加强“揭榜挂帅”顶层设计

赵吝加

党的十八大以来，党中央把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，不断推动全面深化改革向广度和深度进军。深化科技管理体制改革是全面深化改革的重要一环，而“揭榜挂帅”就是科技管理体制改革的有益探索。2016年4月，“揭榜挂帅”首次在网络安全和信息化工作座谈会提出，从此掀起了我国这一制度探索的序幕。

“揭榜挂帅”，结合现有实践，主要是指依据重大科技创新需求设置榜单，对揭榜者不设门槛，自主攻关，以结果论英雄的科技创新项目管理模式，是一种科技悬赏制。传统申报制项目更加注重科研经费管理使用的安全规范，在项目入口处严格把关，需要科研人员通过申报竞争获得项目资助，并在后续项目实施周期内投入更多精力用于阶段性考核、财务报销等事务，影响科研精力投入。而“揭榜挂帅”制度主要关注项目出口，以成果论英雄，只要成果完成得快、完成得好，就能获得奖励。

人才是第一资源，是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动。推广“揭榜挂帅”制度是深化人才发展体制机制改革，为人才松绑减负，最大化地激发人才创新潜能的有益实践。“揭榜挂帅”，一方面赋予科研人员在攻关过程中对时间安排、经费使用的更大主动权，使科研人员能够集中更多精力用于创新研究，有效释放了创新内生动力;另一方面能够高效配置市场、政府、资金、科技人力资源等多种创新要素，有效释放了创新外在活力。

一是能让对的人干对的事。首先，兴趣驱动的申报方式提高了创新资源配置效率。兴趣是促进创新的主要动力，榜单挂出后，谁感兴趣谁有能力谁就来试，让科研人员干自己最感兴趣的事，把宝贵的创新资源用在最合适的地方，有利于调动科研人员的内生动力以激发更多创新活力。其次，招贤过程不设门槛，英雄不问出处，更有利于发现创新资源。在非公有制经济体中，大量存在没有论文、职称、帽子的人才，传统项目申报设置门槛，这些人往往没有机会参与进来。“揭榜挂帅”，不拘一格降人才，给更多人才更多可能，也为创新带来更多可能。

二是能让对的事找到对的人。首先，“揭榜挂帅”打破了学界和政府、社会信息不对称的鸿沟，有效促进了产学研融合。很多科研人员掌握技术但不知道技术的应用方向在哪里，很多市场主体需要技术但不知道掌握技术的人在哪里。现在，可以直接张榜广告我想要的是什么，为供需双方对接提供了一条新的途径。其次，张榜寻帅的过程也是招才引才的过程，更有利于聚集创新资源。在当前新冠疫情和逆全球化背景下，面向全球的人才引进变得更加困难。“揭榜挂帅”能够变引才为引智，通过购买服务的方式打破人才流动壁垒，更加灵活地将全球智慧为我所用，为解决关键科技领域“卡脖子”问题提供了可能性。

三是能给对的人更好的干事环境。首先，“揭榜掛帅”规则简单合理，优化了评价考核方式，不需要在特定时间节点上考核验收，为科研人员减轻了很大心理压力。因为科学研究规律告诉我们，科研成果的产出时间是无法提前预计的，在规定的时间节点得不到规定的产出，会给科研人员带来焦虑和浮躁，严重影响创新效率。其次，“揭榜挂帅”规则简洁稳定，科研人员在攻关过程中，不用担心朝令夕改的情况，这就保证科研人员能够有一段较长的时间专注于创新。

“揭榜挂帅”作为政策工具本身不是新鲜事物，国际上，科技悬赏制已有300多年历史。但是在国内，有关部委及多个省市近年来才率先开始探索。目前在榜单设置、揭榜条件、具体实施方式、奖励标准等制度细节方面，还缺少顶层设计，无经验可循、无章法可依，缺少成功实施案例，导致目前各地实践中存在市场和社会力量参与不足、揭榜率不高等问题。急需社会各界集思广益，共同探讨如何做好“揭榜挂帅”制度顶层设计，更好释放创新活力。

一是统筹布局各层级榜单，明确创新目标。张好榜，是成功的第一步，要有一套榜单制定流程规范，题从哪来，谁来出题，谁来张榜，都要有统筹布局。大到国家发展战略方向，小到田间地头、工厂车间技术难点，都是题目的来源所在。可以设置国家级、省部级、地市级等3个层级的选题标准，国家级榜单侧重于涉及国家重大战略安全的“卡脖子”难题;省部级榜单侧重于结合地方特色的重大发展需求;地市级榜单侧重于生产生活中的具体工程技术难题。

中国科协每年通过全国学会等渠道征集问题难题，并组织一线科技工作者和战略科学家参与推荐和研判，最终在科协年会期间发布年度重大科学问题、工程技术难题和产业技术问题，可以作为国家级榜单设置的参考。

出题人一定是市场主体，因为他们在社会生产生活一线，能真正接触到问题。目前各地实施的“揭榜挂帅”项目，来自企业技术需求项目占据多数。张榜人一定是政府部门，因为他们有公信力，能保证“揭榜挂帅”正常开展。出题人将问题需求提供给张榜人后，逐级上报审批，确定张榜层级，分类备案管理。

