我国红树林碳汇生态补偿制度研究

潘愉衡

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266000)

自2020年双碳目标提出以来，碳汇作为实现双碳目标的重要实现途径，已成为国内外社会关注的焦点。目前碳汇主要分为绿色碳汇和蓝色碳汇，其中绿色碳汇正依托《联合国气候变化框架公约》(以下简称“公约”)中的清洁发展机制快速发展，初步取得了生态效益和经济效益双赢的效果；反观蓝色碳汇，虽然其储碳固碳量更高、市场潜力更大，但是由于技术研究和大众认识的不足，蓝色碳汇的发展仍处于缓慢推动阶段。生态补偿制度作为一种经济激励手段，对于加快蓝色碳汇相关技术的发展和调动大众参与的积极性具有重要作用。

1 红树林碳汇：蓝色碳汇发展的突破口

作为蓝色碳汇中重要组成部分的红树林具有不可忽视的生态价值和经济价值。红树林生态系统是热带、亚热带海岸潮间带木本植物群落及其环境的总称，主要分布在我国东南沿海地区。红树林具有极高的固碳能力和固碳速率，单位面积的红树林所固定的碳是同面积热带雨林的10倍[1]，我国红树林湿地土壤的固碳速率最高可达444.27 g·m-2·a-1[2]。因此，红树林被认为是固碳最有效的海岸带蓝碳生态系统[3]。在目前应对气候变化的大背景下，国内外都在积极推动红树林碳汇的发展。国际方面，公约下《京都议定书》所创设的清洁发展机制将退化的红树林再造纳入其中，并自2011年起连续三年发布了《大尺度方法：退化红树林生境的造林和再造林》标准，推动全球红树林的修复再造；2013年，在政府间气候变化专门委员会(IPCC)增补的《2006年国家温室气体排放清单》专门强调了对滨海湿地的保护，其中就包括对红树林生态系统的修复。在国内方面，2020年我国自然资源部、国家林业和草原局联合发布《红树林保护修复专项行动计划》(2020—2025)，随即浙江、福建、广西、广东、海南分别制定了本行政区划的红树林保护方案。2021年6月8日，我国也完成了国内首个红树林碳汇项目交易。全球的红树林生态系统也正在快速地新造和恢复，印度尼西亚、缅甸、哥伦比亚和马达加斯加等地都发起了红树林修复和碳汇项目。

在我国，发展红树林碳汇是推动蓝色碳汇发展的突破口。红树林碳汇相较于其他蓝色碳汇更具有发展优势。首先，我国蜿蜒绵长的海岸线和亚热带气候为红树林的再造和修复提供了丰富的环境资源条件；其次，政策的支持为红树林碳汇的发展提供便利；再次，红树林碳汇的计量、方法学等技术相较于其他蓝色碳汇更加完善。例如世界第一份蓝色碳汇计量国际方法《红树林结构、生物量和碳储量测量、监测和报告方法》和我国陈鹭真等教授开发的《红树林造林碳汇项目方法学》等，都为红树林碳汇的计量核证提供了技术支撑。

2 红树林碳汇生态补偿的理论基础

红树林碳汇生态补偿的理论基础主要源于红树林碳汇的外部性和公共产品性。外部性可分为正外部性和负外部性。外部性指的是一些人的行为给他人带来了影响却无法向其收取或支付费用的现象，当这种影响表现为利益时就是正外部性，表现为成本负担时就是负外部性。外部性理论是环境经济学的基础，也是红树林碳汇生态补偿的理论支柱。在外部性理论的支撑下，生态补偿制度在林业碳汇中得以实践，在红树林碳汇生态补偿中也应遵循这一理论。恢复和再造红树林生态系统，所有人都会享受到其带来的利益，呈现正外部性，但是如果一味地享受这种利益，而未注重弥补红树林碳汇建设者的付出或其放弃机会成本而导致的损失，会激化建设者和使用者之间的矛盾，削弱发展红树林碳汇的积极性。生态补偿的作用机理恰恰可以弱化这种矛盾，通过政府、市场或社会等主体的补偿，将外部性进行内部化，以协调各方利益。

