中国与东盟南海海上搜救合作的特点

林 丽 龚晓辉

南海是“海上丝绸之路”起点的战略枢纽区，也是海难事故全球三大高发地之一。2018年全球共发生海上事故2698次，约25%发生在南海海域。①“Safety and Shipping Review 2019”，Allianz Global Corporate and Specialty，May，2019，p.1，https：//www.agcs.allianz.com/news-and-insights/reports/shipping-safety.html海上搜救是南海航行安全的重要保障。中国和东盟国家在南海航行安全、人命救助、联合搜救和海上执法等多方面具有广泛的共同利益。2021年11月22日，中国-东盟正式宣布建立全面战略伙伴关系，习近平主席就未来的中国东盟关系提出的5点建议中，将海上联合搜救和演练合作作为共建安宁家园的重要组成部分。②《习近平主持中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会正式宣布建立中国东盟全面战略伙伴关系》，新华每日电讯，2021年11月23日，http：//www.news.cn/mrdx/2021-11/23/c_1310327978.htm由此可见，中国与东盟海上搜救合作得到了国家层面的重视。在东盟内部，早在20世纪90年代后期就已经开始讨论区域海上安全合作。自1991年以来，东盟与中国一直在推动海上合作，以寻求有效的南海海洋治理。海上合作已被列入中国-东盟对话关系议程。①“China-Asean relations@30：pursuing maritime cooperation in the South China Sea”，CRI online，November，2021，http：//filipino.cri.cn/20211108/9bf2233f-8a8e-b695-b131-97ac3c844dbc.html东盟地区论坛、东盟国防部长会议及其扩大会、东盟海事论坛及其扩大会已成为东盟地区海上安全合作的重要对话平台。②Agastia，I.G.B.D.，“Maritime security cooperation within the ASEAN institutional framework：A gradual shift towards practical cooperation”.Journal of ASEAN Studies，Vol 1，2021，pp.25-48.为了扩大和深化中国-东盟海上合作领域和内容并提供制度保障，双方成立了落实《南海各方行为宣言》高官会和联合工作组会议。其他双方海上合作机制建设成果有“2015年中国-东盟海上合作年”、“中国-东盟海洋科技合作论坛”、“中国-东盟海洋合作中心”、“中国-东南亚海洋合作论坛”等。③《中国-东盟海上合作任重道远》，中国南海研究院，2021年11月25日，http：//www.nanhai.org.cn/review_c/589.html但严格意义上的中国与东盟整体海上搜救合作集中于2016-2018三年间开展，直接驱动力来自中方2013年在中国-东盟国家落实《南海各方行为宣言》高官会上的联合搜救演练建议。尽管2014年重大海难多发也产生了一定的外部刺激作用，该建议最终落实仍经过了3-4年时间。近五年内未见签署双边搜救合作协议，近两年仅有两三次零星的双边搜救演习。基于此，本文尝试回答如下核心问题：在南海地区，中国与东盟海上搜救合作的特点是什么？中国应如何更好应对？

一、相关研究及其不足

海上搜救，国际上通称为海上搜寻与救助，《1979年国际海上搜寻与救助公约》（1998年修正案）首次明确了对海上搜寻与救助的定义。根据该修正案，“搜寻”是指由救助协调中心或救助分中心协调的、利用现有人员和设施以确定遇险人员位置的行动；“救助”是指拯救遇险人员、为其提供初步的医疗或其他所需服务，并将其转移到安全地点的行动。通常，海上搜寻和救助属于同时实施的行为，其实施时间和内容具有持续性，因此被并称为海上搜寻与救助，或简称为海上搜救。

南海周边国家包括中国和越南、菲律宾、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、文莱、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸等东盟国家。该搜救水域位于印度洋和西太平洋之间，东北至台湾，西南至新加坡海峡，连接缅甸海，南通爪哇海，面积为356万平方千米。搜救合作能否实施，应该取决于是否存在三个要素，即合作基础、参与主体和搜救对象。就中国与东盟海上搜救合作而言，合作基础应包括参与搜救国家所协商签订的针对南海海上搜救合作的国际公约、区域性协议与双边协议或软法性文件；参与主体是指所有参与搜救的国家，由于搜救合作是在特定海域进行的，因此参与搜救的主体应为南海周边国家，即中国和东盟国家；①域外国家组织的南海海域联合军演中也涉及海上搜救内容，本文不列入南海海上搜救合作范畴。搜救对象是指在南海海域发生海难事故的船舶和设施上的遇险人员、海上失事或者迫降的航空器上的遇险人员、海上紧急伤病人员以及其他海上遇险人员。②《海南省海上搜寻救助条例》，载《海南日报》2015年10月1日。

从搜救合作的性质上看，南海海上搜救合作具有法定性、公益性和协调性。法定性是指南海海上搜救的主体和对象之间构成权利和义务关系，并将因此产生相应法律后果。公益性是指南海海上搜救合作属于政府行为，负责搜救工作的主体都是相关国家的政府部门，③值得注意的是，政府部门统筹下的民间搜救力量在南海搜救中也发挥着极其重要的作用。搜救费用由主体方自行支出，搜救对象无须支付费用或给予报酬。协调性是指参与南海海上搜救的主体之间必须要有正确有效的协调和配合，从而保障搜救合作行动的有效进行。

基于可获取的材料，国内对海上搜救国际合作的专门研究始于2012年，之前的研究多着眼于海上搜救国际公约及我国海上搜救机制的现状。李毅龙从国际法视角，提出建立南海搜救合作法律机制具有可行性并构建了具体制度以供参考。④李毅龙：《南海搜救合作法律机制研究》，海南大学硕士论文，2012年3月。史春林等人着重分析了中国参与南海搜救区域合作存在的问题。⑤史春林、李秀英：《中国参与南海搜救区域合作问题研究》，载《新东方》2013年第2期，第25～30页。

