关于四川省绵阳市党建引领乡村治理创新的调研报告

（中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732）

[摘要]以党建创新引领乡村治理，充分释放并极大提升农村基层党组织的政治势能与引领能力，推进乡村治理现代化，是实现乡村振兴的重要路径。四川省绵阳市对此进行了探索与实践：从结构、关系、文化角度切入，通过“多元共治+社会共担+融合共建”“乡村夜话”小微协商新模式，实现政治引领协同多元主体;通过基层党组织“三双”党建网格机制、“村网共建”“多网合一”农村要素保障服务新模式，实现服务引领破解多种难题;通过“三个融合”“三个引领”培育文明乡村新风，实现价值引领促进共识形成。绵阳市的实践表明，乡村振兴背景下党建引领乡村有效治理，必须将人的现代化贯穿始终，加强党的领导，释放政治势能，促进治理效能的传导性;织密共建网络，重建乡村共同体，强化治理效能的服务性;壮大集体经济，提升生产活力，激活治理效能的自生力。

[关键词]农村基层党建;乡村治理;乡村振兴;治理效能

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2022）03-0106-10

[收稿日期]2022-04-20

[作者简介]马正立（1989—），女，黑龙江哈尔滨人，博士，中国社会科学院国家文化安全与意识形态建设研究中心特约研究员、中国社会科学院马克思主义研究院助理研究员，研究方向为执政党建设理论、基层治理。

[基金项目]

本文系国家社科基金青年项目“新时代我国基层干部治理能力提升研究”（立项批准号：20CDJ010）的阶段性研究成果。

乡村振兴战略的二十字方针提出“治理有效”的要求，这是乡村振兴的社会基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称“一号文件”）提出“突出实效改进乡村治理”[1]P20，这对推动乡村治理现代化提出了更高标准。那么，如何将任务落实到实际工作中？关键是要发挥农村基层党组织的功能。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴”[2]，“加强党的农村基层组织建设和乡村治理”[2]。“一號文件”提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作”[1]P15。可以说，加强党的农村基层组织建设，充分释放基层党建引领的政治势能，是提升乡村治理效能的迫切需要，也是推动乡村振兴的必然要求。从乡村治理现代化层面来看，强化党建引领、夯实乡村治理根基，是决定乡村振兴目标实现的关键因素。

一、准确把握新时代基层党建引领乡村治理的新要求

在国家治理现代化战略背景下，乡村治理作为国家治理的基石，是一体化治理体系的有机组成部分。而随着城镇化速度加快，乡村社会变迁对乡村治理提出更多新要求。与此同时，乡村发展的历史进程与乡村治理的实践逻辑，驱动了基层党建引领乡村治理的现代化取向。

（一）基层党建引领治理新格局形成的新要求

党的十九届四中全会明确指出：“构建基层社会治理新格局”[3]，围绕基层社会治理新格局，乡村社会治理结构变迁作为一个重要维度，深刻反映着乡村社会发展态势。随着市场劳动力流动加快，乡村作为人口的“净流出”地，乡村人口结构发生变化，甚至出现“空心化”和“老龄化”现象。“能人”外流与骨干劳动力流失，不仅影响着乡村自治能力，而且导致党组织后备力量不足，一定程度上造成了农村党组织的“空心化”。此外，随着乡村治理改革不断深入，“乡政村治”治理体系在稳住基层政权和调动农民生产积极性方面发挥一定作用，但这种模式如果产生裂变将会带来某种程度的负面影响。对此，“一号文件”提出“推进村委会规范化建设”[1]P11。可见，在结构层面，乡村治理各种新变化对基层党建引领乡村治理现代化提出了新要求。

“一号文件”提出“健全乡镇党委统一指挥和统筹协调机制”[1]P13。如果乡村治理主体之间缺乏协同，甚至难以合作，将会导致基层治理出现大量权责不清、职责混乱等问题。这就需要党建引领来强化统筹协调能力，尤其是“强化县级党委抓乡促村职责，深化乡镇管理体制改革”[1]P10，明确工作责任，厘清职责权限，重构多元治理主体之间的关系。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。”[4]P3从这个意义上看，乡村治理面临多元治理主体。而乡村治理现代化的根本属性又决定了要形成系统的治理体系，并将国家、政府和社会的力量整合为一个整体。那么，面对多元治理主体，如何将各方力量整合为一个整体？这就规定了基层党建引领乡村治理现代化取向。“一号文件”提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]P26。也就是要构建党的集中统一领导和多种力量共同参与的治理新格局。对此，面临乡村治理变迁所提出的新要求，需要“充分发挥农村基层党组织领导作用”[1]P32，全面构建立体化组织体系，构建党组织领导的共治共享的基层治理新格局，实现自治、法治、德治相结合，从而激发乡村治理内生动力。

（二）基层党建面临破解治理新难题的新形势

党的十九届四中全会明确指出：“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层。”[3]这是因为乡村治理面临的新形势更加复杂、任务更加繁重。随着传统乡村“熟人社会”的一些规范逐渐被消解，加之青壮年劳动力的长期“不在场”状态，以及对村庄的主体感不断弱化，“半熟人社会”下村民之间联系日益减少，关系逐渐疏离。进入21世纪以来，村干部与村民联系纽带不再那么紧密，村民们不再像过去那样紧密地捆绑在乡村发展的利益链上，这使得基层干部动员村民变得困难，对基层党建引领乡村治理提出了新挑战。

