，加强民众共同体意识的培育，满足民众多样化的社会需求和更高的社会期待，是实现警察执法公信力提升的重要举措。要充分发挥新媒体舆论引导优势，向社会群众展示良好警察执法形象；拓宽警民沟通平台，加强与群众交流互通，将办案执法警务与社区网格员机制联动，扩大群众诉求反映渠道。社会活动的复杂性决定了警察执法活动的复杂性，公安机关在频发的危机中展开行动，行动随机性和不确定性需要社会公众的支持与合作，广大社会民众也是社会治理的参与主体，在社会安全与社会秩序稳定的维护过程中也发挥着不可忽视的作用，双方具有共同的价值追求。通过对社会民众共同体意识的培育，增强民众参与警务活动的意愿，使民众在与警察执法的合作与配合中体会到警察执法的困难，从而增强对警察执法的认同和支持，促进警察执法公信力的提升。

参考文献：

[1]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[EB/OL].https：//news.12371.cn/2015/10/29/ARTI1446118588896178.shtml.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（2）.

[3]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].https：//www.12371.cn/2019/10/31/AR TI1572515554956816.shtml.

责任编辑：周玉婷