美洲国家首脑会议走向何方

王鹏

2022年6月6～10日，第九届美洲国家首脑会议（美洲峰会）在美国洛杉矶举行。拜登政府强行排斥古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜与会，遭到多个拉美和加勒比国家的坚决反对。最终，多达1/3的地区国家领导人缺席了这场西半球最高层级的多边外交活动。这一状况不仅反映了美国自身实力的局限性及其在西半球霸权地位的动摇，也折射出美洲国家首脑会议日益萎缩的影响力。

1994年，第一届美洲国家首脑会议在美国迈阿密举行。此后，这一西半球国家首脑会议机制就延续下来。每隔3～4年，美洲国家首脑会议举办一次。

时隔近30年之后，美洲国家首脑会议再次在美国举行。这是拜登政府上任以来首次与西半球国家进行的大规模的多边互动。拜登政府希望能够以此为契机，“推销”其拉美政策，并加强与拉美和加勒比國家的关系，彰显美国在西半球的领导地位。然而，事与愿违，许多拉美和加勒比国家对于参会缺乏兴趣，以致拜登政府不得不派人到处游说。至6月6日会议开幕之时，白宫才宣布23个美洲国家的元首和政府首脑与会。换言之，有1/3的美洲国家领导人缺席会议。

多个拉美和加勒比国家领导人拒绝参会，以示对美国拒绝邀请古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜与会决定的抗议。其中包括墨西哥总统洛佩斯·奥夫拉多尔、玻利维亚总统阿尔塞、洪都拉斯总统希奥马拉·卡斯特罗以及圣文森特和格林纳丁斯总理贡萨尔维斯。墨西哥、玻利维亚和洪都拉斯总统分别委派了其他政府官员代为出席。而圣文森特和格林纳丁斯总理贡萨尔维斯不但自己没有参会，也没有委派任何政府官员。这些国家认为，美国只是会议东道国，无权单方面将某些国家排除在一场属于整个地区的首脑会议之外。

危地马拉和萨尔瓦多的总统则以缺席会议的方式抗议美国干涉其内政。近期，美国公开指责危地马拉总检察长孔苏埃洛·波拉斯腐败，并批评贾马特总统让他连任总检察长。贾马特以拒绝参会表示对美方的抗议。美国对萨尔瓦多总统布克尔的执政方式也予以批评，声称其助手涉嫌腐败。在此次首脑会议前夕，布克尔拒绝与美国国务卿布林肯通话，坚持其不参会的立场。

也有一些拉美和加勒比国家领导人直到最后时刻才决定参会。由于与美国关系冷淡，巴西总统博索纳罗一直不肯就是否参会做出明确答复。直到5月下旬拜登总统美洲首脑会议特别顾问克里斯多夫·多德专门到访巴西游说，博索纳罗才同意接受邀请。在美国承诺不邀请瓜伊多（委内瑞拉反对派领导人，2019年1月自封为“临时总统”）代表委内瑞拉参加首脑会议之后，安提瓜和巴布达、特立尼达和多巴哥等加勒比共同体国家领导人才同意参会。

即便在首脑会议举行期间，美国排斥古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜三国引发的争议还在发酵，多位与会领导人对三国发出声援。加勒比共同体轮值主席国伯利兹总理布里塞尼奥在发言中高度肯定古巴对伯利兹抗疫的巨大帮助，呼吁美国取消针对古巴的禁运和制裁，并赞扬委内瑞拉为保障加勒比地区能源安全作出的贡献。

由于多达1/3的美洲国家领导人没有与会，这场美国亲手操办的首脑会议显得“含金量”严重不足。美国在西半球影响力的下降可谓不争的事实。

2022年6月9日，美国总统拜登在美国洛杉矶举行的第九届美洲首脑会议开幕式上发表讲话。

美洲国家首脑会议是由美国发起的，因此它体现了美国的战略意图。20世纪90年代，在技术创新的带动下，美国迎来新一波经济增长和市场繁荣;而此刻拉美正在经历“民主化”浪潮，渴望通过加强与美国的经贸联系提振经济增长。在这一背景下，第一届美洲国家首脑会议在美国迈阿密举行，除古巴之外的美洲34个国家领导人参加了会议。时任克林顿政府希望借机深化与美洲国家的经济联系，构建所谓的西半球民主国家共同体，从而打造美洲国家伙伴关系。

为深化经济联系，美国提出要建立一个从阿拉斯加到火地岛、覆盖整个美洲的自由贸易区。前三次美洲峰会——1994年美国迈阿密首脑会议、1998年智利圣地亚哥首脑会议和2001年加拿大魁北克首脑会议，都在讨论如何推进和落实这一倡议。随着拉美左派政治力量的崛起，美国推进这一议程的努力受挫。在2005年阿根廷马德普拉塔首脑会议上，巴西、委内瑞拉、阿根廷等国对美洲自由贸易区倡议提出质疑和反对，之后这一倡议被无限期搁置。

同时，美国利用首脑会议孤立、排斥、打压古巴的做法遭到许多会员国的强烈反对。在2001年加拿大魁北克首脑会议上，时任委内瑞拉总统查韦斯公开反对把古巴排除在外。在此后举行的历次首脑会议上，古巴参会问题不断升温，越来越多的拉美和加勒比国家领导人公开表达对古巴的支持。2015年，第七届美洲国家首脑会议在巴拿马举行，古巴首次参会，美洲首脑会议第一次实现了35个国家政府领导人和代表集体到会的目标。