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出，要将农村基层党组织建设为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[5]。因此，实现党建引领乡村治理现代化，要促进农村基层党组织功能作用发挥。乡村治理是一项事繁责重的系统工作。“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”，这反映出乡村治理所面临的常规任务、重点任务、临时任务等呈现任务短期化、碎片化趋势。乡村治理过程所面临的各种不稳定因素、所协调的多元主客体关系，都使得乡村治理难度增加。从各地实践来看，化解任务碎片化矛盾，减少任务完成过程中摩擦和消耗，迫切需要通过党建引领抓实乡村治理，确保乡村治理的方向正确，这也是实现乡村振兴的重要前提。这是因为，方向正确，离不开强有力的农村基层党组织。“联合活动就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗？”[6]P335对此，“一号文件”要求“持续排查整顿软弱涣散村党组织”[1]P13。正如习近平总书记指出，“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础”[7]P181，“提衣提领子，牵牛牵鼻子。办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织”[7]P189，“有了这一条，无论抓稳定还是抓发展，都会有力量、有后劲”[7]P188。

（三）基层党建引领治理新共识形成的新使命

党的十九届四中全会明确指出：“发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。”[3]对此，“一号文件”提出“创新农村精神文明建设有效平台载体”，“启动实施文化产业赋能乡村振兴计划”[1]P5。这是因为，乡村治理中全部问题和矛盾的关键就在于，产生和形成于农耕文明经济基础之上的小农经济思想，并没有随着乡村的现代化进程进入社会主义文明阶段，而同步发生深刻的现代性转变。[8]P133随着各种社会力量进入乡村，农民与市场发生越来越密切的联系，在推动乡村振兴的同时，也推动形成了乡村治理中多元价值观的共存局面。随着城镇化进程推进，现代生产方式和生活方式日益渗透并影响乡村社会，乡村社会已经成为半工半耕、亦工亦农、城乡流动的“过渡型社会”，村庄的合并、搬迁等情况发生，村庄人口流动逐渐发生，维系农村社会稳定方面发挥重要作用的乡土意识也逐渐被稀释。面对市场多元价值观的强力冲击，传统乡村价值共识的凝聚力减弱。从现实情况来看，来自不同职业、领域，具体不同年龄、学历、身份等群体在价值观存在的差异或分歧，某种程度上降低了乡村治理效率。尤其是随着农民思想观念发生显著变化，市场价值多元的现实性，助推了基层矛盾冲突的滋长蔓延，带来多元利益主体不必要的摩擦和纠纷，也增加了乡村治理的成本与难度，这体现出文化凝聚力对促进乡村治理的必要性。

二、四川省绵阳市以基层党建引领乡村治理的实践

随着乡村振兴战略的持续推进，夯实乡村治理这个根基，推进党建引领乡村治理现代化，需要强化基层党组织的政治势能，并将其转化为乡村治理效能。尤其是面对多样性的乡村治理格局，需要开放更多空间给基层党组织进行实践创新。党建引领乡村治理可以有效整合治理资源、聚集治理合力，破解繁杂任务，其优势及其效能是有目共睹的，但也需要继续深化和拓展。对此，四川省绵阳市采取切实有效措施，通过促进农村基层党组织功能的有效发挥，不断释放基层党建引领的政治优势与治理效能。

（一）结构：面向主体协同的党建政治引领实践创新

从结构层面来看，在我国乡村治理场域中，传统乡土社会被称为缺乏组织化的“一盘散沙”。中华人民共和国成立以来，中国共产党向乡土社会延伸，把分散的力量整合起来，乡村治理呈现出在党的领导下治理主体“多元融合”的特性。可以说，构建党建引领乡村治理新格局，需要基层党组织发挥政治领导作用。对此，绵阳市通过以党组织为基础，以彼此协作为准则，以整合优化为保障，构建“共治+自治+共建”新模式，积极打造乡村治理的协商模式，提升政治势能的传导度，推动乡村治理走向善治。

1.“多元共治+社会共担+融合共建”新模式

一是多元共治，构筑自治“新框架”。由县级政府主导，组建多元主体参与的“多元共治”体系，按照“政府支持、部门协同、社会运作”的模式搭建“1+1+N”乡村治理框架，建立三方联席议事制度，各村（社区）根据差异性实际提出治理建议，会同相关部门单位议商后提出共治方案。二是社会共担，激活自治“新常态”。创新村民自治组织体系，组建“百姓议事会”，收集居民意见和建議、评议民生事项，激发群众参与乡村治理热情，逐步形成民主提事、民主议事和民主评事的自治氛围。孵化不同类别的志愿者队伍，吸纳专职社工按照“1+3”模式为老旧村（社区）居民提供困境儿童关爱、居家养老保障、社会法律援助等综合服务，提升群众对村（社区）工作的知晓度，引导群众融入乡村治理。三是融合共建，开辟自治“新路径”。通过百姓议事会提议，“多元共治”联席议事决定，将困难人员帮扶与乡村治理相融合，共筹资金、统一管理，为失业人员、贫困人员提供就业岗位，处理农贸市场乱停乱放、占道经营、夜间安全等治理难题，提升群众参与治理主动性，进一步增强自治活力。

