公共管理下的食品质量安全体系研究——《食品公共安全规制：制度与政策研究》评述

食品公共安全与民生紧密相连，是保障人民生命健康的核心环节之一，是切实提高人们生活质量的关键，也是公共管理必须关切的重要组成。食品公共安全体系的建设是一个庞大且复杂的事业，涉及政府、企业、社会组织等多重复杂的参与者。从预防到执行，从规范到监管，想要保证规制体系的内容面面俱到且具有高效的可行性，对政府以及对全社会都是巨大的挑战。近年来食品安全事件时有发生，不仅对人们的日常生活造成了极大影响，同时也暴露出中国食品公共安全体系还有许多亟待解决的问题，侧面体现出食品公共安全体系的建立是一项艰巨的事业和任务。

《食品公共安全规制：制度与政策研究》一书，是由江西财经大学廖卫东教授负责完成的国家社科基金项目的最终成果，全书理论明确、层次分明、条理清晰，在充分认识当前中国基本国情的基础上，系统阐述了目前中国食品公共安全规制的总体概念、历史脉络、理论依据和现实依据。该书认为完备的食品公共安全规制体系应具备规制主体、规制客体、规制工具与规制目的4个要素,并从规制主体、规制客体、规制工具3个方面展开具体论证，阐明了中国食品公共安全规制的现状以及面临的问题，并且系统论证了如何从这3个方面入手，进一步完善中国的食品公共安全规制，并在最后一个篇章中运用全球化的视角与比较的学术视野，通过对国内外食品公共安全规制的分析与比较以及对中国出口贸易中食品公共安全问题的剖析，分析说明了如何通过建立健全食品公共安全规制体系来改善中国食品公共安全现状，推进中国食品产业的总体发展以及提高中国在国际贸易中的竞争力。

1 整体论证建立食品公共安全规制的理论基础和基本思路

建立全方位、多层次的食品公共安全规制是十分必要的。该书认为目前中国食品公共安全存在着市场失灵和规制失灵两大问题。例如食品生产者提供不安全的食品、生产经营者之间的恶意竞争等等,都无法通过市场机制彻底解决,市场失灵也就无法避免。若仅仅通过司法途径进行维权并打击危害食品公共安全的行为,不仅具有较强的滞后性,而且仅凭个案的解决也无法从根本上杜绝食品安全问题的产生。因此,由政府主导建立起相对完备的食品公共安全规制就是解决食品安全问题的最为行之有效的方法。

与市场机制和司法机制相比,政府规制具有权威性、强制性、预防性等优势。但是,规制失灵的现实问题也同样存在并亟待解决。一方面，规制者相较于食品制造经营者来说,势必处于信息劣势地位,规制者掌握信息的不完全性、不及时性,甚至不真实性,都不足以克服食品制造经营者的机会主义行为,同时也大大降低了规制制定和完善的效率。另一方面,食品安全涉及的行业以及相关部门十分多样、复杂,而中国幅员辽阔,各地实际情况具有较大差异性,这就更需要多个部门和地方通力合作才能较为完备且科学地制定相应规制。但事实上,由于信息不对等、组织架构不同等种种原因,各个部门之间的沟通往往会产生较大分歧,这也直接降低了规制的产出效率和实际效果。因此，克服和解决市场失灵和规制失灵的问题，是构建完善中国食品公共安全规制体系的重点，也是维护中国的食品公共安全，提高公共管理整体水平，推动国家经济建设的必然要求。

2 聚焦中国食品公共安全规制

该书第2篇从公共管理的宏观视角出发，分别系统论述了规制主体的协调机制、规制客体的行为机制以及规制工具的设计与优化3个关键性问题，并分别提出了具有可操作性的政策性建议。

规制主体是指在规制过程中处于主动优先的位置，通过实施各种法规、规则、方法以实现规制目标的主体，对于中国食品公共安全规制而言，政府即规制主体。但由于食品安全与农渔业、工业、交通运输业、销售业、服务业等行业紧密联系，因此所涉及到的职责部门也会相应增多。但由于这些职责部门在组织架构、工作流程、信息获取与整合等方面存在客观差异，因此不可避免地会造成各部门在食品公共安全规制问题上出现职责不清、沟通不畅等问题，是导致规制失灵的重要原因。所以加强规制主体之间的沟通、协调，是克服规制失灵的重中之重。因此，规制主体的协调研究目的也是要通过对规制主体协调机制以及规制冲突的分析与研究，有效地化解相关部门的各种矛盾和冲突，从而提高食品公共安全规制的产出效率，增强食品公共安全规制的推行效果。