公共产品性也是红树林碳汇生态补偿的一项重要理论依据。红树林碳汇属于公共性质的服务，具有非排他性和非竞争性。红树林将大气中的二氧化碳吸附并储存，是一种无形的生态服务，不会受到外力的影响，不会因为某个消费个体没有付费而停止供应，因此人类一直在无形地使用而不需要任何经济支出[4]。对于这种公共性质的服务，如果人们总是肆意/无偿地使用，就会存在供给不足、过度使用、拥挤和搭便车的现象，会不可避免地产生“公地悲剧”。因此，必须通过生态补偿制度的安排来使红树林碳汇有偿化，以调整红树林碳汇的服务提供者与收益者之间的关系[5]。

3 红树林碳汇生态补偿制度的建立

近年来，我国规范海洋领域生态补偿的工作不断展开，主要表现在国家层面的法律法规和地方的政策性文件上。首先，《环境保护法》第三十一条明确了生态补偿制度在环境基本法中的地位，提出尽快建立健全生态保护补偿制度；其次《海洋环境保护法》第十二条、《渔业法》第三十八条和《海域使用管理法》第三十三条等对生态补偿都有所涉及。在地方上，山东省、海南省，苏州市和厦门市相继制定了海洋生态补偿管理办法。虽然针对海洋生态补偿的法律法规很多，但是相对分散，缺乏系统性和可操作性[6]；同时，由于碳汇的补偿涉及多个领域，而地方上制定的海洋生态补偿管理规定内容多为海洋生态环境保护，补偿内容单一，蓝色碳汇的补偿少之又少。目前国家也在加快生态补偿上位法的制定，《生态补偿保护条例》(征求意见稿)第九条关于湿地补偿中将湿地保护生态补偿的立法权赋予省、自治区和直辖市人民政府，各地方政府可以此为契机，加快红树林碳汇生态补偿制度的建立。红树林碳汇生态补偿既是一种法律制度，也是一种经济手段，其中，补偿主体、补偿客体、补偿的方式和标准是基本内容[7]。

3.1 补偿的主体

红树林碳汇生态补偿的主体分为补偿主体和补偿受体。根据党的十八届三中全会提出“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则，补偿主体应为红树林碳汇服务的受益方或阻碍红树林碳汇发展的破坏方。受偿主体应包括红树林碳汇的建设者和发展红树林碳汇过程中的损失者。

根据上述“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则，红树林碳汇生态补偿主体应包括：(1)政府。目前红树林碳汇的发展还在初期阶段，需要政府具体的政策支持和强大的财政扶持。通过生态补偿的方式推动红树林碳汇项目开发、技术研发以及交易平台搭建。虽然，多国都在积极建立碳汇交易市场以通过市场进行补偿，但是红树林碳汇具有很强的外部性，在其发展初期单独依靠社会和市场自行调节，很难做到利益平衡，在一段时期内仍需要通过政府对利益双方进行协调。(2)企业。企业在生产经营活动中势必会释放大量的二氧化碳，排放的污染物也可能会破坏红树林生态系统，这需要企业承担起相应的社会责任。随着红树林碳汇生态补偿的成熟化和市场化，企业作为碳汇资源的主要消耗者，将在生态补偿制度中占据越来越重要的地位。(3)社会团体和组织。主要指非营利性组织。一些出于政治目的、宗教信仰、伦理道德或热衷于环境保护等公益事业的社会成员自发组织起来的社会团体[5]，通过自筹或受捐的资金，可以成为生态补偿制度的补偿主体。目前，我国首个蓝碳碳汇交易就是由北京市企业家环保基金会(SEE基金会)与“广东湛江红树林造林项目”合作完成，SEE基金会作为补偿主体通过交易的方式对红树林碳汇项目进行了补偿。(4)自然人。红树林碳汇资源具有公共产品性，每个使用者和服务的享受者都不应该无偿地使用，自然人也应该承担相应的补偿责任。具体可以通过缴纳生态税的方式，再通过政府的财政转移，对生态服务提供者进行补偿[8]。

受偿主体主要应包括以下两类：(1)红树林碳汇的建设者。凡是对红树林碳汇建设作出贡献的自然人、法人和社会团体，乃至政府都应当列为受偿主体。具体包括红树林生态保护者，从事碳汇相关技术研发、制度建设和交易平台搭建等工作的主体。(2)发展红树林碳汇过程中的损失者。指因开发红树林碳汇而主动放弃或被动丧失生存发展机会的主体。他们是红树林碳汇的消极贡献者，通过牺牲自身的发展机会、减损自身利益的方式来间接地推动红树林碳汇的发展[9]，应当成为红树林碳汇生态补偿的受偿主体。