2.“乡村夜话”小微协商新模式

一是夯实协商基础，让“乡村夜话”有“优”的氛围。在镇级层面成立“乡村夜话”民主协商工作协调小组，统筹指导各村（社区）“夜话”协商活动。在村（社区）层面，按照“5+X”模式建立“群众议事会”，酝酿和召开村民代表会议，从村两委班子、驻村干部群众代表及新乡贤等5类群体中选出议事会成员及理事长，根据“夜话”主题，邀请法律顾问、业务能手等人员参与协商，给予法律、政策等方面专业性指导和规范性监督。制定《群众议事会履职工作规则》和《积分管理细则》，激励和引导议事会成员立足实际提出意见建议。设立“群众议事厅”“群众议事堂”等协商场所，推动基层“夜话”协商有场地、有制度、有氛围。

二是规范协商流程，让“乡村夜话”有“实”的内容。由群众议事会成员收集提出议题，村（社区）党组织会前预审确定议题，议题准备不充分不协商，有法律或政策规定可从其规定的不协商，“村规民约”有约定的不协商。提前3到5天通知相关单位和人员参会，并充分准备有关学习和协商资料，三分之二以上议事会成员到场方能召开会议，各参会人员就解决问题方案依次发言、认真协商，达成基本共识，并经会议表决形成决议，交由村（社区）“两委”班子执行落实。每次召开“夜话”协商会议时，由议事会理事长通报前期议定事项工作推进情况，并逐一销号。

三是发挥协商作用，让“乡村夜话”有“好”的效果。围绕粮油、农作物种植技术、病虫害防治等老百姓关心的内容，邀请种植大户、致富能手现身说法，讲授金点子、传授致富经，用群众身边的鲜活事例来引导说教，并结成帮扶对子，推动产业结构优化升级。例如，仙鹤镇石龙村协商成立“二长四员”（理事长、监事长，纪检员、协调员、张罗员、出纳员）“村落理事会”，为红白喜事商议规定礼金定额，有效减少群众之间的攀比心理，为村规民约的执行提供强有力保障。

（二）关系：以网格化服务管理新模式引领实践创新

在多元治理主体彼此互动中，绵阳市聚焦乡村治理资源集聚难、重心前移难、力量下沉难、成效提升难等问题，探索网格化服务管理新模式，深入推进党建引领农村微治理工作，积极充分发挥基层党组织的协同服务作用，激活乡村治理“神经末梢”。

1.基层党组织“三双”党建网格机制

建立乡镇与辖区党组织“双向联系、双向服务、双向引领”党建网格机制，推动学校、派出所、卫生院等党组织与村级党组织对接建立“资源清单、需求清单、责任清单”，统筹供需资源，跟进责任落实，以项目化管理推进群众事务件件有回应。建立县、乡、村三级网格化服务管理模式、“五步闭合”网格化服务管理流程，坚持“事必理、理必结、结必访”的一站式服务标准，打破“靠熟人、找关系、欠人情”的陈规旧习，构建“功能多集聚、服务多下沉、群众少跑腿”的基层治理新格局。实行村干部挂牌值班制度，建立党员责任区、党员示范岗，推行“党群连心、结对认亲”帮带机制，为群众提供政策宣传、调解纠纷、技术帮带等服务，在疫情防控、人口普查、森林防火等工作中发挥作用。加快整合党群服务中心阵地资源，完善值班值守、便民代办等8项制度，推行预约服务、一站办理、全岗通等便民服务模式，提升服务效能。

2.“村网共建”“多网合一”农村要素保障服务新模式

绵阳市积极探索开展“村网共建”，建立“多网合一”农村要素保障服务新模式，实现要素保障服务改革与镇村建制调整改革“同频共振”，着力提升农村要素保障能力，让群众能够拥有更加方便、快捷的生活方式。

一是政企合作，构建运行有序的乡村服务网络。坚持以“整合资源、合并‘网格’、集中服务”的思路，构建运行有序的乡村服务网络，撬动社会力量。由区政府按照“企业主体，专兼结合、镇管村用、共建共享”原则，与供电、燃气、水务、移动、电信、广电、邮政、自来水等9家要素保障企业签订合作协议，搭建政府与服务企业间“村网共建”“多网合一”合作平台，明确从规划制定、执法授权、联管服务、考核约束等13个方面开展合作，推动农村要素保障力量向基层延伸。同步成立区“村网共建”服务合作协议工作小组，建立“公司——镇村”定期联席会议机制，设立村网协服务办公室，明确各方职能职责，构建起“区镇村三级联动，‘水电气’等多方协作”的工作格局，高效推进基本服务落实到村。立足各企业服务人员多、业务差异大特点，整合各村“网协员”队伍，通过专业化培训，把多个业务员身份集为“一体”，企业以购买服务方式委托“网协员”实施秩序维护、安全知识宣传等风险小、门槛低的业务，有针对性地向企业反馈故障检修、线路维护等专业性较强的需求信息，做到一般性问题“网协员”处理、专业问题专人处理，高效推进基础服务“组团”到家。