2014年3月马航MH370失联航班搜救工作暴露出巨大缺陷，之后南海海上联合搜救行动机制问题明显得到学界更多关注。尤其是搜救合作的法律机制问题，有多篇硕士论文①岑选任：《南海海上搜救合作机制研究》，海南大学硕士论文，2015年5月；文亚军：《论闭海半闭海国家海上搜救合作的法律机制》，华南理工大学硕士论文，2015年6月；梁译文：《南海国家间搜救合作的法律问题研究》，大连海事大学硕士论文，2017年6月；许弘立：《南海搜救的法律合作机制建立》，华东政法大学硕士论文，2017年4月；邓朝晖：《中国-东盟海上搜救合作对策研究》，大连海事大学硕士论文，2020年11月；蔡宇冰：《南海地区海上搜救合作机制研究》，大连海事大学硕士论文，2020年12月。专门进行了研究，针对南海搜救合作机制的内涵、理论基础和必要性等相关基础性问题的探讨已经较为充分。梁译文分析了南海国家搜救合作过程中实体性合作以及程序性合作要素的构成、存在的问题及其原因。王诺等研究了南海海上搜救体系的主体架构、各层机构功能、协调机制、国际协作等基本问题。②王诺、林婉妮：《建设“21世纪海上丝绸之路”视角下南海海上搜救体系构建研究》，载《中国软科学》2018年第8期，第10-17页。上述研究基于法律视角，为本文提供了坚实的研究基础和理论支撑，但其主要关注点为中国方面的行动与不足，较少从国际关系视角关注东盟国家间的内部合作以及东盟国家与域外大国的合作。已有的对东盟国家海上搜救能力的数据来源较为陈旧，一手资料的掌握和追踪尚有不足。

现有研究和资料中，除了常规的中国与东盟海上搜救合作成就与不足探讨外，还有两种声音共存：一种强调海上搜救“易于合作”，对现状评价积极；另一种突出“合作困境”，对发展前景存疑。整体来讲，科研成果中多强调合作尚不成熟，难以保证搜救的及时性和有效性等，新闻报道中更多侧重合作的积极意义和价值，如取得“累累硕果”，得到各方领导人的“高度认可”等。“易于合作”论强调海上搜救体现各国共同利益和人道主义精神，具有非传统安全的低敏感度性质，在对话精神、合作平台、法理基础、实践合作等方面基础良好，经历了2014年马航MH370事件的震荡，③2014年3月8日00：41分，马航MH370航班从马来西亚吉隆坡国际机场起飞，01：20，航班在马来西亚和越南的交接处与胡志明管控区失去联系，同时失去雷达信号。中国、马来西亚、越南、新加坡、泰国、菲律宾、美国、澳大利亚、英国、新西兰等11国派出舰船及飞机参与搜救，至今仍无确切信息。搜救技术不断进步等。“合作困境”论强调各方利益需求不一致、参加公约不一致、南海问题影响等，认为“南海搜救实践中，南海诸国之间不存在实质意义的合作，南海搜救区域合作现阶段不具有现实可能性”。④向力：《南海搜救机制的现实抉择——基于南海海难事故的实证分析》，载《海南大学学报（人文社会科学版）》2014年第6期，第50-58页。从1991年至今，中国-东盟“安全互动进展缓慢”。①《拉长“安全合作短板”是新时代提升中国-东盟关系的不二法门》，中国南海研究院，2021年12月11日，http：//www.nanhai.org.cn/review_c/592.html当前南海海上合作呈现出“双边多于多边，传统领域多于非传统领域，倡议多落实少”的特点。非传统领域合作长期处于“共识多、推进难”的困境。②《以区域多边主义推进南海合作》，环球网，2021年5月10日，https：//opinion.huanqiu.com/article/433kwXL0j9L0国内对中国-东盟南海海上搜救合作效果评价存在“两极化”倾向，东盟学者的认识亦如此。针对2017年在中国湛江举行的海上搜救合作演练，新加坡南洋理工大学学者认为这次演习被“吹捧”为中国和东盟成员国之间规模最大的一次演习，评价“截然不同”地分为两极。怀疑论者可能认为这是另一个“展示品”，象征性的发展不一定解决相关问题；支持者为这次演习欢呼，视之为东盟和中国共同努力促进海域和平与稳定，提升最终解决争端能力的又一“光辉典范”。③“Inaugural ASEAN-China Maritime Exercise：What To Expect”，RSIS Commentary，No.131-3 August 2018，https：//www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2018/08/CO18131.pdf

此二者之间似乎存在着一种矛盾或悖论，即“理应顺利”而“实陷困境”，即强调海上搜救合作的人道主义性质、低敏感属性，认为其更易导向国际或区域合作，但实际却呈现出合作乏力态势。有学者称之为“非传统安全合作困境”，认为各国政策和行为意图的不确定性是其主要原因。④范佳睿：《因势利导：化解非传统安全困境的东盟路径》，载《国际安全研究》2021年第1期，第120-153页。更多的研究从合作的法律机制视角寻求解释或答案。合作法律机制不成熟常常被作为原因提出，继而给出应对策略。策略之一是参照借鉴世界其他地区海上搜救合作机制。这自然正确，但简单的移植难以存活，有机的嫁接才可能开花结果。我们认为，合作法律机制的缺乏并非深层动因而亦是结果。要健全南海搜救合作机制，预防偶发、突发事故演变为政治外交危机，为“一带一路”倡议的实施奠定坚实的国际社会基础，构建开放、稳定、公正的南海地区秩序，还需要全面了解中国与东盟海上搜救合作的现状，分析其特点、成因，尤其是增加东盟视角，深入分析其区域特点。

二、合作的法律基础

法定性决定了南海海上搜救合作是法律行为，南海周边国家签署的国际公约、区域性协议、双边协议或软法性文件既是南海海上搜救合作的法律基础和重要依据，也大致反映出了南海周边国家参与南海海上搜救合作的现状。

（一）国际公约

国际上规定海上搜寻与救助合作的普遍性国际公约，为南海周边国家提供了共同遵守的国际法律规范。但由于各国在国家政策、国内立法、发展程度、利益诉求、历史主张等方面存在差别，导致各国加入涉及海上搜救国际公约的程度各不相同。1944年《国际民用航空公约》、1972年《国际海上避碰规则》、1974年《国际海上人命安全公约》、1979年《国际海上搜寻救助公约》和1982年《联合国海洋法公约》是五部可以作为南海海上搜救合作法律基础的国际公约，截至2021年7月，中国与东盟国家参加情况如下表1所示。