3.2 补偿的客体

一般认为，法律关系的客体是指法律关系主体间权利和义务指向的对象，是构成法律关系的要素之一[10]。法律关系客体中的行为结果是特定的，即义务人完成其行为所产生能够满足权利人利益要求的结果，这种结果一般分为物化结果和非物化的结果。适用于红树林碳汇生态补偿中，这种物化的结果是由生态补偿义务人的行为所产生的红树林生态环境；非物化结果则是指行为过程，这种行为过程最终产生了权利人所期望的结果，即红树林碳汇量。所指的行为，应与红树林受偿主体的行为相一致，即红树林生态保护行为、红树林碳汇技术研发以及制度建设和交易平台搭建等行为。

3.3 补偿方式

生态补偿根据不同的标准有多种补偿方式。目前在实践中，红树林碳汇生态补偿主要是以政府补偿和市场补偿为主。政府补偿主要是基于公共财政支付，针对红树林碳汇项目的开发和碳汇交易市场平台的搭建。市场补偿主要是基于红树林碳汇交易，通过交易的方式进行补偿。但是，无论是政府补偿还是市场补偿都有其局限性(见表1所示)。因此单一的补偿方式无法应对红树林碳汇发展过程中复杂的情况，需要同时运用政府补偿和市场补偿的方式，并且在红树林碳汇发展的不同阶段，两者关系也应适时调整。

表1 红树林碳汇生态补偿方式对比[11]

3.3.1 政府补偿的局限性

政府在红树林碳汇生态补偿中发挥重要作用。目前，我国红树林生态修复工作的进行以及红树林碳汇项目多依赖于政府财政资金投入。随着大众对红树林碳汇关注度的进一步提高，红树林碳汇项目规模的扩大以及后续相关技术、制度的完善，政府补偿呈现出明显的局限性。首先，研究表明，从现有情况来看，要实现我国在2030年或之前碳达峰的目标，预计每年至少需要3万亿人民币的绿色投资[12]。持续以政府补偿为主的生态补偿方式将会给政府带来巨大的财政压力，难以支撑红树林碳汇的持续发展。其次，政府补偿多为再分配式的间接补偿，补偿的主观性较强。红树林碳汇的提供者与收益者之间缺乏直接联系，再加上红树林碳汇生态补偿具有补偿的多样性和实施的专业性，在补偿过程中不可避免会产生信息不对称的问题，使补偿方案无法与受偿主体的需求精准匹配，从而降低生态补偿的速率，限制红树林碳汇的进一步推进。

3.3.2 市场补偿的局限性

考虑到碳达峰的国际承诺，生态补偿的效率是关键。为缓解政府补偿效率低的问题，财政部制定了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，明确中央政府应根据绩效考核情况对转移支付范围进行动态调整，加强政府财政转移支付的管理和监督。即便如此，仅依靠政府补偿仍然无法达到高效发展红树碳汇的目标。随着红树林碳汇项目的推动和碳汇交易制度的完善，市场补偿将占据重要地位。市场补偿具有补偿主体多元化、补偿方式灵活、补偿主体平等自愿等特点。在市场的引导下，大量的社会资本会进入，并以较低的成本实现红树林碳汇资源配置，从而推动红树林碳汇的可持续发展。虽然市场补偿相较于政府补偿具有效率的优势，但在红树林碳汇发展初期，同样也存在着不可避免的局限性。市场补偿的进行需要红树林碳汇有充足的碳汇量、核证技术标准、明晰的产权界定、受益方具有为其支付的意愿以及符合成本收益的条件[13]。以上条件在红树林碳汇发展初期是难以达到的，并且市场唯利性的缺陷，在红树林碳汇市场补偿的过程中势必会出现市场失灵的现象，这就需要政府补偿的适时介入，以便对碳汇交易市场进行调控。

3.3.3 政府补偿与市场补偿的关系调整

通过上述分析可知，政府补偿与市场补偿两者都具有不可忽视的局限性，所以在对红树林碳汇进行补偿时不应采取单一的补偿方式，而应使两种补偿方式进行融合，达到相辅相成的效果。但在红树林碳汇发展初期实现政府补偿和市场补偿完美融合状态是不现实的，两者的关系应根据红树林碳汇的发展进程和不同阶段进行调整和融合。红树林碳汇的发展大致可分为三个阶段：启动阶段、发展阶段、成熟阶段，在不同的发展阶段，政府补偿与市场补偿的关系应有所变化。以下是两种补偿关系的演进过程：