二是聚才赋能，建强执行有力的基层网络服务队伍。针对村级建制调整改革后，村“两委”离职干部较多、服务响应不及时等新情况，每个村至少设立1个“网协员”岗位，优化进入方式，按照“长期住村熟悉村情、有一定文化知识、热情服务人品端正、有较强服务能力”四大选拔标准，着重从退职村社干部、村社后备干部等基层人才中择优选拔“网协员”，实现农村“网协员”全覆盖。聚焦企业委托事项“网协员”接得住、办得好，群众真正享受到“村网共建”实惠，在各乡镇搭建“村网共建，镇企共训”平台，大力开展“网协员”履职能力提升培訓。乡镇层面结合基层党校开展理论培训，重点提升党性修养、服务意识和群众工作方法，各企业主要采取技术专家现场实操、专业讲师当面讲解等方式，就问题诊断、业务流程、通识技能等进行集中培训，培训结束后颁发结业许可证和岗位“授权书”持证上岗。同步编制《“网协员”工作指南》，固化设施保护、宣传发动、施工协调、服务保障等工作职责以及业务处理流程，便于“网协员”工作开展。

（三）文化：促进共识形成的党建价值引领实践创新

文化与文明是乡村的灵魂。文化是包括知识、思想、观念、情感、信仰、习俗等在内的形态系统。人们的行为总是受到一定的思想意识和价值取向的支配。乡村治理是在思想意识和价值观念等支配下的实践过程和运行形态。村民以何种思想意识和价值取向参与治理活动，决定了乡村治理的现代化走向。因此，在文化意义上，“乡村治理的现代化过程，也是村民现代思想意识和价值观念的发育和发展过程”[9]P21。在这个过程中，价值共识是党建引领乡村治理的精神力量。价值是意识形态的核心，具有整合、规范和引导社会成员心理和行为的功能作用。对此，绵阳市结合实际，在“加强新时代农村精神文明建设，弘扬和践行社会主义核心价值观，以农民群众喜闻乐见的方式，深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想学习教育”[2]的基础之上，将文化融入到党建引领乡村治理过程中，充分发挥基层党组织的思想引领作用。

1.“三个融合”营造良好乡村风气

一是组织融合，强化德治，营造良好乡村风气。成立村级道德信用社。道德信用社“客户群体”为“户籍在所在村”的村民和户籍“不在所在村但居住满一年”的村民。坚持“以人为本、自我管理、量化评比、动态调整、公平公开、激励争先”的基本原则，明确道德信用社章程，量化生态道德、村规民约、遵纪守法等积分内容。

二是制度融汇，端正四风，破解“乡土风情不淳”困局。双向施策，纠正“重宗族、轻村规”风气。建立宗族关系网格化管理制度，以村组为单位，编制“族谱户户通”，构建枝干清晰、一目了然的宗族关系网络，灵活运用于群众入党、选任村干部、聘任乡贤、矛盾调节等方面，弱化宗族势力影响力。實施“村规民约驻村领导责任制”，乡镇驻村领导牵头召开群众大会，结合村情实际和民意诉求，制定升级版村规民约，提高村规民约权威性。建立村规民约奖惩制，监委会对违反村规民约者处以罚款，用于村级公益事业，对有突出贡献者给予表彰。

三是平台融通，拓宽途径，解决“民意诉求不达”困难。一方面，健全“乡贤”“村士”体系。聘请老干部、道德模范等“乡贤”“村士”，分村建立“乡贤堂”“村学馆”等教育建设平台，不断发挥“乡贤文化”在群众自治方面积极作用，有力营造见贤思齐、邻里守望的社会新风。以购买社会服务的方式，公开选聘乡风监督员，常态化组织乡风监督员开展红白喜事登记、节假日民风巡查等。村民文明习惯、社会风气有了大的好转，为乡村振兴、乡村治理有效凝聚了正能量。另一方面，积极开展丰富多彩的节庆文化活动。举办“永远跟党走”“白马文化歌会”等大型活动，在活动开展过程中穿插知识问答、重点政策讲解、文明农户评选、发放物资奖励等环节，坚持文明与文化结合，以文载道、以文化人、寓教于乐，以喜闻乐见的群众文化活动去凝聚群众、引导群众，凝聚基层治理强大活力。

2.“三个引领”化育文明乡村新风

在乡村治理中，绵阳市注重以文化打底、用文明铸魂，通过“三个引领”化育文明新风，赋能基层治理，常态化开展新时代文明实践和文明细胞创建，建设美丽城乡。

一是自治引领，推动文明乡风淳朴民风“我先行”。以村建制调整改革为契机，修订完善村规民约，让遵纪守法、友善互助、热心公益、移风易俗等要求内化为村民的行动自觉。加强“两大一好”农村人居环境综合治理，集中开展垃圾乱扔、杂物乱堆、乱牵乱挂、乱排乱倒等不良现象整治。增强基层群众对基层治理的参与度和认同感，为塑造文明乡风淳朴民风构建强有力的社会心理基础。