表1

上述国际公约关于海上搜救的规定，是中国与东盟国家在南海开展海上搜救的重要法律依据。但国际公约通常只对缔约国存在约束力，加入公约方和未加入公约方在权利和义务方面存在不对等的情况。由于中国与东盟国家在国际公约的参与程度存在明显的差别，这在一定程度上会对海上搜救合作的效率和效果产生影响。例如：泰国和老挝没有签署《1974年国际海上人命安全公约1978年议定书》，泰国、文莱和老挝没有签署《1974年国际海上人命安全公约1988年议定书》。前者在检验发证、操舵装置、雷达、惰性气体装置和证书格式等方面提出了补充要求，后者将全球海上遇险与安全系统及检验与发证协调系统引入公约。加入议定书的国家有义务在其国内实施这些技术标准，这导致未加入议定书的国家与加入议定书的国家在搜救技术上存在较大差距，甚至无法在同一技术平台进行搜救合作。①向力：《南海搜救机制的现实抉择——基于南海海难事故的实证分析》，载《海南大学学报人文社会科学报》2014年11月，第55页。再如，《1979年国际海上搜寻救助公约》在第3章“国家间的合作”中对各国搜救力量在某一国家领海或领土通过的情形进行了规定。在“仅为搜寻发生海难地点和救助该海难中遇险人员的目的”的前提下，作为当事国的南海周边国家应该批准其它国家的救助单位“进入或越过其领海或领土”；作为当事国的南海周边国家需要进入或越过其它国家的领海或领土，需要向该国有关部门提出请求并详细说明计划的任务和必要性；各国家之间还应该缔结协议，对搜救单位彼此进入或越过其领海或领土的条件作出规定，并“以可能的最少手续来加速此种单位的进入”。虽然该公约对海上搜救合作的通行情形作出了规定，但局限性在于马来西亚、菲律宾、泰国、柬埔寨、文莱、缅甸、老挝等东盟国家尚未缔结公约。

（二）多边、双边海上搜救协议或软法性文件

东盟内部的多边、双边搜救协议或软法性文件亦可视作中国与之开展海上搜救合作的法理基础。与中国和东盟国家达成的一系列海上搜救区域性协议、双边协议和或软法性文件一样，此类协议或文件虽然不具有法律效力，但已成为推动南海海上搜救合作顺利进行的重要保障。

东盟内部多边协议方面，东盟各国于2005年7月在老挝万象签署了《东盟灾害管理与应急响应协定》。2010年10月27日，在河内举行的东盟外长会议通过了《东盟海上遇险人员和船舶搜救合作宣言》。②［越南］《东盟海上遇险人员和船舶搜救合作宣言》，越南共产党电子报，2010年10月28日，https：//dangcongsan.vn/thoi-su/tuyen-bo-asean-ve-hop-tac-tim-kiem-va-cuu-nan-nguoi-va-tauthuyen-gap-nan-tren-bien-45355.html该宣言鼓励东盟成员国指定一个国家救援协调中心，相互间建立直接通信渠道共享信息，并根据请求对遇险情况做出快速有效的反应。该宣言还鼓励成员国加强搜寻与救援能力，促进与对话伙伴的合作，并编制国家救援协调中心名单，制定和加强协调的区域搜救方法，以及区域政策、操作机制和通信系统。①“Strengthening Search and Rescue Cooperation”，Expanded ASEAN Maritime Forum，Da Nang，Vietnam，2014，https：//www.wgtn.ac.nz/strategic-studies/documents/strengthening-search-andrescue-cooperation.pdf2012年12月在印尼举行的第34届高级交通官员会议、第18届东盟交通部长会议一致同意建立东盟交通搜救论坛，作为东盟框架内一个技术性和政策性的对话平台，旨在帮助东盟国家提高搜救行动方面的熟练程度和协调水平，并出台了关于搜救合作的2015至2020年行动计划。②“Maritime Cooperation in ASEAN”，ASEAN Secretariat's information paper，March，2018，http：//aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/ANNEX-3-10th-ISM-on-MS.pdf2021年6月，越南交通运输部以线上形式举办了第八届东盟交通搜救论坛。③“ASEAN seeks to increase cooperation in transport search and rescue”，Vietnam Investment Review，June，2021，https：//vir.com.vn/asean-seeks-to-increase-cooperation-in-transport-searchand-rescue-84916.html2014年8月10日，东盟地区论坛发表《关于加强海空搜救协调与合作声明》，强调地区国家搜救能力以及搜救合作的有效性和效率需要进一步加强；重申了海上无国界的人道主义救援原则的主旨，提出所有国家的搜救协调中心应当目标一致，加强海上搜救合作能力，推动建立信任进程。建议深化地区国家对包括《国际民用航空公约》、《国际海上搜寻救助公约》等在内的现有国际机制的认知，更好利用地区现有的搜救协调中心，探讨建立更有效、快捷的亚太搜救合作协调模式。④《东盟地区论坛发表关于加强海空搜救协调与合作声明》，新华网，2014年8月11日，http：//www.xinhuanet.com//world/2014-08/11/c_1112012123.htm