(1)启动阶段：以政府补偿为主，市场补偿为辅

在红树林碳汇项目的启动阶段，以政府补偿为主导是必然要求。国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确了 “政府主导，各方参与”的生态补偿重要原则。项目启动前期，由于红树林碳汇的工作处于空白阶段，此时红树林碳汇没有足够的汇量和统一的核证标准，红树林碳汇无法进行市场交易，市场补偿难以发挥作用。此时政府的角色是全局的组织者，负责垫付红树林项目的启动资金、协调沟通项目各方、组织关于红树林碳汇的科学研究、经济可行性分析、相关优惠政策的制定，等等。红树林碳汇市场建立初期，社会资本处于观望状态，不敢轻易进入市场，此时的碳汇交易基本由政府直接或间接参与，通过政府补偿的驱动，活跃红树林碳汇市场，完善碳汇交易的相关制度和设施，为双方的碳汇交易提供保障。但这一阶段所持续的时间不应过长，相关工作应快速展开，否则政府补偿将会消耗大量的公共财政支出，对经济增长和红树林碳汇发展的促进效应将出现边际递减，政府补偿的弊端会不断放大。

(2)发展阶段：政府补偿与市场补偿协同作用

在前一阶段政府补偿的引导下，红树林碳汇量大幅增加，红树林核算技术相对完善。随着大众对红树林碳汇认识的提高和社会资本的认可，受益方支付意愿增强，碳汇交易双方积累了大量的交易经验。政府通过为红树林碳汇交易双方提供信任保障、初始投入、信用贷款等，逐渐培育市场补偿机制；红树林碳汇交易的可信度增强，相关制度和技术也较为完善，减少了政府的财政支出，大大减少了政府补偿过程中所出现的权力寻租、补偿信息不对称等弊端。虽然，市场补偿此时可以获得较高的生态补偿效率，多数活动依赖市场工具进行[14]，但是仍需要政府补偿与之协同，进一步明晰产权界限，完善交易制度，建立健全市场补偿监督机制，规范市场补偿，保证红树林碳汇交易公平、公正地进行。

(3)成熟阶段：以市场补偿为主，政府补偿为辅

红树林碳汇发展到成熟阶段，市场补偿占据主导地位，基本上不再依赖政府的生态补偿，碳汇交易价格由市场供求关系自行调节；在市场利益的驱动下，红树林碳汇项目不断扩展，有关红树林碳汇产品的创新不断进行，衍生出碳期权、碳期货等碳汇金融产品。在此阶段，为促进市场补偿的发展，政府补偿的辅助作用可以有效降低在寻找交易伙伴、获取交易信息、合约的执行与监督过程中产生的成本。降低了交易成本，符合成本收益原则，社会资本才愿意进入市场参与交易，这也是市场补偿和政府补偿有效融合的关键。同时，这一阶段中道德风险、逆向选择、交易垄断、违背交易公平等市场失灵问题不断堆积，政府应逐渐退出市场交易，承担起法律法规制定者和监管者的责任。通过政府补偿，提供市场信用保障，规范市场补偿中交易行为；通过完善交易制度，矫正市场缺陷，确保红树林碳汇项目的健康发展、碳汇交易的有序进行，从而保证红树林碳汇生态补偿的公益性质。

4 我国发展红树林碳汇生态补偿的建议

目前，我国红树林碳汇生态补偿实践较少，许多问题尚未显露。为促进我国红树林碳汇生态补偿的进一步发展，结合上述分析以及政府补偿和市场补偿当下的发展现状和未来的发展动向，笔者对红树林碳汇生态补偿工作提出以下建议。

4.1 加快完善红树林碳汇生态补偿法律制度

要进一步推动红树林碳汇的发展，应尽快完善相关法律制度，尤其是加快《生态补偿条例》的出台。在当下，我国关于生态补偿制度的规定，零星地散布于环境保护和自然资源的单行法以及国家和地方的政策性文件中，规定的内容过于简单，可操作性不强，急需一部专门的法律来规范生态补偿工作的进行。目前，《生态补偿条例》虽然在公开征求意见阶段，但从2010年就已经开展的立法工作来看，进度实属缓慢。加快《生态补偿条例》的出台，从法律层面明确碳汇生态补偿的法律地位和法律依据，在系统性地规定补偿原则、补偿标准、范围、方式以及监管评估同时，为特殊碳汇和新型碳汇生态补偿的细化留下立法空间。做好与《环境保护法》《海洋环境保护法》《湿地保护法》等法律的衔接工作，避免出现上位法之间的冲突。在地方上，红树林碳汇主要分布在我国东南部地区，具有明显的地域性，在进行市场补偿和地方补偿的过程中，可能会受到行政区划的影响。因此，地方政府在上位法指导下制定本行政区划内的规章时，应考虑到本区域内的红树林实际培育状况和碳汇发展情况以及与其他行政区划所制定的生态补偿条例的衔接问题。