二是项目引领，激励文明实践志愿服务“我参加”。整合党群服务中心、镇村文化站（室）、农家书屋、文化院坝等公共文化资源，不求为我所有，但能为我所用。提前制定全年志愿服务项目计划、每年开展创投比赛，每季度发布文明实践活动要点，每月、每周通报活动开展情况，以“滴水石穿”“汇涓成流”的坚持，让文明新风蔚然壮大。整合利用“直播绵阳”“绵阳发布”等网络媒体，开辟乡村振兴、杜绝餐饮浪费、扫黑除恶、“两大一好”、移风易俗等公益栏目，发布实施志愿服务项目，举办疫情防控、全民健康、法治宣讲、六中全会宣讲、带货助农等直播活动，在线互动上百万人次，真正实现“新时代群众在哪里，文明风尚引导与服务就覆盖到哪里”。

三是活动引领，实现文化阵地文化活动“大家乐”。围绕学好时代“新思想”、传好社会“正能量”、讲好身边“好故事”，开展送文化（戏曲）下乡、文艺志愿服务、图书漂流等文化惠民活动;常态化开展舞蹈、朗诵、合唱、古筝等免费培训，参加群众年均上万人次;广泛开展“兴趣社团”组建行动，鼓励城乡能人领办曲艺、垂钓、广场舞、健身跑等兴趣爱好协会组织230余个;扎实开展“书香绵州·全民阅读”活动，“云图书馆”平台系统在8个镇222个农家书屋实现全覆盖。利用春节、清明、中秋等传统节日开展文明祭祀、经典诵读、文艺表演、民俗竞猜、诗会歌会、体育健身、劳动技能比赛等活动，引导农民群众从牌桌上、寺庙里走出来，让优秀传统文化得到有力传承，精神风貌进一步优化。

三、四川省绵阳市以基层党建引领乡村治理创新的经验启示

基层党建引领乡村治理现代化是乡村振兴中的重要任务，不仅要在治理体系、治理能力、治理方式上实现现代化，更要实现人的现代化。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，要“推进以人为核心的新型城镇化，……实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化”[10]P13。农业农村现代化的核心是人的现代化。没有人的现代化，人的自由和全面发展也无从谈起。如何把乡村振兴的外部性，转化为乡村治理的内部性，转变为推动人的现代化的内生力量？这是从根本上实现基层党建引领乡村治理现代化的关键。乡村治理既要依靠“人”，也是为了“人”，因而，“人”是目的也是手段。绵阳市在基层党建引领乡村治理现代化过程中，将人的现代化贯穿基层党建引领乡村治理始终，重视人的主体地位，通过党的领导，激发人改造自身和外部世界的内生动力。

（一）加强党的领导，释放政治势能，促进治理效能的传导性

乡村治理有效需要进一步结合中国特色，着力“将政党带进来”[11]P85，“充分发挥农村基层党组织领导作用”[1]P8，塑造中国特色党建引领乡村治理模式，不断激发乡村振兴的内在动力与活力。也就是，以加强党的领导，释放政治势能，系统提升治理效能，激发全社会力量主动参与乡村治理，这也是人的类本质的体现。人的类本质表明人的活动是自由有意识的活动。“正是在改造对象世界中，人才真正地证明自己是类存在物。”[12]P308人与动物最根本的区别就是“人是类存在物”。“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[13]P56，“个人的全面性不是想象的或设想的全面性，而是他的现实关系和观念关系的全面性”[14]P36。这就要求党建引领乡村治理过程，充分发挥基层党员干部自由的、有意识的类本质特性，尊重农民主体地位、坚持以人民为中心，在党的全面领导之下，全力支持全社会力量参与。对此，应聚焦党建领航，强化战斗堡垒力量，夯实党建引领乡村治理基础。

1.以坚持党的领导为核心，为基层治理注入“强心剂”

乡村治理必须始终坚持农村基层党组织的领导地位，增强党组织的组织力和政治功能，凝聚各种党建资源，既讓农村基层党组织因村施策推进发展，也激发社会各级力量参与的积极性和创造力。在此基础之上，支部功能要建强。农村基层党组织是领导本村集体经济发展的核心，是农村发展动力和全部战斗力的体现，只有建强基层战斗堡垒，紧密团结带领群众，才能实现共同富裕。农村基层党组织作为乡村治理的核心驱动，主要作用发挥在于释放基层党组织政治势能，发挥政治引领作用，促进多元主体的协同联动，调整利益格局，有效破解乡村治理主体碎片化。在横向上，将政治势能延伸至党建工作薄弱之处。在纵向上，以党组织为核心，建构多主体和多层级的联动体系推动全方位、立体化治理格局形成。