东盟内部双边协议方面，越南、菲律宾表现最为积极。2003年生效的《越南社会主义共和国政府和菲律宾共和国政府关于科技合作的协定》涉及海洋资源管理、遥感技术、气象等海上合作领域。⑤［越南］《越南社会主义共和国政府和菲律宾共和国政府关于科技合作的协定》，越南法律网，2004年3月23日，https：//luatvietnam.vn/ngoai-giao/hiep-dinh-hop-tac-khoa-hoc-va-cong-nghe-giua-viet-nam-va-philipin-183123-d1.html2011年10月，越南通过总理第1863/QD-TTg号决定批准实施《越南社会主义共和国政府和菲律宾共和国政府关于海上搜救领域合作协定的计划》。⑥［越南］《关于批准越南社会主义共和国政府和菲律宾共和国政府关于海上搜救领域合作协定实施方案的决定》，法律图书馆网，2011年10月21日，https：//thuvienphapluat.vn/van-ban/Linhvuc-khac/Quyet-dinh-1863-QD-TTg-phe-duyet-Ke-hoach-thuc-hien-Thoa-thuan-giua-Viet-Nam-130823.aspx2015年6月，菲律宾海岸警卫队和越南海上搜救协调中心之间建立了直接联系点。①［越南］《越南推动海上搜救国际合作》，交通法律网，2015年6月18日，http：//www.phapluatgiaothong.vn/viet-nam-day-manh-hop-tac-quoc-te-ve-tim-kiem-cuu-nan-tren-bien-d11239.html另外，2019年8月，越南与马来西亚签署了《海上执法和搜救合作谅解备忘录》意向书。

上世纪90年代初，中国与南海周边国家或地区开始就海上搜救问题进行沟通，达成了一些协议，为在邻近海域开展快速有效的合作提供了可靠保障。2002年中国与东盟领导人签署了《南海各方行为宣言》，将航运、搜救等非传统安全领域视为合作起点或重点。②该宣言第六条规定，在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，包括海上航行和交通安全、搜寻与救助领域。2003年双边在印度尼西亚巴厘岛签署了《中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》。2004年11月在老挝万象签署了《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2005-2010）。③该行动计划至今已完成了三个五年计划。《行动计划（2011-2015）》强调在海上航行与交通安全、海上搜救、海上遇险人员人道主义救治等领域开展对话与合作。《行动计划（2021-2025）》正在执行中。2007年9月，在青岛举行了中国-东盟海事磋商机制第三次会议，中国海事局代表与东盟国家海事主管部门就海上应急、搜救以及其他问题进行了磋商和会谈。2011年7月20日，在印度尼西亚巴厘岛举行的落实《南海各方行为宣言》高官会上，中国同东盟国家就落实《宣言》指针案文达成一致。④《中国同东盟国家就落实〈宣言〉指针案文达成一致》，中央政府门户网站，2011年8月1日，http：//www.gov.cn/gzdt/2011-08/01/content_1917722.htm中方就设立航行安全和搜救专门技术委员会提出了一系列合作倡议。

中国与东盟国家签署的相关双边协议包括：《中国防城港至越南下龙湾高速客轮航线搜寻救助合作协议》（2003年）、⑤《科学施救本领强应急先锋勇担当——防城港市海上搜救中心成立15年纪实》，中华航运网，2018年12月14日，http：//info.chineseshipping.com.cn/cninfo/News/201812/t20181214_1313489.shtml《中华人民共和国交通部和菲律宾共和国交通和通信部海事合作谅解备忘录》（2005年）、《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题的基本原则协议》（2011年）、⑥该协议第5条规定：“积极推进海上低敏感领域合作，包括海上搜救领域的合作。努力增进互信，为解决更困难的问题创造条件。”《中华人民共和国政府和印度尼西亚共和国政府海上合作谅解备忘录》（2012年）、《中印尼海上搜救合作谅解备忘录》（2015年）、《中国海警局与越南海警司令部合作备忘录》（2016年）①［越南］《越南-中国建立海上搜救合作机制》，监察网，2016年6月28日，https：//thanhtra.com.vn/chinh-tri/doi-ngoai/Viet-Nam--Trung-Quoc-thiet-lap-co-che-hop-tac-tim-kiem-cuu-nantren-bien-105317.html等。上述一系列协议或软法性文件旨在增进中国与东盟国家的互信，为各国在南海海上搜救领域的合作提供了重要的依据。

综上可见，中国与东盟南海海上搜救合作具有一定的法理基础，但规范性、强制性、广泛性不够。对于国际公约的签署，南海周边国家往往基于本国的国家利益诉求而进行有选择地参与，导致各国加入的公约不一致，因而各方在权利、义务和地位方面存在明显差异。各国虽然针对海上搜救合作开展了一定的友好性磋商，但南海搜救合作责任区尚未形成，尚无中国-东盟海上搜救合作指导性文件；签署的相关区域性、双边协议或软法性文件对各国的权利和义务没有明确的约定，缺乏实施细则，尤其是没有明确缔约国在搜救合作时能够进入本国领海的船舶类型、报备手续以及应当遵守的规范等，导致对搜救通行存在分歧，可操作性和普遍约束力低。另外，专门针对搜救合作的区域性协议很少，中国的合作对象国范围有限，仅与越南、菲律宾、印尼签署了双边合作协议或框架，且与越南的搜救合作限于已无争议的北部湾海域。

三、合作形式和内容

中国与东盟国家的海上搜救合作包括实战合作和项目合作两大部分。

（一）搜救实战合作

搜救实战合作具有偶发随机性，难以谈及合作频率，主要事例见下表2。

表2

（二）搜救项目合作

搜救项目合作包括桌面推演联合演习、实船联合演习、人员交流与培训和搜救热线平台建设。

2004年10月中国海事局与菲律宾海岸警备队分别在北京和马尼拉举行了代号为“中菲合作2004”的沙盘联合搜救演练；2012年8月，中越两国首次举行了海上搜救应急通信联合演习；2013年，中国海军第14批护航舰队偕同新加坡海军进行了海上联合搜救演练，演练内容包括重要船只识别、营救落水人员等6个项目。2015年5月，中方应马来西亚邀请，派舰船参加了在马来西亚举办的中国－东盟地区论坛第四次联合救灾演习。中方搜救力量与东盟国家搜救力量在信息通报、协调组织指挥、技术交流等方面开展了合作。2015年6月3-4日，越南和中国代表同意在新一轮北部湾口外非敏感地区和划界谈判框架内，进一步探讨海上救援合作，继续

