政策工具视角下高校创新创业教育政策文本量化分析

张丽艳，段 波

（辽宁师范大学 政府管理学院，辽宁 大连 116029）

一、引言

1991 年，联合国教科文组织在日本东京召开的创业创新教育国际会议上“创业创新教育”界定为：“培养最具有开创性个性的人，包括首创精神、冒险精神、创业能力、独立工作能力以及技术、社交和管理技能的培养。”[1]大学生是最具创新创造潜力的群体之一，高校则是创新创业教育的主要载体，高校开展创新创业教育是培养大学生实践能力和创新创业意识的重要举措，也是深化高等教育改革的重要途径。我国各级政府也都高度重视创新创业教育工作，积极探索创新创业教育模式，做好高校就业创业工作，更好地以创业带动就业。

2010 年5 月，教育部发布的《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》提出，要大力推进高等学校创新创业教育，鼓励大学生自主创业，培养高质量人才[2]。2014 年，李克强首次提出“大众创业、万众创新”，“双创”开始迅速进入大众视野。在2015年政府工作报告中，李克强再次对“双创”进行深入的阐释[3]。同年5 月，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》提出，要构建高校创新创业教育体系，增强学生创新创业能力，深化高等学校创新创业教育改革[4]。

习近平总书记指出：“创新是社会进步的灵魂，创业是推动经济社会发展、改善民生的重要途径。青年学生富有想象力和创造力，是创新创业的有生力量。”[5]高校该如何开展创新创业教育？政府作为高校创新创业教育生态系统的重要一环，又该如何更好地为高校创新创业教育营造良好的外部环境？本研究通过对2010—2021 年高校创新创业教育政策文本进行量化分析，运用基本政策工具分析政策文本，结合高校创新创业教育生态系统，分析高校创新创业教育相关政策工具使用现状，从而把握国家对于高校创新创业教育的政策导向，了解高校创新创业教育发展现状及预测未来发展趋势，更好地推动高校创新创业教育改革，培养创新型人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地。

二、高校创新创业教育政策文本的选择

本研究主要通过查询中共中央办公厅、国务院、国家工业和信息化部、国家发展改革委、教育部、科技部等官方网站，同时借助北大法宝等平台，搜集自2010 年以来高校创新创业教育的相关政策法规文本，通过阅读搜集到的政策文本，对其内容逐条进行分析筛选，剔除一些与高校创新创业教育关联性不强的政策。截至2021 年8 月，搜集到的政策法规共计53 项。

三、高校创新创业教育政策二维分析框架

（一）X 维度：基本政策工具维度

政策工具是指实现政策目的的手段。它指向于公共的目的，旨在解决某种公共问题。学界对于政策工具有很多分类方式，其中豪利特和拉米尔按照政策的强制程度将政策工具分为三类：自愿性工具、强制性工具和混合性工具[5]。自愿性工具主要是指各个组织在自愿的基础上完成任务，不受政府的干预，包括高校、志愿组织的自发行为及通过校企结合方式提供的服务等；强制性工具主要指政府强制干预，包括法律法规、直接提供、监督及财政拨款等；混合性工具兼有自愿性和强制性的特点，包括补贴、采购、宣传教育和引导等[4]。

（二）Y 维度：高校创新创业教育生态系统维度

学界对于高校创新创业教育生态系统的划分也有各种研究[7-9]，如姚远、吴放运用嵌入理论将高校创新创业教育生态系统划分为课程、实践和文化三方面[10]。本研究借用张丽艳、王浩、沈美玲的研究结论，将高校创新创业教育生态系统划分为课程与教学生态、环境生态及组织生态[11]。课程与教学生态主要指高校的基础课教育、专业课教育、创业教育、创新教育、创新创业基地建设、创新创业大赛讲座，以及创新创业实践训练等；环境生态主要指创新创业教育概念、策略方针、制度体系，以及创新创业氛围的建设等；组织生态主要指创新创业教育涉及的包括学校教师、科研人员、投资人和企业家在内的行为主体，以及校企合作、创新成果转化等。

由此，基本政策工具维度和高校创新创业教育生态系统维度构成了高校创新创业教育政策的二维分析框架。

（三）政策文本编码

根据X 维度与Y 维度的划分和界定，本研究对2010—2021 年53 份政策文本进行编码，以高校创新创业教育政策文本中的相关条款内容为文本分析的基本单元。本研究将53项政策文本的全部内容按照“政策编号- 具体条款”的形式逐句进行编码，同时在编码过程中注意文本不可细分及统一编码，争取覆盖政策文本所有内容。