规制客体是指规制主体活动对象的总和，对于食品公共安全规制而言，规制客体即是指食品供应链环节中的不同利益群体。该书第3章明确指出，由于市场调节有其自身无法避免的局限性，因此在食品公共安全领域常常出现市场失灵的问题，并指出中国食品产业目前存在着产业整体发展水平不高、产品链不清晰不健全、规模化程度不高、机会主义盛行等许多问题，并在此基础上从强化食品行业相关企业社会责任的角度出发，简明说明了应该如何建立起企业的自我治理机制，即如何通过建立健全食品公共安全规制让规制客体能够充分发挥其主观能动性，削弱规制客体的机会主义倾向，增强其社会责任意识。

规制工具是指规制体系中各种形式的制度工具、手段及运用这些工具、手段的程序和方法。因此，规制工具的设计与优化也就是如何通过对各种不同规制工具的组合运用以实现规制目标的问题。该书提出了需构建一个以行政法律性规制工具为主，经济性规制工具和社会性规制工具为辅的组合体系，并且对这3种规制工具形式进行了极为详尽的分析和论证。此3种规制工具基本覆盖了规制体系的方方面面，通过对规制工具合理的设计与优化，充分运用并整合政府、市场、第三部门组织以及各种社会力量的特点和优势，不断健全完善食品公共安全规制体系，强化中国的食品质量安全体系，进而提高全社会的公共管理水平。

3 选取代表性专题讨论食品安全规制相关问题

该书第3篇选取了国内外食品公共安全规制的变迁和中国出口贸易中的食品公共安全问题两个具有代表性的食品公共安全相关专题，运用比较经济学、制度经济学、博弈论等多种学术视角和学术方法，分别对所选专题的现状、原因、启示及对策进行了详尽的分析阐释。

西方国家的食品公共安全规制历经了行为规范、危害与关键点控制和风险分析演化三次重大的变革，并且仍在不断完善以适应不断变化的国际食品公共安全形势，该书选取具有代表性的美国和日本两个国家，厘清了两国食品公共安全规制的变迁轨迹和现状。该书还十分敏锐地从中国食品公共安全规制的内部逻辑和内部规律入手，详尽分析了中国食品公共安全规制的发展历程和现状，阐明了中国食品公共安全规制的特征、弊端和成因。随后通过对中西方食品公共安全规制动力机制的比较以及对西方经验的总结，提出中国可以从行政体系、法律体系、评定程序、应急预案和预防体系等多方面对食品公共安全体系进行全方位的改革和完善。

随着中国对外贸易的持续稳定发展，各类贸易摩擦也在不断增加，而近年来出口食品的安全问题已成为贸易摩擦中的焦点问题。该书在对中国出口贸易食品安全现状进行了简单的分析，指出出口食品安全问题的产生主要是由技术性贸易壁垒、生产流程中的安全隐患以及规制部门的职责缺失所致，同时该书运用博弈论的观点与方法，对贸易壁垒这一关键点进行了经济学模型推演。在此基础上，该书认为食品贸易问题产生的最根本原因是信息的不对等。因此，为解决信息不对等、出口食品安全问题频出等弊病，中国应加大出口食品安全信息投资，并在政策上积极应对技术性贸易壁垒，构建出口食品品牌战略，同时要加强出口食品的信息追溯管理、加强监管力度，推进出口食品行业协会建设，并加强国际间的合作与交流。

通过对中国食品公共安全规制发展变迁历史的梳理和分析可知，中国已初步建立起较为完备的食品公共安全规制体系。然而面对关乎社会发展和民生大计的食品公共安全问题，管理者们需要时刻保持清醒的头脑，敏锐地感知问题、发现问题，不断扩宽学术视野，综合运用各类学术方法，透过现象还原问题本质。《食品公共安全规制：制度与政策研究》一书论点明确、思路清晰、理论扎实、实例数据丰富可靠，不仅从宏观角度较为详尽地分析整个食品公共安全规制的基础性理论问题，同时还能够通过对典型性案例的剖析,提出许多具体的、切实有效的政策性建议，对中国建立健全食品公共安全规制体系、促进食品产业规范化建设、提升食品产业的国际竞争力都具有十分重要的意义。