讨论《中越海上搜救合作协议草案》。在北部湾口外海域工作组第七轮谈判中，两国同意指派联合技术专家组紧急讨论并提出该项目的具体方案和方案，在双方同意的北部湾口外区域进行联合调查。①［越南］《越-中商议海上搜救合作》，越南快讯网，2015年6月6日，https：//vnexpress.net/viet-trung-ban-ve-hop-tac-tim-kiem-cuu-nan-tren-bien-3229772.html2015年11月，中国-印尼海上搜救沙盘演习在海南海口成功举办，演习通过视频成功实现双方搜救协调指挥互利互通，开启了沙盘演习新的形式。

中国在2013年9月召开的中国—东盟国家落实《南海各方行为宣言》第六次高官会上正式提出“中国-东盟国家海上联合搜救沙盘推演及实船演练”项目。“沙盘推演”部分由中国海上搜救中心主办，广东省海上搜救中心承办，中方海上合作基金出资，于2016年9月27日在广州完成。主办方邀请了东盟10国共同参加推演演习，但实际参与的只有5国（马来西亚、文莱、缅甸、老挝、柬埔寨）。推演设计基于计算机软件和3D动画模拟搜救事故现场，参与国代表根据各自职责，协调本国的搜救力量不同程度参与了接处警、船舶及人员救助、医疗救助等推演科目。“实船演练”部分于2017年10月31日在广东湛江海域完成。这是中国—东盟国家落实《南海各方行为宣言》框架下的海上合作项目，也是各国首次以无脚本、接近实战的方式进行大规模海空联合救援实船演练。②马格淇，《峥嵘历程：中国—东盟合作的“海事典范”》，载《珠江水运》2018年21期，第32～33页。演练科目包括船舶消防、人员救助、水下探摸等。

2018年，中国军队与东盟10国军队首次举行海上联演，“桌面演习”于2018年8月2日至3日在新加坡樟宜海军基地进行，中国-东盟“海上联演-2018”实兵演习于同年10月22-28日在中国湛江及其以东海空域开展，分为港岸活动、海上演练和演习总结三部分，联合搜救成为重要演习科目。③［越南］《东盟和中国首次在南海进行联合演习》，Vietnam+网，2018年10月22日，https：//www.vietnamplus.vn/asean-va-trung-quoc-lan-dau-tap-tran-chung-tren-bien-dong/531225.vnp此次军演以《海上意外相遇规则》使用及海上联合搜救为重点。是东盟首次与单一国家举行联合军演，也是中国首次与东盟整体进行联合军演，因而，对东盟、中国以及中国-东盟关系意义重大。④邵建平，《新安全观视域下的中国-东盟海上联合军演》，载《南洋问题研究》2019年第2期，第49页。2020年1月，中国和菲律宾举行了联合搜救和消防演习，在海上安全与搜救等方面的能力建设合作明显加强。①《菲律宾与中国进行南海合作将获益更多》，千龙网，2021年7月22日，http：//world.qianlong.com/2021/0722/6061628.shtml2020年12月，中越两国联合巡逻舰艇编队展开了联合搜救演练。2021年5月8日在雅加达附近海域与印尼海军进行了联合搜救演练。②《中国印尼海军举行海上联合演练》，北部湾在线，2021年5月10日，http：//www。bbrtv.com/2021/0510/644122.html

2017年7月，中国海上搜救中心在上海举办了东盟国家海上搜救协调员培训课程，来自8个东盟国家的23名救援协调员参加了课程。③《中国-东盟国家海上搜救协调员培训班在沪举行》，央广网，2017年7月17日，http：//www.cnr.cn/shanghai/tt/20170717/t20170717_523854427.shtml2018年7月，由中方举办的澜沧江－湄公河海事与搜救人员培训在广州开班，来自柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南等5国40名学员参加了为期22天培训，开展了理论培训、实操演练、技术交流等。为进一步推进中国与东盟国家海上搜救领域专业技术交流，共同提升区域海上搜救能力与水平，2019年9月14日至27日，由中国海上搜救中心主办，大连海事大学承办的“中国-东盟国家海上搜救高级培训班”在大连举行。来自柬埔寨、印尼、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、越南以及我国相关海上搜救中心的共计29名学员参加了此次培训。④《中国-东盟国家海上搜救高级培训班开班》，大连海事大学官网，2019年9月17日，https：//www.dlmu.edu.cn/info/1101/13702.htm

2016年4月28日举行的落实《南海各方行为宣言》第十一次高官会上，中国和东盟官员承诺“致力于落实‘早期收获’成果，包括建立‘中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台’‘中国和东盟国家海上搜救热线平台’等合作项目，并一致同意在南海地区适用《海上意外相遇规则》等问题保持沟通”。⑤《落实〈南海各方行为宣言〉第11次高官会在新加坡举行》，外交部网站，2016年4月29日，https：//www.Mfa.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/t1359624.htm2016年以来，中国海警局和菲律宾海岸警卫队高层交往密切，并已成立中菲海警海上合作联合委员会，建立热线机制。2016年12月28日，中国与柬埔寨举行海上搜救热线开通研讨会，同意在两国间开通搜救热线，相关设备于2017年9月在柬埔寨安装完成。①“Maritime Search and Rescue Cooperation among China and ASEAN Member States”，10th ASEAN Regional Forum Inter-sessional Meeting on Maritime Security，Brisbane，Australia，27-28 March，2018，http：//aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/ANNEX-17-10th-ISM-on-MS.pdf同年10月31日，在湛江举行了中柬两国搜救热线和中国与东盟成员国海上搜救信息平台开通典礼。②https：//aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/ANNEX-17-10th-ISM-on-MS.pdf