2.以夯实队伍为重点，改善基层治理干部结构

着眼提升基层党组织的组织力引领力，应大力开展党员亮身份、作表率行动，探索建立党员领班责任制，划分党员责任田，切实压实党员责任，让共产党员的模范带头作用真正发挥在集体经济发展一线，营造出党员带头、群众参与的良好发展氛围。绵阳市探索构建村（社区）干部“六一二”制度体系（六即六化：岗位定责专职化、选拔配备多元化、待遇保障工薪化、教育培训专业化、推动成长持续化、管理考核规范化;一即一个基本组织队伍;二即二型：开放型、扎根型），实施“321+N”基层治理专干选聘计划，开展公职人员“还乡振兴”行动，不断强化工作举措，激发村干部队伍活力，夯实乡村治理根基。

3.以责任清单为统揽，不断健全基层治理顺畅经脉

乡村治理必须坚持实现党建引领的横向到边、纵向到底的“无死角”全覆盖。绵阳市始终坚持抓全面、重细小，强化“县—乡—村”党组织三级联动，分级构建基层治理组织体系，制定《城乡基层治理考核办法》，压紧压实工作责任。持续落实“四责一体”党建责任制和“示范引领+全面达标”工作机制，扎实开展“软乡弱村”专项整治和党支部规范化达标建设“清零行动”，形成党建工作“书记抓、抓书记”的良好态势。同时，创建“城乡基层治理”微信公众号，乡、村依托微信网络，分别建立信息交流平台，形成“县里大中心+乡镇综合室+村社全网格”格局，切实营造良好氛围。

可见，在党建引领乡村治理现代化过程中，“全面领导”这一执政原则应始终贯彻到底。党只有抓牢抓实抓细乡村治理的各项工作，才能使政治势能有效地转化为治理优势。“无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”[6]P189，这是确保我国乡村治理始终沿着中国特色社会主义乡村善治之路前进的根本保障。

（二）织密共建网络，重建乡村共同体，强化治理效能的服务性

马克思曾指出：“人的本质是人的真正的共同体”[12]P394，个体的全面发展只有在共同体中才能得以实现。每一个个体的需要和本质在共同体中得以实现，才使共同体真正成为现实。“那个脱离了个人就引起个人反抗的共同体，是真正的共同体，是人的本质。”[12]P395共同体的功能在于为个人创造条件、使个人在共同体中得到全面发展。重建乡村共同体助力党建引领乡村治理现代化，这体现了实现人的本质要求。

为了人的共同体能永续存在和发展下去，就需要真正的社会联系，就是以满足个人利益和需要为前提的分工协作。个人利益和需要也只有在协作中得以满足，而这种协作就是一种社会联系。乡村治理是乡村群体的治理，这就需要充分发挥乡村共同体的合力作用。而农村基层党组织可以牵头协调各方力量，通过建立和完善问题提出、梳理、研判、解决的机制，发挥激励和督促作用，聚集治理合力，推动问题尽快得到解决。只有“人人参与”，才可能实现“共同分享”，并走向“共同富裕”。对此，绵阳市针对边远山区规模小、治理力量分散等问题，以提升治理效能、增进群众福祉为目标，以三个“区域化联合体”建设为主线，逐步构建党组织领导下的公共服务圈、群众自治圈和社会共治圈，探索边远山区基层党组织深度融入乡村治理的的新途径和新载体。

1.聚焦组织引领，以“体系”打造区域化党建联合体

“一号文件”指出：“深化乡村治理体系建设试点示范”[1]P13，这是突出实效改进乡村治理的重要基础保障。一是完善村（社区）运行体系。推行乡镇“大工委”、村（社区）“大党委”运行机制，吸收驻区单位党组织负责人担任村党组织兼职委员。推行村（社区）党委与业主委员会、物业服务公司党支部实行“双向进入、交叉任职、相互挂职”，搭建“问题共商、困难互帮、利益协调”平台。二是深化共驻共建体系。组织县直机关党组织与村（社区）党组织开展“结对联姻”并签订共建协议书，每季度双方以告知书、认领书的形式，发布和认领《供需清单》项目，开展党员亮牌解难题活动，凝聚家园意识。

2.聚焦共治共享，以“融合”打造区域化治理联合体

实施“四片互融”基层治理党建示范工程，分为磨刀河流域、清漪江流域、火溪河流域、虎牙河流域，以名片打造、特色产业、民族团结、藏羌融合为核心内容，对基层党建工作分区域提要求、下指标、定任务，按照不同的工作标准，实行分区域打造，形成基层治理党建工作总体格局。一是推动党的组织与网格深度融合。按照居民小组、街巷楼宇、商家店铺、重点场所把村（社区）划分为多个网格，结合网格的规模和空间布局、党员分布等建立网格党支部。二是推动治理主体与村（社区）深度融合。建立共治共管轮值主席制度，驻区单位、群团组织、城市“两新”组织等按季度轮替担任主席负责治理工作。

3.聚焦服务群众，以“基地”打造区域化服务联合体

“一号文件”指出：“推动基本公共服务供给由注重机构行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变”[1]P12，这是激发乡村治理效能服务性的一个关键。一是打造服务群众实践基地。统筹“热线服务+预约服务+便民服务”三大平台资源，建立涉及医疗、法律等多个专业的专职志愿服务队伍;建立村（社区）“1+6”便民服务中心，实行便民服务窗口登记预约、“当日办结”“一站式办结”等制度;实施重点特殊群体“五必访五必问”，提供个性化、定制化服务;开展贫困村“十指扣BM项目”共建互助行动，统筹各方面资源带动帮扶村增收致富。二是打造社工人才培育基地。组织党员服务队与困难群众结对子，推行“党员奉献日”计划，开展爱心助考、爱驻夕阳等各类志愿服务活动;招募从事公益事业人士参与基层服务，实施“小义工”培育计划。