然而，古巴参会所带来的多边合作的良好氛围非常短暂，巨大的内部裂痕仍然困扰着美洲国家首脑会议。由于美国是美洲国家首脑会议的主要发起方和推动者，美国因素始终对会议产生强烈的影响和制约。古巴之所以能够在2015年参会，是以古美双边关系改善为前提的。而古美关系一旦恶化，古巴参会问题就再度成为“悬案”。此外，美国在委内瑞拉问题、马岛问题（英国与阿根廷在马岛的归属上存在争端）、反毒问题和非法移民问题上与其他成员国存在重大分歧，这在一定程度上也影响了其他美洲国家参会的积极性。

2018年，委内瑞拉问题的持续发酵使美洲国家首脑会议的内部团结再次面临考验。会议东道国秘鲁以委内瑞拉马杜罗政府提前举行总统选举、损害民主体制为由，拒绝邀请马杜罗总统参加会议。在这种情况下，会议成员国的立场出现剧烈分化。古巴领导人劳尔·卡斯特罗、尼加拉瓜总统奥尔特加、萨尔瓦多总统桑切斯·塞伦、安提瓜和巴布达总理布朗等领导人缺席会议，以示对委内瑞拉的支持。

总体而言，由于地区各国存在巨大的国情差异以及诸多利益分歧和政治矛盾，美洲国家首脑会议的影响力呈现不断下降之势。另外，随着美国自身实力的下降，美国在美洲自由贸易区倡议失败之后，再也没有提出有吸引力的合作方案。而且，美国实力的下降和拉美国家独立性的上升使成员国的内部矛盾越来越公开化，美国难以再操控会议，对会议的兴趣也随之下降。2018年，特朗普总统突然在秘鲁首脑会议召开的三天前取消参会行程，成为第一位缺席美洲首脑会议的美国总统。

相较于特朗普时期，拜登政府上任以后，虽然以较为温和的姿态处理与拉美和加勒比国家的关系，强调对话与合作，但是美拉关系并未因此迎来新格局。美国对古巴和委内瑞拉的制裁依然存在;美国重拾强硬边境管制手段，并要求周边国家分担责任的做法招致了周边国家的不满;美国未能及时向拉美和加勒比国家提供疫苗帮助受到拉美国家的强烈批评;拜登政府提出的“重建美好世界”计划未能有效呼应拉美和加勒比国家发展基础设施的迫切需求。

雖然拜登政府在此次美洲国家首脑会议上提出了一揽子合作倡议，希望提振美拉关系，但由于内容空泛，落实前景令人担忧。在本次美洲峰会上，拜登提出了“美洲经济繁荣伙伴关系”计划，涉及投资、清洁能源、弹性供应链、就业等内容。但是，由于计划没有包含拉美和加勒比国家希望获得的关税减免和市场准入待遇，吸引力大大减弱。美国虽然承诺提供6.45亿美元帮助拉美和加勒比国家应对粮食安全、人道主义危机、自然灾害防控和移民难民问题，然而，相较于美国向乌克兰提供的数百亿美元援助，这一援助规模实在是杯水车薪。在美国的推动下，会议推出了有关解决美洲地区移民问题的《洛杉矶宣言》，但由于墨西哥、危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多等相关的中美洲国家总统缺席会议，美国最关注的非法移民问题也难以取得实质进展。

第九届美洲国家首脑会议的混乱情况在美国引发了是否有必要举办这一会议的争论。美国外交委员会主席理查德·哈斯把这场首脑会议视为一场“失败”。他直截了当地指出，此次会议的看点成了“谁出席、谁不出席”“为什么还要举办这场会议？”一些人建议美国政府改革首脑会议机制，每次只与一部分美洲国家领导人会晤，以便增强会议各方的凝聚力。曾任奥巴马总统特别顾问的丹·雷斯特雷波建议，美国应当注重与西半球各个次地区进行对话合作，与加勒比国家领导人、中美洲国家领导人和南美洲国家领导人举行单独的会晤。

美洲国家首脑会议的困境表明美国在西半球霸权体系中的地位发生了动摇。第二次世界大战以来，美国推动成立美洲国家组织和美洲开发银行，推动西半球国家签订《美洲国家间互助条约》，发起举办美洲国家首脑会议，从而形成覆盖整个西半球的泛美体系。但随着拉美和加勒比国家独立自主意愿的不断增强，泛美体系正在面临全面的冲击。阿根廷总统费尔南德斯在此次会议发言中，抨击美国利用美洲国家组织助推玻利维亚的军事政变，并将美洲开发银行的主导权据为己有。他呼吁对上述两大机构进行重组，使其回到拉美和加勒比国家的怀抱。墨西哥总统奥夫拉多尔在今年5月公开呼吁成立一个更加具有凝聚力、能够代表所有西半球国家的机构，取代偏向少数人利益的美洲国家组织。在此次首脑会议上，代表总统与会的墨西哥外交部长埃布拉德提议解散美洲国家组织，以便“重构泛美秩序”。这些行动和言论都显示拉美和加勒比国家争取独立自主的意愿不断高涨，美洲地区秩序的解体与重构势在必行。