综上可见，中国与东盟南海海上搜救合作内容和形式较为多样，但合作项目多为“一案一议”形式，全方位、多领域的合作较为缺乏，③朱坚真、黄凤：《中国参与南海海上搜救合作机制问题探讨》，载《中国渔业经济》2015年第5期，第14页。制度化程度、合作深度不足。具体而言，搜救合作项目未体现出常态化、定期举行的特点；基础领域如沙盘演习、海上实操演习、交流磋商会议等形式比重大，真正涉及合作习惯、合作战略等层面的内容还处于起步阶段。④郑怀宇：《“一带一路”战略背景下的海上搜救国际合作》，载《中国海事》2017年第3期，第38-40页。同时，现有合作也反映出缺乏统一的指挥、组织机构，信息沟通不顺畅等问题。从东盟内部安全合作来看，自2003年以来，东盟已决定将海上安全作为地区问题优先考虑，但海上安全合作仍然主要基于对话，很少有实际合作的例子。这在一定程度上也影响到中国-东盟海上安全合作的制度化。究其原因，东盟地区论坛、东盟国防部长会议和东盟海事论坛等组织的机制设计往往会影响合作的形式和效果。⑤Agastia，I.G.B.D。，“Maritime security cooperation within the ASEAN institutional framework：A gradual shift towards practical cooperation”，Journal of ASEAN Studies，Vol 1，2021，pp.25-26.实际上，与欧洲合作总体在一个平台不同，东盟各国在政治、经济、文化、宗教等诸多方面差异巨大，人种和民族多样性尤为突出，有“破碎地带”之称。东盟安全合作同样带有“非正式性、协商一致、互不干预”的“东盟方式”特征，呈现出“网状式和叠加式”结构，决策效率低、对解决问题作用不够。不仅如此，不同安全区块间形成交叉合作与竞争关系，加剧了地区形势的复杂性。⑥刘琳：《均势与合作：东南亚军事与安全问题研究》，世界知识出版社2020年版，第6-8页。在地区合作主导权、合作方式以及合作观念等方面相互对立、竞争，甚至冲突。①韦红、尹楠楠：《东南亚安全合作机制碎片化问题研究》，《太平洋学报》，2018年第8期，第16页。

四、中国的积极性高于东盟

与其他海域如北极地区、黑海地区的海上搜救合作相比，中国-东盟南海海上搜救合作参与态度呈现出中方“一头热”特点。中国一直积极致力推动南海海上搜救合作的发展。限于篇幅，本文仅简述如下。合作机制设立方面，1989年，为与国际海上搜救工作接轨，根据《1979年国际海上搜寻救助公约》要求，国务院、中央军委联合发文，在交通部建立“中国海上搜救中心”，负责全国海上搜救工作的统一组织和协调，日常工作由部海事局承担，并要求国务院有关部门和军队要配合“中国海上搜救中心”做好海上搜救工作。中国还主动倡议南海周边各国在航行安全、海上保安、航海保障等领域加强沟通合作，建立南海周边国家海上应急事件联合预警和应急处置机制。目前，已建立了“中国-东盟海事合作机制”、“中越区域性搜救合作机制”等多个机制。②梁宗盛等，《共同守护：中国-东盟国家海上联合搜救命运共同体》，载《珠江水运》2016年S2期，第8～11页。搜救站点设置方面，中国在湛江、海南、西沙设置3个救助站点，长期部署专业救助船舶进行值守，自2013年以来，在南海海域船舶遇险事故中，成功救助中外籍遇险人员3396人。另据新华社2019年1月29日报道，中国计划在备受争议的南海永暑礁（Fiery Cross Reef）建造海上救援中心。③《中国南沙群岛救助中心成立菲总统府：应该感谢》，观察者网，2019年1月31日，https：//www.guancha.cn/internation/2019_01_31_488916.shtml搜救合作基金方面，搜救合作基金可以作为搜救行动补偿和激励的资金来源，能够用来定期对南海周边国家海上搜救人员进行业务培训、岗位培训和各种训练及演习，对参与海上搜救的单位船舶及个人进行必要的补贴奖励和报酬。在2011年11月18日宣布设立30亿元人民币中国-东盟海上合作基金，推动双方在海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救以及打击海上跨国犯罪等领域的合作，其中，航行安全与搜救是该合作基金的重点合作项目。④康霖、罗亮：《中国-东盟海上合作基金的发展及前景》，载《国际问题研究》2014年第5期，第29页。

与之相对，东盟国家对于早在2008年中方就提出的成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等三个专门技术委员会的倡议却半推半就，使其基本处于“有机制、无行动”或“说得多、做得少”的状态。①《吴士存：以区域多边主义推进南海合作》，环球网，2021年5月10日，https：//3w.huanqiu.com/a/de583b/433kwXL0j9L？agt=102017年“中国-东盟国家海上联合搜救实船演练”有参演人员1000余人，中方派出了专业救助力量、公务力量和社会救助力量的20艘船艇和3架飞机参加，东盟的泰国、菲律宾、缅甸、老挝、柬埔寨5国未派出船艇参演，只派出了搜救任务协调员、搜救队、评估专家、联络官参加演练指挥、协调、搜救行动、评估、观摩等活动。马来西亚参加了第一部分的推演演习，第二部分迫于压力退出。②邓朝晖：《中国-东盟海上搜救合作对策研究》，大连海事大学硕士论文，2020年11月，第19～24页。

究其原因，南海周边国家经济发展水平存在明显差距，各国对海上搜救合作的需求程度也存在明显差异，部分国家主观上不太愿意、客观上也没有足够的经济实力提供用于海上搜救的财政支持，导致南海海上搜救整体水平偏低，各国参与搜救合作的积极性不高。

