“全球欧洲”：欧盟发展融资大整合

姚帅

欧洲投资银行。

2021年6月，欧洲议会通过了预算周期为七年（2021～2027年）、规模达795亿欧元的“邻国、发展和国际合作工具——全球欧洲”（NDICI-Global Europe，简称“全球欧洲”）计划，标志着一个全新的欧盟发展融资工具的确立。这一工具后来成为欧盟2021年12月宣布的“全球门户”倡议（Global Gateway，配合美国拜登政府“重建美好世界”计划提出，拟于2027年前在全球范围内投资3000亿欧元，主要投资基础设施、数字经济和气候等领域的项目）的重要融资渠道。今年3月24日，欧盟委员会通过了推进欧洲发展融资框架的“路线图”，进一步将“全球欧洲”置于融资措施的核心位置。

欧盟及其成员国作为一个整体，是全球最大的发展援助方。经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）的数据显示，欧盟及其27个成员国在2020年对外提供的官方发展援助总额达668亿欧元，占全球援助总规模的46%。欧盟此番调整对外发展融资工具，将对全球发展合作格局产生重要影响。

在本轮预算制定过程中，欧盟将“全球欧洲”视为既可促进全球可持续发展、又能强化欧盟价值观和利益的重要手段。为了更好地实现目标，服务欧盟及其成员国的政治优先事项，“全球欧洲”将“欧洲发展基金”（EDF）、“欧洲睦邻友好工具”（ENI）、“发展合作工具”（DCI）、“欧洲民主与人权工具”（EIDHR）、“促进稳定与和平工具”（IcSP）、“第三国合作的伙伴关系工具”（PI）等多项融资工具加以整合，放到一个预算框架项之下，这是欧盟过去50年来首次实现对外融资工具的统一。此外，欧盟还将使用“入盟前援助工具”（IPA）、“人道主义援助与共同外交安全政策”（CFSP）、“欧洲核安全工具”（EINS）等其他工具，对“全球欧洲”计划给予配合和补充，从而达到资金统筹和简化管理之目的。

融资工具的统一整合了包括无偿援助、混合融资和担保等类型资金，使得欧盟能在全球范围内更加灵活地动用资金，激励公共与私人部门投资。欧盟还希望通过简化融资工具，培育更广泛的合作伙伴关系，调动更多资金的融合，比如，承诺“全球欧洲”至少93%的资金为官方发展援助（ODA），由欧盟“对外行动担保”（EAG）提供总额534亿欧元的担保，其中400亿欧元是与欧洲投资银行和其他欧洲金融机构、欧盟成员国金融机构和私营部门资本合作，以降低投资风险。

从总体规模看，“全球欧洲”计划的预算额度较上个七年周期实现了12%的增长。从年度分配看，每年预算额度均保持在100亿欧元以上。从资金结构看，主要包括三个方面：预算的76%用于支持地区性项目，8%用于民间组织、全球安全、跨国挑战等相关项目，4%用于危机应对、冲突预防、复原能力、人道主义和发展协同等快速响应行动，另有12%为机动资金。

欧盟认为“全球欧洲”有助于其兑现现国际承诺，特别是促进“联合国2030可持续发展目标”和应对气候变化《巴黎协定》的落实。因此，“全球欧洲”总体上是以应对全球性挑战为主要目标，其虽将资助项目按周边、撒哈拉以南非洲、亚洲和太平洋、美洲和加勒比地区进行分类，但目前公布的国别和区域方案均突出了气候变化相关问题，大部分方案包括和平与安全、社会包容和人类发展等内容。

“全球欧洲”是通过“欧洲团队”（Team Europe）方式推进，即欧盟委员会直接管理，在欧盟机构确认项目后由欧盟成员国、国际组织、伙伴国家共同推进落实。事实上，“欧洲团队”是欧盟在新冠疫情背景下设计出来的更紧密合作方式。2020年，欧盟通过“欧洲团队”整合调动了400多亿欧元用于在发展中国家开展项目。未来，欧盟将进一步通过这种模式，在“全球欧洲”框架下开展发展援助合作，发出更一致的声音，使欧洲发展合作的影响力和效益在发展中国家实现最大化，更有效地保护欧盟的战略利益。

欧盟推出“全球欧洲”是对当前国际形势做出的回应，向外界传递出其将通过加强内部政策协调、输送大规模资金更多更深参与全球发展事务的信号。一方面，统一的对外融资手段便于多渠道资金之间形成配合，使公共和私營资本的合作渠道更为畅通。另一方面，具有高度的一致性和清晰的导向性，有助于具体项目的落地。

尽管如此，“全球欧洲”的实施效率仍有待继续观察。目前，全球经济复苏前景仍不明朗，无论是欧盟还是发展中国家都面临着融资难的问题，特别是对私营部门的激励和引导能否如愿以偿，仍存较大不确定性。受俄乌冲突影响，欧洲正面临严重的难民危机、能源紧张和通胀压力，欧盟及其成员国需转移大量资金用于应对这些问题。在此背景下，欧盟对为数众多发展中国家的总体投入很可能不得不缩水，操作起来也难免“撒胡椒面”。此外，无论是“全球欧洲”融资工具还是宏大的“全球门户”战略，都有着配合美国全球战略调整的初衷，欧盟始终没有放弃用意识形态划线。这种将合作与价值观捆绑的“西方家长式做派”并不受许多发展中国家的真心欢迎。

与此同时，欧盟庞大的全球投融资计划无法规避大国恶性竞争的影响。在投资领域与地区发生重合时，项目能否顺利落地必然要受到多方利益博弈的影响。无论在基础设施、农业、减贫等传统发展项目上，还是气候变化、数字等新兴热点领域，同质竞争将加剧大国在发展中国家的战略博弈，也将使我国“一带一路”倡议在实施过程中面临更多复杂因素。但不管怎样，提升发展中国的可持续发展水平、积极应对给全人类带来普遍威胁的全球性挑战，是中国与欧盟对外政策的共同目标和利益所在，双方可以相互交流借鉴，甚至开展合作，共同促进有关事业的推广和实现。