二是明确选帅标准，用人不疑，激励创新。选好帅，是成功的核心环节，怎么选、谁来选，标准要精细化。国家级榜单需要揭榜者具有原始创新能力和战略眼光，可以从科技领军人才中选择;省部级榜单需要揭榜者具有对现有工艺流程或程序算法等进行微创新的能力，可以在全球范围内选帅，聚天下英才而用之;地市级榜单需要揭榜者具有创造性运用前沿技术理论解决实际问题的能力，可以适当向本地青年才俊倾斜，争取既完成科研任务又锻炼人才队伍。同一个榜单可以同时选出多个“帅”，采用不同技术路线，齐头并进，“赛马”式资助，利用“鲶鱼效应”形成合作与竞争共存的局面，广撒网，多敛鱼，择优而从之。

至于谁来选帅的问题，建议真正零门槛，只要揭榜者社会信誉良好、无不良记录、相关科研工作基础能够满足揭榜标准，谁揭榜就让谁挂帅。可以对揭榜者采用信用承诺制管理，除涉密内容外，让整个揭榜攻关过程全程在社会各界监督下进行，让揭榜者拿着个人和团队的信誉作担保，承担攻关过程中的全部风险。相信这样做，敢揭榜的人都是有“两把刷子”的，也就没有必要再组织专家评价其能力如何。

有不少学者认为选帅时需要证明其具备“挂帅”的能力，但如果这样做就违背了“揭榜挂帅”制度的本意。因为若要对揭榜者的中榜资格进行考核，在现阶段必然还是要参考其论文、职称、学历、奖项、帽子这些东西，还是逃不开传统人才评价的内容，还是对揭榜者有门槛限制。而且一旦对揭榜者资格进行考核，也就等于将一部分科研攻关风险算在了选帅人的身上，反而有可能成为揭榜攻关失败的借口。从目前的实践看，不是揭榜人太多的问题，是没人揭榜的问题。笔者认为，索性就放开了，只要揭榜，就充分信任，来者不拒。

三是创造良好环境，保障安心创新。创新是冥思苦想之后灵感的暴发，只有日积月累地努力，才能由量变产生质变。科研人员大多没有节假日概念，他们最需要的是不被打扰的工作环境，让他们能够心无旁骛地实验、思考、写作，等待随时随地可能到来的创新成果。要从经费、时间、知识产权等方面对创新过程给予充分保障。

首先，经费要有保障，明确经费谁来出、出多少、什么时候出、怎么监管等问题。一定要让主要出资人成为出题人，并明确榜单任务资助额度。这样出的题才能更加符合实际需求。在实践中，可以让有技术需求的企业成为“挂帅”的主要资金来源;同时，为更好发挥政府的導向作用，可由政府对攻关成功者予以一定物质奖励和荣誉激励，以鼓励更多市场主体和科研人员参与进来。对于一个项目的多个揭榜者，给予其相同的启动资金，最后谁先给出满足各项技术指标的成果，就给谁全额奖励，剩下的团队按工作绩效给予适当补助。使包括经费使用在内的一切科研活动处于公众监督之下，以监督代替审计，让财政预算资金使用过程更加灵活。

其次，攻关周期要合理设置。长远性的战略研究、基础理论研究，可以设置一个较长的周期，给予揭榜者充分的攻关时间;急需紧缺问题、“卡脖子”难题，可以设置一个较短的周期，激励揭榜者开足马力，把deadline转化为生产力，尽快取得突破。此外，因为科技创新是一场看不见对手、赢者通吃的赛跑，所以可以考虑对提前完成任务的揭榜者提供额外奖励。

再次，知识产权归属要明确。笔者建议成果署名权归项目完成人，以激励其创造更多成果;成果所有权归项目出资人，用于改进生产工艺和提高生产效率，以创造更大的经济价值和社会价值;张榜人负责保护知识产权，传播普及科研成果。

最后，要建立宽容失败机制。科学研究有很大的不确定性，在签订了“军令状”，保证百分百投入的前提下，如果最终没有取得预期成果，可引入商业保险机制，补偿出资人损失，并按一定比例支付揭榜者“辛苦费”。这时不必对攻关者进行追责，只需全程记录并对外公布即可。当然，“辛苦费”不能太高，防止出现投机骗补情况。

四是建立产学研信息共享平台，对接创新资源。笔者发现，目前各地实践中存在榜张出来没人揭榜、有揭榜能力的人看不到榜的情况。需要解决信息不对称问题，把产和研两端连接起来。可以发挥政府的组织协调功能和权威公信力，及时公布“揭榜挂帅”项目进展、未揭榜榜单和榜单成果等信息，并全方位宣传成功案例，以便更好整合各方资源和需求，吸引投融资机构入场，进一步提高创新资源配置效率。

中国科协建立的“科创中国”平台，具有供需发布、需求分析、成果评价、供需匹配等功能。近年来，“科创中国”携手试点城市（园区）、地方科协组织“揭榜挂帅”活动，推动产业链、创新链、人才链、资金链深度融合，激发创新创造活力，提升创新体系的整体效能。

总之，如何使“揭榜挂帅”更好释放创新活力是一个系统性问题，纸上谈兵容易，实践中还有很多细节需要研究完善。希望各界能够多多关注，共同推动“揭榜挂帅”制度更好发展，助力我国早日实现高水平科技自立自强。

（作者系中国科协创新战略研究院创新人才研究所副所长、副研究员）