四、高校创新创业教育政策主题词分析

（一）政策主题词分析

本研究运用ROST Content Mining 文本分析软件，对53 项高校创新创业教育政策文本进行分析处理，删除一些没有实际意义的动词，同时剔除与创新创业教育关联性不强的词，最终形成高校创新创业教育政策文本高频关键词表（见表1）。表1 结果显示，高校创新创业教育政策高频主题词中共有34 个词的出现频次高于100 次，其中“创业”出现1 144 次，“创新”出现805 次。由表1 可以看出，目前高校创新创业教育相关政策主要侧重于针对学生创新创业进行的指导和培训，同时做好相关服务，进而推动创新创业孵化项目开展，促进创新成果转化，更好地服务高校毕业生的就业工作，同时成立创新创业教育专门组织，以及聘请人员来组织管理。互联网的高速发展，5G时代的到来，推动了高校创新创业教育的纵深改革，因而需要构建科学高效的创新创业教育体系以适应时代的发展。同时，高频出现的主题词“企业”“国家”“社会”更说明创新创业教育是一个多主体参与的活动，需要各方合力，提升学生创新创造能力，培养新时代创新型人才，建设创新型国家。

表1 高校创新创业教育政策高频主题词（筛选后）

（二）政策关键词语义网络分析

本研究运用Ucinet6 社会网络分析软件对53 项高校创新创业教育政策进行分析，得到高校创新创业教育政策关键词语义网络分析图（见图1）。由图1 可以看出，53 项高校创新创业教育政策围绕“高校”“创新”“创业”三个关键词展开共现关系，“成果”“转化”“基地”“项目”等边缘关键词则是未来创新创业教育政策需要关注的重点，而“企业”“人才”“科技”等中间联结词与高校开展创新创业教育有着密切关系。企业的支持是高校创新创业教育的重要支撑，目前创新创业教育主要通过中小企业与高校的通力合作开展。而高校创新创业教育离不开人才，人才是创新创业教育的核心，教师质量的提升、创新人才的引进都依赖于人才。当然，伴随着互联网的高速发展，教育也离不开科学技术的辅助，应依托新型科学技术手段促进高校创新创业教育改革。

图1 高校创新创业教育政策关键词语义网络

五、基于政策的高校创新创业教育政策内容分析

（一）X 维度分析

通过对筛选的政策进行分析，得到高校创新创业教育政策基本政策工具维度频数分布表（见表2）。结果表明，53 项高校创新创业教育政策综合运用了自愿性、混合性和强制性三种政策工具，通过综合运用三种政策工具共同推动高校创新创业教育的发展。但是，对这三种政策工具的运用又有着明显的差异：自愿性工具占比最高，为60.75%；其次是强制性工具，占比25.42%；而混合性工具占比最少，为13.83%。由于自愿性工具主要涉及高校、企业、志愿组织等主体的行为，而高校作为创新创业教育的主干，开展创新创业教育也要依靠与企业的合作，所以政策文本对于自愿性工具的使用占比最高，而混合性工具和强制性工具涉及的是政府行为，所以占比较少。同时，在三种政策工具内部也存在明显的不同。自愿性工具中涉及“高校”的政策文本较多，主要包括高校的课程体系建设、教学改革、人才培养体系及师资队伍建设，这几个方面都是开展创新创业教育必不可少的因素，也是支撑创新创业教育发展最基本的方面；涉及“企业”的政策文本主要是校企结合，包括中小企业与高校联合办学、建设培训基地及提供资金等方面的支持；涉及“市场”的政策文本主要是发挥市场的决定性作用，通过市场机制引导社会资本参与高校创新创业教育；涉及“志愿”的政策文本只有一条，即鼓励成立志愿组织，为学生创新创业提供辅导及技术支持。在强制性工具中涉及“法律法规”的政策文本较多，包括保护创新的法律制度等；涉及“直接提供”的政策文本主要是与创新创业基地有关，依托高新园区、产业园等创建孵化园区；涉及“财政”的政策文本主要是对高校创新创业教育发展提供资金支持，落实财政贴息政策。混合性工具中涉及“引导”的政策文本较多，包括建设示范基地引导创新创业教育的发展；涉及“宣传教育”的政策文本次之，主要是加强政策宣传与舆论引导，营造良好的社会氛围，以促进创新创业教育更好发展；涉及“补贴”的政策文本较少，主要是创业补贴及培训补贴等。由于创新创业教育的发展离不开资金的支持，所以政府应该出台相应的政策，加大对创新创业教育的补贴力度，以满足创新创业教育的发展需要。自愿性工具占比最高也反映出目前高校创新创业教育的发展还不成熟，还是更多依靠高校自身的发展，以及与中小企业的协同合作。政府应该充分发挥辅助作用，为高校创新创业发展提供必要的政策支持与资金支持，以更好地培育高校创新创业教育业态。

