科研揭榜挂帅，英雄不问出处

赵狄娜

坚定决心 “揭榜挂帅”频频被点名的背后，是坚定的国家决心：千方百计把创新能力搞上去。

“揭榜挂帅”，也称为科技悬赏制，是一種以科研成果来兑现的科研经费投入体制，由政府组织面向全社会开放征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排。近年来，面对突破“卡脖子”瓶颈的迫切需求，贵州、江苏、山东、安徽等地陆续推出科技攻关“揭榜挂帅”制度，集众智、汇众力，激活创新动能。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，推行技术总师负责制，实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度，健全奖补结合的资金支持机制。”由此，“揭榜挂帅”制度正式从地方探索上升为国家层面的顶层设计，针对最迫切的科研难题，以开放式创新的形式，最大程度地调动社会各界智力潜能，以最快的速度找到切实可行的解决方案。

科技创新是国家发展的第一动力。近年来，我国科技实力和创新能力全面提升，但与发达国家相比仍有较大差距，特别是航空发动机、高性能芯片等核心技术仍受制于人。

通过“揭榜挂帅”，可以把项目交给真正想干事、能干事、干成事的人手中，具有不论资质、不设门槛、选贤举能、惟求实效的特征。

在中央部委层面，工信部较早进行了“揭榜挂帅”尝试。2018年11月，工信部印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，确定了智能网联汽车、智能服务机器人、智能无人机、神经网络芯片、开源开放平台、智能制造关键技术装备等17个揭榜方向，每个揭榜方向涉及多个细分领域，并明确从事人工智能技术创新、产品研发、融合应用、支撑服务等活动的相关企业、高校、科研院所等各类法人单位，或者由多个单位组成的联合体可申请成为揭榜单位。

2020年政府工作报告中指出，要“实行重点项目攻关‘揭榜挂帅’，谁能干就让谁干”;2020年中央工作会议亦要求，“要完善激励机制和科技评价机制，落实好攻关任务‘揭榜挂帅’等机制”。

2021年初，省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式重点强调了“构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，必须更强调自主创新，全面加强对科技创新的部署，集合优势资源，有力有序推进创新攻关的‘揭榜挂帅’体制机制，加强创新链和产业链对接。”与此同时，全国科技工作会议工作报告也提及，要“开展基于信任的科学家负责制、‘揭榜挂帅’、经费使用‘包干制’等科研项目管理改革试点”。

同年3月，政府工作报告再次提出：“实施好关键核心技术攻关工程，深入谋划推进‘科技创新2030-重大项目’，改革科技重大专项实施方式，推广‘揭榜挂帅’等机制。”

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度后，2021年4月，《国家发展改革委 科技部关于深入推进全面创新改革工作的通知》发布，向北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、湖北省、广东省、重庆市、四川省、陕西省13省市发展改革委、科技厅（委、局）提出要求，即“改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行关键核心技术‘揭榜挂帅’和‘赛马’等制度，推动技术总师负责制，组建创新联合体并组织重大创新任务，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新等。”

随后，科技部发布《国家重点研发计划“数学和应用研究”等“十四五”重点专项 2021 年度项目申报指南》，研究制定了“揭榜挂帅”榜单模板，作为单独附件随指南发布。这意味着我国重大科研任务的“揭榜挂帅”正式开始实施，深化科研项目管理改革迈出新的步伐。指南中指出，“揭榜挂帅”项目突出最终用户作用，实施签订“军令状”、“里程碑”考核等管理方式。指南还明确，对揭榜单位无注册时间要求，对揭榜团队负责人无年龄、学历和职称要求，鼓励有信心、有能力组织好关键核心技术攻坚的优势团队积极申报。国家科技管理信息系统公共服务平台也发布了《科技部关于发布国家重点研发计划“信息光子技术”等“十四五”重点专项 2021年度项目申报指南的通知》，重点专项包括信息光子技术、高性能计算、氢能技术等八项重点技术。

2022年政府工作报告再次强调，“改革科技重大专项实施方式，推广‘揭榜挂帅’等机制。”“揭榜挂帅”热度持续攀升。

“‘揭榜挂帅’频频被点名的背后，是坚定的国家决心：千方百计把创新能力搞上去。这一机制的提出，为我国围绕关键核心技术集中攻关和突破‘卡脖子’问题建立一套选贤任能、让能者脱颖而出的体制机制提供了根本遵循。”清华大学经济管理学院教授、技术创新研究中心主任陈劲说。