4.2 进一步扩大主体范围，明确主体责任

首先，扩大补偿主体范围。前述列举的补偿主体仅仅针对目前红树林碳汇发展现状而言，随着碳汇的发展，市场补偿所占比重的加大，将会吸引更多主体的参与。因此，在现有主体的基础上，将关于碳汇咨询、保险、基金和监管等配套服务主体纳入到红树林碳汇补偿的主体中，会极大调动受偿主体的积极性，进一步激活市场补偿的潜在力量，加快红树林碳汇生态补偿中政府补偿与市场补偿的演化进程。其次，明确补偿主体间的责任。随着补偿主体的增多，若没有明确的权责界定，会造成各补偿主体之间在面对责任承担问题时相互推诿的局面，从而过度依赖政府的介入，影响多元化生态补偿的效率。而明确补偿主体间的责任，会减少市场补偿中不公平、不正义的现象，防止不法主体在市场补偿中非法牟利。

4.3 探索多种补偿方式，明确补偿标准

一是补偿不应局限于现有的政府补偿和市场补偿的方式，还应探索其他补偿方式。比如：政策补偿，中央政府给地方政府或地方政府给予下级政府某些优惠政策；实物补偿，给予补偿主体物质产品或者用于种植红树林的土地使用权等；智力补偿，即向补偿主体提供红树林碳汇技术培训、生产咨询等服务，以上列举的补偿方式都具有其相应的优势。探索多种补偿方式，与政府补偿和市场补偿之间协同作用，构建多维度多层次的补偿结构，可以充分调动社会资源广泛参与，提高多元化补偿效率，有利于加快推动红树林碳汇项目建设和市场交易平台的搭建。二是明确补偿标准。目前我国针对红树林碳汇没有具体的补偿标准，对于红树林碳汇的补偿主要是对红树林生态修复的补偿，一般是根据受偿主体的利益损失、可核算的碳汇量进行补偿，且在市场补偿中也没有明确的定价方法。补偿标准的模糊，会导致红树林碳汇参与者的可期待利益降低，难以调动参与者的积极性。在明确补偿标准时，应考虑到红树林分布具有地域性的特点，要符合当地的经济发展水平，不能只单纯地依据受偿主体所受损失，还应考虑到受偿主体丧失的机会成本。同时，在市场补偿中选择合理的定价模式，促进通过市场机制进行碳汇交易。

4.4 推进红树林湿地资源的确权登记工作

现阶段红树林碳汇生态补偿基本以政府补偿为主，市场补偿实践少之又少，并且市场补偿实践也多是由政府主导。欲推动市场补偿的发展，前提要明晰主体间的产权关系，而确权登记是明确产权关系的基础工作。红树林的生长环境主要以湿地滩涂为主，宪法规定湿地滩涂资源的所有权属于国家，生态资源属于全民所有。目前中国不动产和自然资源资产统一确权登记办法都只要求对所有权进行确权，但对于湿地物权性的使用权未作规定，导致红树林湿地资源的产权不明晰，碳汇资源归属不确定，影响社会资本参与生态补偿的积极性，阻碍了市场补偿的发展。因此推进红树林湿地资源的确权登记工作，明晰主体间的产权关系，确定好利益归属，是推进红树林生态补偿工作进一步发展的重要内容。

5 结语

红树林碳汇作为蓝色碳汇中的重要部分，相对于其他种类的蓝碳，具有广阔的发展前景和明显的发展优势。生态补偿制度是推动红树林碳汇发展的重要驱动力。建立红树林碳汇生态补偿制度，应明确补偿主体、补偿客体以及采用以政府补偿和市场补偿为主的多元化补偿方式，在红树林碳汇不同的发展阶段，适时调整政府补偿和市场补偿的关系，盘活社会资本参与碳汇建设，提高生态补偿效率，在推动红树林碳汇发展的同时，也为其他蓝碳的发展积累宝贵的经验。