表2 高校创新创业教育政策基本政策工具维度频数分布①由于政策条目过多，此表仅展示部分条文编号。

（二）Y 维度分析

通过对政策文本进行Y 维度分析，得到高校创新创业教育生态系统维度频数分布表（见表3）。根据结果可知，53 份政策文本对于创新创业教育的课程与教学生态、组织生态及环境生态均有涉及，但是运用的频率有所差别：环境生态占比最高，为45.05%；课程与教学生态次之，占比29.72%；组织生态占比最少，仅为25.23%。创新创业的发展首先有赖于社会环境的良性发展，创新创业教育的概念及重要性还没有被熟知，所以政策文本中涉及较多创新创业教育宣传、相应的各类制度体系，以及运行和监督等方面，还应通过鼓励形成良好的社会氛围以促进创新创业教育的发展。课程与教学生态是创新创业生态系统的基础，因而在将创新创业教育融入大学生基础课及专业课教育的同时，还要注重大学生实践能力的训练，以及创新创业竞赛和相关讲座的举办等，其中涉及创新创业教育与基础教育和专业课教育融合的政策文本占比较多。组织生态是创新创业教育生态系统中不可缺少的一环，与创新创业教育的运行息息相关，同时校企合作作为创新创业教育最重要的形式，政策文本中涉及的也较多，而关于成果转化与转移，政府更是多次发布通知。环境生态占比最多说明目前政府把目光仍然聚焦在概念及策略方针上，关于高校创新创业教育的制度体系还未构建，对于课程和组织这两个创新创业教育生态系统的重要部分关注尚少。

表3 高校创新创业教育生态系统维度频数分布②由于政策条目过多，此表仅展示部分条文编号。

六、结论和政策建议

（一）结论

1.基本政策工具运用结构失调

根据频数分布表可知，53 份高校创新创业教育政策文本对于基本政策工具的使用，自愿性工具占一半以上，而混合性和强制性两种工具相加还不到一半，说明政策文本对于基本政策工具的运用存在结构性失调。自愿性工具中涉及高校的政策文本占比最多，说明目前创新创业教育的开展更多依托高校。大学生的创新潜力最大，所以鼓励高校开设创新创业教育课程，促进高校课程体系改革，将创新创业教育融入通识教育及专业课教育之中。同时，由于高校资源不足，还要依靠中小企业等的支持，由校企结合联合办学，共建培训基地以满足高校创新创业教育的基本需求，也可以聘请企业家为大学生提供创业指导与培训。政府政策也倾向于依靠市场和企业等组织的力量，而缺乏直接参与。创新创业教育政策文本中强制性工具和混合性工具共占比39.25%。对于创新创业教育的发展，政府应该加快相关政策法规的制定，从而营造良好的法律氛围，为创新创业教育的发展提供法律支持，做到有法可依，才能更好地指导创新创业教育发展。同时，教育的发展离不开资金的支持，政府应出台切实可行的财政支持政策和补贴政策，为创新创业教育提供专项拨款，同时加强宣传，鼓励引导社会力量及其他组织，协同多方合力。政府也要完善监督体系，做好创新创业教育后续工作，加强试点示范，建设示范基地，以便根据存在的问题及时作出调整；对于国内外先进的示范案例，也要积极地交流学习，引进优秀人才，加强国际合作，为国家培养更多高质量创新型人才。因此，高校创新创业教育政策应适当减少对于自愿性工具的运用，加强对于强制性和混合性工具的运用，适当调整政策文本基本政策工具内部结构。

2.高校创新创业教育生态工具结构失衡

通过分析政策文本可知，高校创新创业教育政策文本中各生态工具的分布也处于失衡状态。环境生态占比将近一半，概念及策略方针占比较多，政府政策仍然注重对于创新创业教育内涵的阐释及重要性的宣传，以及对于实施方针策略的说明，这反映出创新创业教育发展还处于发展规划阶段，整个社会创新创业教育的氛围感还没有形成。国家应该加大对创新创业教育的宣传，创新宣传方式，拓宽宣传渠道，加大主流媒体对于创新创业教育的舆论引导，让全社会都参与进来，融入创新创业的社会环境中，鼓励支持更多社会力量加入，营造鼓励创新创业的良好舆论氛围。课程与教学生态占比近30%，课程是教育发展的关键，而在政策文本中占比却不多。创新创业教育需要构建系统科学的课程体系，因而，高校要进行课程体系改革，将创新创业教育融入大学生基础课和专业课教育中，同时开发创新创业新课程，加强对于大学生的创业指导，结合就业趋势举办更加多样的竞赛活动，要继续办好中国创新创业大赛等赛事活动，支持大学生参与国际创新大赛。大学生除了需要理论层面的辅导，还需要有实践能力的提升，国家要建立开放创新创业培训基地以供高校开展创新创业实训。组织生态的政策文本占比最少，但创新创业教育的发展需要多方主体协同合力，除了依托校企结合之外，国家应引导更多的社会力量开展教育，此外还要依托社会力量参与构建众创空间、提供资金、开展公益活动等，国家要鼓励更多组织充实教育教学力量，为大学生创新创业提供指导和帮助。只有政府、高校、企业、市场等自上而下构建完整的生态系统，创新创业教育才能获得生机，推动其高质量发展。