“揭榜挂帅”一经提出，各地纷纷开始了一系列探索。

2017年，贵州省将制约经济社会发展的关键技术“张榜”出来，面向全国公开悬赏攻关，立足解决实际技术难题，不设论文考核指标，受到了广泛关注，成为省级政府率先试点科技“揭榜挂帅”制度的案例。

同年，武汉市东湖高新区发布“新黄金十条”（即《武汉东湖新技术开发区支持创新创业发展新经济的政策清单》），初步显现“揭榜挂帅”雏形。其中包括开展科技成果所有权混合所有制改革;促进高校院所科技成果转化和技术转移;设立“光谷科技悬赏奖”，推进资智回汉;鼓励衍生创业、连续创业、跨国创业和大学生创业;设立光谷瞪羚成长基金，发展“独角兽”企业;支持企业加大研发投入;推进军民融合科技创新;支持高水平科技创新平台建设;大力建设“双创”孵化载体;营造宽松包容发展环境等十项内容，激发各类主体创新创业活力，发展新经济，打造新动能。

2018年10月，广东省科技厅印发《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》，要求努力调动企业、高校、科研机构、行业社团组织等社会创新力量，攻克广东产业发展急需解决的技术难题，加快推动重大科技成果转化，提升创新治理和科研服务水平。

从2019年开始，山西探索建立“揭榜挂帅”集聚创新人才的体制机制，借助“全球大脑”攻克关键核心技术难题，三次发榜共涉及60多家企业、40多个技术难题，聚焦半导体、碳基新材料、信息技术应用创新、煤层气、新能源、煤炭清洁高效利用等重点领域。

2020年，上海市科委制定发布《关于强化科技应急响应机制 实现科技支撑疫情防控的通知》，再次快速启动应急攻关专项，面向全球悬赏揭榜，提供科研资源开放共享、“零接触”“不见面”等服务，优先提名科技奖励等10项疫情防控期间的科技应急措施，为打赢疫情防控阻击战贡献上海科技力量。同年，浙江省人才服务平台发布了首批“揭榜挂帅”省级榜单，针对全省28家重点企业提出的29项“卡脖子”技术需求，面向全球知名高校院所、行业领军人才和团队发出“英雄帖”，总榜额超亿元。

事实证明，在更大范围寻找“英雄”，百舸争流、千帆竞发，更有利于用足资源、优中选优。

在工信部印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》并确定了17个方向及领域作为揭榜工作的重点任务后，北京海天瑞声科技股份有限公司发现，其中第13个方向“行业训练资源库”与公司主营业务几乎完全一致，且揭榜任务恰好与公司发展目标相关。该公司积极响应号召并主动揭榜，确定了2018至2020年之间力争实现的重点攻关目标，通过北京市经信局进行了申报。后续工信部组织多方专家进行了多轮审议，海天瑞声于2019年作为唯一一家AI训练数据企业入选“新一代人工智能产业创新重点任务入围揭榜单位”。经过2019至2020年的揭榜项目实施，海天瑞声基于自主研发积累的12项核心技术，产出了大规模、高质量的训练数据资源集群，圆满完成了初始设定的目标。这些成果为推动我国人工智能产业创新发展、提高自主创新能力提供了有力支撑。

2021年，甘肃省兰州市轨道交通2号线在修建中遭遇难题：红砂岩地层地下水浸泡基坑，坑内涌水涌砂，造成施工困难。兰州市便把本市发展中遇到的“卡脖子”技术梳理成榜单，面向全社会发布“英雄帖”，还通过各驻外办事机构“主动对接”，人才工作站“牵线搭桥”，线上线下发布公告“全面撒网”，吸引更多掌握核心技术、具备攻关能力的创新人才和领军团队积极参与揭榜。不久后，北京城建勘测设计研究院揭榜并成功攻克2号线修建中的难题。据估算，新技术的引入节省工期200多天，降低成本2000多万元。

清华大学苏世民书院院长薛澜认为，“揭榜挂帅”是深化科研管理改革的重大举措，可以促使更多优秀科研团队脱颖而出。而中国电子信息产业发展研究院副总工程师安晖也表示，“揭榜挂帅”可营造英雄不问出处的氛围，让有创新实力的民营企业、新型研发机构等不受限于身份，都能参与其中，提升社会整体创新活力。