主观意愿方面，尽管对合作理想充满热情，东盟国家仍不愿意参与合作活动，担心这可能会对主权要求做出一些让步，且对合作框架中较大伙伴的支配感到恐惧，这些成为合作的重大障碍。③Sam Bateman，“Building Cooperation for Managing the South China Sea Without Strategic Trust”，Asia&the Pacific Policy Studies，Vol.4，No.2，2017，pp.251-259.合作需求方面：根据联合国国际海事组织全球综合航运信息系统中海难事故的统计数据④联合国国际海事组织全球综合航运信息系统中海难事故检索地址为https：//gisis.imo.org/Public/MCI/Search.aspx显示，在南海诸国所属船舶发生的南海海难事故中，中国在海难事故数、非常严重事故数、严重事故数三项统计上均位居首位。其中，中国海难事故数是越南的1.6倍，泰国的2.6倍，新加坡的3.3倍，菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨的6.5倍。⑤向力：《南海搜救机制的现实抉择——基于南海海难事故的实证分析》，载《海南大学学报（人文社会科学版）》2014年第6期，第51页。由于协调自己与其他各方的利益需要花费大量时间、精力、财力，各国将对合作是否值得进行简单的成本效益分析。如果他们认为成本超过收益，他们就很可能不会参与合作。相较于中国，部分东盟国家的南海海难事故发生似乎具有低概率性和不确定性，这也导致其缺乏对海上搜救合作的重视和投入，缺乏参与海上搜救合作的内在动力。资金投入方面，海上搜救工作需要大量资金投入的支持，资金问题是困扰南海海上搜救合作发展的一个重要因素。民间搜救力量发展，政府搜救力量无疑是南海海上搜救合作的主导力量，但民间搜救力量在南海搜救中也发挥着极其重要的作用，但海上搜救高风险、无报酬的特征显然不能够调动民间力量参与搜救的积极性。菲律宾在海岸警卫队下设海岸警卫辅助队（Philippines Coast Guard Auxiliary，PCGA）的民间组织，协助执行海事法律、维护海域安全、展开海难搜救等，以多元化的海上交通管理主体加强对相关海域的管辖。①“The Philippine Coast Guard Auxiliary，PCGA，March，2018，http：//www.Pcgauxilia-ry.com/about-pcga.html其成功经验值得中国和其他东盟国家借鉴。

五、合作的困难

（一）地理因素

南海海域地理位置重要，通航量巨大。南海是世界第三大陆缘海，仅次于珊瑚海和阿拉伯海，是连接太平洋与印度洋的重要航道，是沟通亚、非、欧三大洲的海上枢纽，拥有三条国际习惯主航路和27条国际习惯支航路，是世界通航量第二大海上通道。据统计，每年有6万多艘船舶航经南海，常年有2万多艘渔船在南海海域作业。但该海域气象条件恶劣，属赤道带、热带海洋性季风气候，是台风和季风的发源地和聚集区，台风不仅发生频繁，而且持续时间较长。受到热带气旋的广泛影响，南海是全世界热带气旋最多的海域之一，热带气旋发生数占全世界的30%左右。②王平庄：《海南海上搜救概况与分析》，载《中国应急救援》2007年第1期，第13页。从航行条件看，南海涌浪和暗流较大且变化无常，分布着众多的暗礁和浅滩，是威胁船舶航行的安全隐患。从非传统安全威胁看，南海是海盗多发区，仅次于索马里，约占世界海盗攻击事件的40%。③史春林：《中国在南海岛礁建设搜救基地问题研究》，载《太平洋学报》2017年第6期，第79页。1996年至2015年南海海域共发生各种船舶的海难事故达100件，死亡、失踪人数达200人。①王诺、林婉妮：《建设“21世纪海上丝绸之路”视角下南海海上搜救体系构建研究》，载《中国软科学》2018年第8期，第11页。因此，南海海域的搜救任务艰巨，责任重大，容易动摇周边国家参与南海海上搜救合作的信心和决心。

（二）能力因素

南海周边国家普遍存在海上搜救水平不高、海上搜救装备和救助设施落后的状况，特别是远离大陆水域的海上搜救能力明显不足。据统计，东盟南海国家海上专业救助力量只能有效覆盖50公里内的搜救范围，在偏僻的南海海域发生海上险情时，只能依靠各国过往船舶及当地社会救助力量进行搜救，无法保证提供适用的搜救设施或设备。南海海上搜救主要由政府搜救力量、民间搜救力量、多方搜救力量协同完成。受制于经济发展水平，各国海上搜救力量的能力也存在较大的差距。尽管近年来，越南加入了国际海事组织的全球海上应急和安全系统，越南海事局投入使用了能够覆盖A1、A2、A3海域的远程识别跟踪信息系统，配备了7艘专业船和多艘高速独木舟；②［越南］《越南积极参与海上搜救合作》，交通运输部网站，2018年9月10日，https：//www.mt.gov.vn/matgt/Pages/ChiTietTin.aspx？groupID=1152&IDNews=56516&tieude=viet-nam-tich-cucphoi-hop-tim-kiem-cuu-nan-tren-bien.aspx菲律宾海岸警卫队与日本国际协力机构开展合作，计划于2022年初交付两艘94米多用途响应船，③PCG to step up maritime patrol with new vessels from Japan，February，2020，https：//www.jica.go.jp/philippine/english/office/topics/news/200213.html#：～：text=The%20Philippine%20Coast%20Guard%20%28PCG%29%20is%20stepping%20up，cooperation%20with%20the%20Japan%20International%20Cooperation%20Agency%20%28JICA%29.但仍有部分东盟国家所辖海域通航条件差，航行安全监管手段落后，海事卫星与岸基无线电通信系统不完善。新加坡海上搜救装备由新加坡警察海岸卫队负责，但多为近海小型设备，数量不足且性能较低。④王杰等：《东亚视野下的我国海上搜救责任区问题研究》，载《东北亚论坛》2014年第4期，第18页。虽然印尼和文莱主要由本国海军完成海上搜救行动，但两国都面临着设备严重老化的问题，难以开展海上远距离和极端天气下的搜救行动。

另外，海上搜救职业风险高、技术要求严格、培养周期长、成本高，限制了搜救队伍的及时“换血”、“补血”。南海周边其他大部分国家或地区没有专门的海上救援人员，搜救人员培训机制不完善，或专业救援人员数量不足、队伍结构不科学、技能水平不高，这些短板都将对海上突发海难的决策和实施产生重大影响。①岑选任：《南海海上搜救合作机制研究》，海南大学硕士论文，2015年5月，第11页。