（三）壮大集体经济，提升生产活力，激活治理效能的自生力

乡村振兴源于乡村人民追求更美好生活的需要，而乡村治理也应该从满足人的这种需要入手。满足人民对美好生活的需要，体现了人的发展本质。正如马克思曾指出：“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”[13]P295，“他们的需要即他们的本性”[12]P514，满足生命的需要是人类终极目的，生产、分工和扩大再生产为此提供了条件。因此，需要成了人的发展本质的核心。“在现实世界中，个人有许多需要”[12]P328，“他们的需要即他们的本性，以及他们求得满足的方式，把他们联系起来”[12]P514。人民对美好生活的需要，为党建引领乡村治理提供决策依据。壮大集体经济，助推党建引领乡村治理，这是实现共同富裕目标的根本依托，是人民群众过上美好生活的根本保障。对此，绵阳市探索集体经济联合发展模式，打破区域制约格局，不同乡镇村联合发展集体经济产业，改变各村集体经济资金少、单打独斗的局面，形成集约化、规模化的产业发展格局。

1.深入开展“三变改革”，盘活用足村域资源优势

“一号文件”指出：“强化乡村振兴金融服务。”[1]P3可以说，引入社会资本、金融资本、民间资本培育发展优势特色产业，有利于“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”[14]P4。由此，开展“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的三变改革，可以充分利用好农村特有的“人、文、地、产、景”等特色资源。在市场经济的宏观环境下，要将农村集体经济组织建成党组织领导下的市场经营主体，激活农村人、地、钱等资源要素。坚持因地制宜，立足本地资源禀赋、产业优势、区位条件和集体经济积累等客观实际，做好规划、选准产业、精准施策，探索符合各村实际的集体经济发展路子，以实现合作共赢的良性循环。

一是成立“村投企业”，实现资源管理模式变革，盘活村域资源。针对传统产业发展模式中村民分散经营，长期稳定收益难保障，产业发展方向难控制、规模上不去、标准难统一，经营主体恶性竞争，议价能力弱，市场混乱和村集体经济权益归属不明确等难点、痛点问题，依托集体经济合作社，从整合村域资源入手，成立“村级投资企业”，发挥“资产管理、投融平台、金融互助、产业运营”职能，从资源管理模式上寻求变革。

二是坚持“农旅融合”，实现产业发展模式变革，用足村域资源。针对传统农耕产业生产方式粗放，产业结构单一，生态友好度差，生产效率低等问题，为了实现“一方水土富一方人”，狠抓“观光农业”示范带建设，构建“三产融合、产业联动”的发展新格局。打造精品民宿集群。依托生态资源和旅游资源优势，打造民宿休闲度假+自然教育科普体验生态旅游核心区。以生态、康养、科普体验为特色，坚持“农旅养结合”，着力打造精品民宿集群，提档升级差异化发展。完善旅游基础设施。通过财政投资、整合项目资金、PPP项目等方式多方筹集资金，全力补齐基础设施短板。打造农旅融合产业园。在大力发展特色产业、扩大产业规模的同时，注重融合观光、体验、科普功能，实现“农旅融合”发展。政府大力引导推动，龙头企业和合作社发挥带动作用，“绿十字”“桃花源基金会”等合作伙伴，发挥其“智力资源”和“销售渠道”优势，进行创意农业设计、发展定制订单农业、分析预判市场趋势等，努力提升规模效益。

2.创新盘活利用模式，拓宽乡村多业态发展路径

在乡村振兴战略背景下，更加注重的是长效治理。而发展壮大农村集体经济，可以解决村级组织没资源为百姓干事的困境。尤其是对于乡村公共事务，当前财政还没有完全覆盖，无可支配的收入，村级组织很难应对众多公共事务。对此，可以充分挖掘农业资源、产业基础、生态环境等优势，“依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链”[2]，“不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力”[15]P4。

一是创新“1+N”联合体发展村级集体经济。建立“村集体经济组织+金融+县属国企+龙头企业+社会资本+集体经济组织成员”联合发展模式。村集体经济组织参与到由县属国有企业主导的凤集、新希望等代养项目，投资入股政府主导的产业园区标准厂房建设，通过“固定分红+盈利”增加村集体经济组织经营性收入。县属国企主导项目建设和运营，保证村级集体经济组织投入资金和分红安全。村集体经济组织、县属国企、社会资金、集体经济组织成员投资，按一定的比例入股（可根据实际情况进行调整占股比例）。社会资金缺口份额，（可）由县属国有企业代持。集体经济组织成员自愿自筹资金入股，暂未参加的成员由集体经济组织代持股份。