实行重点攻關项目“揭榜挂帅”，把需要攻克的关键核心技术项目张出榜来，谁有本事谁就揭榜，谁有能耐谁就掌印，展现的是“英雄不问出处”的胸怀，传递的是“不拘一格降人才”的导向。

中南财经政法大学教授、博士生导师，中国科学学与科技政策研究会理事曾婧婧曾做研究统计，截至2021年4月13日，全国共有24个省市区开展“揭榜挂帅”工作。从各地揭榜领域来看，榜单分类较为集中。各地共发布了1216个技术榜单，其中生物医药领域占24%，先进制造和自动化领域占20%，新材料占19%，电子信息占17%。对各地“揭榜挂帅”榜单名称进行统计分析，曾婧婧发现，贵州的主要揭榜领域是大数据，河北省主要聚焦于雄安新区和民生领域，广东省主要聚焦于自动化智能和机器人领域，江苏省则聚焦于芯片和系统领域。

与此同时，“揭榜挂帅”在实践中不断完善，各地的具体规则也在不断细化。比如，《湖北省揭榜制科技项目和资金管理暂行办法》曾提出，建立覆盖需求征集、论证遴选、揭榜对接、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由省科技厅或委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用管理。省科技厅建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录记入“黑名单”。

而针对“揭榜挂帅”过程中研发可能面临的失败风险，浙江省金华市在全国率先试点推出了“揭榜险”。金华市与保险公司合作推出新型险种“揭榜险”：因不可抗力导致“揭榜挂帅”项目失败的，由保险公司按照项目投入分别给予发榜人和揭榜人补偿。政府给予投保费用50%的支持。

河北省保定市按照《保定市科技计划项目管理办法》有关规定，由保定市科技局对“揭榜挂帅”项目组织验收。对通过验收的项目，将对其绩效进行为期三年以上的跟踪监测。绩效显著，对经济社会发展起到较大推动作用的，列入科技局重点支持范围，在科技服务和政策扶持等方面给予倾斜。在科技创新活动中，无违法违规、盲目实施、乱用资金、主观故意和失察，因技术路线选择失误、不可抗力或不可预见等因素导致创新失败的责任主体，可以按照有关“容错”机制的规定对项目进行调整或终止。

另外，一些地方也在探索“揭榜挂帅”的平行竞争模式，由专家组为每个揭榜项目初步筛定 2～3个入围团队，每个入围团队获得 10%的启动奖金，平行展开研发攻关，获胜者赢得项目剩余资金，通过制度创新使得“揭榜挂帅”制度更富有竞争性。

“揭榜挂帅”得到很多企业的支持和关注，一是看重政府信用为揭榜技术的背书，揭榜者有真正的实力;二是看重通过政府平台发布需求的宣传力度，会吸引更多人才关注;三是希望能通过完成项目进入政府视野，为将来申报国家工业强基项目等奠定基础。“可以说，‘揭榜挂帅’将企业需求与政府行为嫁接起来，一方面，财政资金可以撬动更多的社会资本投入创新，另一方面，‘政府搭台、创新唱戏’也能将各自的资源优势有力整合到一起。”曾婧婧分析称。

全国政协常委、中国科学院院士袁亚湘接受媒体采访时表示，2021年，科技部启动“数学和应用研究”重点研究专项，这是我国第一次在数学领域设立重点研究专项，而这个重点专项发布了“揭榜挂帅”榜单，榜单围绕卫星机电系统性能预测等重大应用场景，力争在解决相关制约技术发展的深层次数学问题方面取得突破。“‘揭榜挂帅’的实施，无疑将推动数学界与企业的合作，鼓励高水平数学家针对企业的具体问题解决‘卡脖子’难题，将大大促进数学在实际中的应用。”

“我们欣喜地看到，探索新型科研组织模式和科研管理机制，构建‘竞争出成果、解决真问题、聚集强团队’的良好科技创新生态体系，为关键核心技术攻关注入新动能。”南京航空航天大学副校长施大宁指出，在探索构建更为合理有效的人才评价体系方面，南京航空航天大学“不破不立、有破有立”。“例如，我校的一名副教授与企业合作，成功研发出用于智能手机屏幕打磨的固结磨料抛光垫，并大规模投产应用，打破了国外公司的全球独家垄断。凭借这一突出成果，他在职称评审中获得高度认可，顺利晋升教授。认可并肯定每位教师在各自领域的突出贡献和成果，是学校持续努力的方向。”