3.创新创业教育政策针对性与有效性不足

分析53 份创新创业教育政策文本可知，政策针对性和有效性存在不足。首先，关于教学的政策内容较少。高校创新创业教育的开展没有形成完整的体系，没有得到有效的关注，实施效果难以预测，且各个高校存在差异，课程的设置也有所不同，创新创业教育没有统一的标准，对于教学的监督及后续的安排会产生消极影响。同时，国家也缺乏具备创新创业专业素养的师资，以及缺乏师资的专业培训，这对于后续的教学效果难以把控，且多数教师缺乏实践经验，很难确定是否能将书本的理论知识有效转化为实践操作。其次，创新创业政策文本中关于成果转化的内容尚在起步阶段，缺乏可操作性，且更多的是停留在鼓励引导的口号层面，无法保证其在具体运作时的效果。最后，政府对于创新创业教育提供的资金及补贴与创新创业教育发展所需资金相比远远不够，政府相关资金方面的政策供给不足。同时，创新创业教育所需资金也不能一味地寻求政府的拨款，还需要政府引导社会力量（创业投资机构、社会组织），发挥它们的主力军作用，为创新创业教育的发展提供必要的资金支持，促进创新创业与社会资本有效对接。

（二）政策建议

1.推动基本政策工具的结构性调整

通过对53 份高校创新创业教育政策的X维度分析可知，政府应适当减少自愿性政策，增加混合性政策和强制性政策。首先，作为创新创业教育的主要载体，高校在发展创新创业教育时应充分发挥自身的主观能动性，促进课程体系改革，注重对于人才的培养，加强试点示范，积极交流合作，同时吸引中小企业协同合作，促进产教融合及产学研发展。政府要鼓励、支持和引导中小企业与高校联合办学，引导社会力量开展教育，充分发挥市场作用。其次，要加快制定相关法律法规和政策方针，建立健全相关配套政策，制定相应的实施细则、落实步骤及监督和评价政策，提升政策的系统性及可操作性。最后，要颁布具体的财政贴息和补贴政策，为创新创业教育的发展提供资金支持，同时制定资金管理细则，保证每笔资金都能合理有效地运用在创新创业教育中，加强宣传教育，在全社会形成“大众创业、万众创新”的氛围。

2.促进高校创新创业教育生态系统的完善

要建立完善的创新创业培育体系，需要政府、高校、企业、学生等子系统相互作用、彼此联系、相互支撑。首先，要健全课程体系，重视课程建设，促进课程体系改革，优化课程设置，开设创新创业选修课程，并将其纳入学分管理，也可根据各高校自身优势及学生的实际情况开设有特色的创新创业课程。高校可以依托互联网平台开设一些资源共享的慕课、视频公开课等在线开放课程；也可以依托大学科技园、高新园区等社会资源开展实践训练，加强大学生对于理论知识的理解，使其积极参与各种创新创业赛事活动，提高其实践能力。其次，要提高教师素质，加强师资队伍建设，强化教师实践训练与技能培训。同时，吸引国内外先进人才，聘请大企业家、杰出创业人士担任导师，为学生提供创业指导。最后，要广泛开展校企、校地合作，提高创业园区、创业基地、高新产业园使用率，加快建设创新创业基地，促进成果转化、项目孵化。

3.提高创新创业政策的针对性和系统性

高校要增强创新创业教育政策的科学性、连贯性和长效性，达成政策形式与实质有效性的内在统一[12]。高校创新创业教育政策需要进一步优化细化，建立创新创业教育配套课程体系，制定教学目标和教学大纲，建立健全监督评价机制，完善相关制度体系，同时提高成果转化相关政策的可操作性。政府要制定相应的税收优惠政策，鼓励企业和其他社会力量参与创新创业教育。高校创新创业教育政策需要配套制定创新创业教育产教融合政策、产学研协同育人政策、创新创业教育成果转化与项目孵化政策、创新创业教育质量评估政策等，确保形成科学完整的高校创新创业教育政策体系[13]。高校创新创业教育的发展离不开政府、高校、企业、市场等多方主体相互支撑、相互影响，只有这样才能实现创新创业教育体系的纵深发展，推动创新创业教育高质量发展。