二是创新基层供销社经营模式发展村级集体经济。由县供销社牵头统筹，各乡镇辖区内的集体经济组织入股，新建或重组乡镇（街道）基层供销社合作社有限公司（以下简称基层供销社），在各乡镇人民政府挂牌。基层供销社以市场化运作形式进行农产品收购、农资销售，开展耕、种、管、收、烘干等社会化服务，取得实体化运行收入，定期分红，村集体经济组织通过实际业务开展，取得集体经济收益。乡镇党委、政府负责组织领导基层供销社开展业务，整合区域内农业产业资源，制定年度“供销消薄”计划，向村集体下达目标任务，组织落实贷款。村“两委”负责落实经营场地和中转库房，收集村内农资、社会化服务等需求，以及农产品待售情况，及时上报基层供销社。县供销社负责汇总全县各基层供销社收集情况，组织优质货源，保障让利村集体经济组织和农户。

三是创新“飞地抱团”合作体发展村级集体经济。支持自身确无条件发展产业的“薄弱村”，将生态和生产资源、资产或财政扶持资金量化入股到其他村集体经济组织发展项目，实现互惠互利共同发展。鼓励集体经济条件好的村通过产业帶动、技术扶持、共享市场等方式帮助薄弱村增收。支持多个村集体经济组织、供销合作社、新型农业经营服务组织及农户打破行政区划和行业限制，共同出资组建经济联合体，按照适度规模经营原则，推动产业集中连片发展。

四是稳步推行承接农村项目建设发展村级集体经济。把给资金变为给项目，交通、发改、水利、自然资源、农业等部门负责从财政支出的农村项目建设中，筛选出适合村集体经济组织承接的项目，或者筛选出项目中适合村集体经济组织承接的部分内容，由村集体组织本村劳动力实施，项目验收后资金及时拨付到位，实施项目所得的收入部分为集体经济收入。由县级政府发改部门牵头，出台村集体经济组织承接农村项目建设相关政策，明确可承接清单，制定承接规范。

五是稳步推行开展代理服务发展村级集体经济。积极开展“撂荒地”治理，探索统一组织土地经营权流转，收取土地流转服务费。变给经费为购买服务，村集体经济组织承接村运行维护、农村生活垃圾治理、村庄道路日常养护、小型农田水利维修养护等服务，并以政府购买服务方式支付相关经费。抱团发展乡村经济，承接养老、托幼、智慧停车场建设等代理类服务。

六是稳步推行资产资源盘活量化入股发展村级集体经济。支持村集体经济组织对原来存在违规发包、逾期未收回承包费、逾期未分红、拖欠款等问题的集体资产资金进行依法清理或收回。盘活撂荒地、非耕地资源，引进业主投资，对闲置村办公室、村小学等房屋、建设用地进行统一管理使用、统一量化、统一流转，增加集体收入;对小二型水库、塘、堰、池由各村在属地管理下开展生态养殖。

[参考文献]

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[2]新华社.中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见[N].人民日报，2021-02-22.

[3]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5]新华社.中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[N].人民日报，2018-09-27.

[6]马克思恩格斯文集：第3卷[M].北京：人民出版社，2009.

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[8]胡惠林.没有贫困的治理与克服治理的贫困——再论乡村振兴中的治理文明变革[J].探索与争鸣，2022（1）.

[9]王浦劬.新时代乡村治理现代化的根本取向、核心议题和基本路径[J].华中师范大学学报（人文社会科學版），2022（1）.

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[11]景跃进.将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构[J].探索与争鸣，2019（8）.

[12]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002.

[13]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009.

[14]马克思恩格斯全集：第46卷[M].北京：人民出版社，1979.

[15]中华人民共和国乡村振兴促进法[M].北京：中国法治出版社，2021.

An Investigation Report on the Rural Governance Driven by

Innovation in Party Building in Mianyang City，Sichuan Province

MA Zheng-li

（Academy of Marxism of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：

Driving rural governance by innovation in party building，fully playing and greatly improving the political potential energy and leading capacity of primary-level Party organizations in rural areas，and promoting the modernization of rural governance is an important approach to rural revitalization.Mianyang City of Sichuan Province has made exploration and practice in this field：from the angles of structure，relation and culture，utilize the “evening talk” negotiation mode of “co-governance by multiple subjects + joint assumption of responsibilities by social forces + inclusive joint contribution” to realize the synergism of multiple subjects by political guiding;utilize the “three-double” party building grid mechanism for primary-level Party organizations and the “village-grid joint contribution”“integrated grid” new model of logistics service to realize the service-driven solution of multiple tasks;and “three-integration” and “three-guiding” are utilized to cultivate new public morals of civilized villages and realize the forming of common understanding with the aid of value guiding.The practice of Mianyang City shows that，to drive the effective rural governance by party building under the background of rural revitalization，we must emphasize the modernization of people through out the whole process，so as to（1）strengthen the Party’s leadership，release the political potential energy，and promote the conductivity of governance effectiveness;（2）tighten the joint contribution network，rebuild the rural community and strengthen the service-orientation of governance effectiveness;and（3）expand the collective economy，improve the vitality of production，and activate the idiosthenia of governance effectiveness.

Key words：

primary-level party building in rural areas;rural governance;rural revitalization;effectiveness of governance