（三）“主权”争端

南海海域搜救面临着极为复杂的地缘政治环境，涉及到各国的军事战略及经济利益。南海存在争议海域，其根源是南沙争端，这是目前世界上涉及国家和地区最多、情况最复杂的海洋权益争端，也是影响东盟国家同中国关系的主要负面议题。南沙争端国家之间存在的海域划界、岛礁“主权”争端导致各国无法在现阶段不明朗的南海局势下通过相互协商的方式确定南海搜救责任区的划分，也无法避免因“主权”争议而给南海搜救合作问题带来的不利影响，包括如何在不激化主权利益这一敏感问题的前提下，确定各国的搜救权利和义务，并在争议海域开展联合搜救行动。这直接导致南海搜救合作缺乏互信、互助、互利的国际关系基础和国际政治环境。与“主权”方面的争议密切相关，南海周边国家在南海还存在着各自的利益诉求。南海蕴藏着丰富的石油、天然气和渔业资源，随着周边各国经济的不断发展，南海的油气资源勘探开发和渔业资源开发活动逐渐增多，南海周边国家在南海因为相关问题产生的纠纷也逐年上升。南海周边复杂多变的国际关系以及周边各国对南海的利益诉求，成为阻碍各国协商建立南海海上搜救合作机制的重要因素之一。

（四）域外干涉

就具体的海上搜救合作而言，东盟国家与域外大国如美国、日本、澳大利亚等有着良好合作习惯，上述国家渗透东盟国家历史文化程度深，启动时间较早，主要通过提供免费职业培训、参观考察、装备赠送、学术交流、共同开展海上实战与演练等形式，参与东盟国家海上搜救，影响力在中国之上。②邓朝晖：《中国-东盟海上搜救合作对策研究》，大连海事大学硕士论文，2020年11月，第24页。如自1995年起，美国每年会分别与新加坡、马来西亚、菲律宾、泰国、文莱、柬埔寨等东南亚国家进行卡拉特双边军事演习，内容聚焦海上安全。2015年9月，日本与越南发表了《关于日越关系的共同愿景声明》，宣布就打击海盗与反恐、海上搜救、海上执法能力建设以及人员交流与培养等海洋安全合作项目达成共识。①［越南］《越-日关系共同愿景声明》，Vietnam+网，2015年9月15日，https：//www.vietnamplus.vn/tuyen-bo-ve-tam-nhin-chung-quan-he-viet-namnhat-ban/343803.vnp

更重要的是，出于霸权利益和冷战思维，遏制中国的发展，美国和日本表现出了对南海问题的过度关注，以各种方式介入南海问题，不惜在各种场合制造“中国威胁论”，对中国在解决南海问题上的善意进行抹黑，同时对南海周边国家的利益主张表示支持，力图在亚太拉帮结派，逼迫东盟国家选边站队。澳大利亚等西方国家则频频就南海问题表达立场，意图突出在南海的存在感和影响力。菲律宾学者认为，2021年美英澳新组建的军事联盟AUKUS旨在挑战中国在南海的海上活动，破坏促进南海海洋治理的中国-东盟海上合作计划和现有活动。②“AUKUS：Security Implications for China-ASEAN Maritime Cooperation and Good Ocean Governance in the South China Sea”，CRI online，October，2021，http：//filipino.cri.cn/20211025/74d1d229-a8ce-5fdc-fdba-a31bf8f8ed67.html区域外大国的介入，推动了各国为本国利益各自为战的心理，加剧了南海问题前景的不明朗局势，导致南海周边国家在南海海上搜救合作上缺乏互信和互助的氛围。可以说，南海问题是美国等域外国家干扰中国－东盟推进海洋领域合作的主要抓手。域外国家的外交和军事介入已经成为中国与东盟国家间提升海洋领域合作的又一负面因素。③《中国-东盟海上合作任重道远》，中国南海研究院网，2021年11月25日，http：//www.nanhai.org.cn/review_c/589.html

以上动因共同导致相关各国的南海海上搜救责任区尚不明确，难以建立成熟的海上搜救合作机制。尽管在南海有合作的义务和需要，但有效合作仍面临重大障碍。

六、结论

中国与东盟的南海海上搜救合作是重要的民生工程，理论上具有无国界性的重要特征，符合周边国家的共同利益，也具有相当的法律基础和多样的合作形式。但即便有中国的积极推动，目前建立成熟高效的南海海上搜救合作机制仍面临重重挑战，如合作法理基础的规范性、强制性、广泛性不够；全方位、多领域的合作较为缺乏，制度化程度、合作深度不足；东盟国家参与搜救合作的积极性偏低等。南海海域的“主权”争议和域外大国干涉很大程度上冲淡了海上搜救合作的低敏感属性，而“非正式性、协商一致、互不干预”之“东盟方式”存在的弊端又增加了海上搜救合作制度化与规范化的难度。同时，地缘压力、历史遗留、南沙争端、域外国家干涉等“难以根除”的因素均强化了东盟国家对华认知的负面倾向。宏观和长效方面，我国应积极扭转东盟对华安全认知，减少战略互信赤字，重塑和平、和谐、文明和包容的中国形象，充分尊重东盟合作方式，强化与东盟各国交往与互动过程中的正面“历史遗产”和“历史教益”，①王剑峰：《东盟对中国安全认知转变的内在逻辑与历史考察——国际政治心理学的视角》，载《印度洋经济体研究》2020年第2期，第8页。增进互信、促进合作。具体措施方面，首先应保证沟通渠道的顺畅，需要从明确相关职能部门和通讯方式两个方面进行完善。其次，突出和强调各国的共同利益，尽快建立区域性海上搜救合作机制，充分利用南海各国都参与的现有合作平台，对海上搜救问题进行深层次的交流和协商，共同推进海上搜救合作的规范运作。再次，南海各国需要建立针对海上搜救合作的通行机制，对各国搜救力量的过境情形进行规定，根据搜救任务的需求，允许参与搜救合作的外国搜救力量进入本国海域进行搜救，以便能够对遇险人员实施及时准确的救助。最后，各国应通过自愿和强制相结合的原则共同出资，逐步建立搜救合作专项基金制度，充分重视、鼓励和吸纳民间搜救力量参与其中。

本文尚缺乏对东盟各国在南海安全合作，尤其是海上搜救合作方面法律机制的研究。另外，虽然已认识到合作是否发生在“主权”争议海域是重要影响因素，但本文对于海上搜救合作的性质和定性问题仍不够明确。以上不足将留待后续研究深入探讨。