关于国家公园公众参与的几点思考

□ 邓玮 王锐

我国于2021 年正式宣布设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，标志着我国国家公园体制试点改革取得了阶段性重要成果。公众参与在很多国家的保护地管理中发挥了重要作用，是国家公园管理的重要手段。多年来，我国一直高度重视生态环境保护领域的公众参与，并在实践中取得了很好的效果。如何在国家公园建设中充分发挥公众参与的作用，是国家公园建设和管理的一个重要课题。

一、应当尽快建立国家公园基本法或综合法

我国现在尚没有国家公园法。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，是国家公园建设管理的主要依据。在继续落实上述两个重要文件精神的同时，应积极推进国家公园法的制定实施。

目前国家层面对国家公园做出明确规定的法律有23 部、行政法规有31 部、司法解释有4 个、部门规章有115 部。比如，《森林法》第31 条规定：“建立以国家公园为主体的自然保护地体系，加强保护管理。”再比如，《土壤污染防治法》第31 条规定：“各级人民政府应当加强对国家公园等自然保护地的保护，维护其生态功能。”这些法律为国家公园建设提供了重要的法律保障，但从总体上说，现行法律、法规和部门规章等涉及国家公园的规定，大都比较分散、零碎，其中关于国家公园建设中的公众参与的有关规定，都比较原则和间接。即使作为环境保护领域基本法和综合法的《环境保护法》，也未对国家公园建设公众参与做出直接规定。

有关学者提出，国家公园作为公物的一种，具有国家公权力的强制性属性，需要通过立法予以保护。应该根据从宪法到法律、行政法规、部门规章，再到地方性法规和规章的立法位阶逻辑，开展不同效力和级别的立法活动，从而形成国家公园建设与管理的法律、法规体系。未来的国家公园法，不仅应该明确国家公园的基本定位、设立标准、设立方式、设立程序、命名与公示及其在自然保护地统一布局中的优先整合规则等，还应该对国家公园公众参与作出具体规定。

国家公园法出台之后，还有必要对现行法律相关条款进行必要的整合、补充、修改或废止。国家公园作为一个涵盖多类环境要素，具备多种环境功能的区域，应在《环境保护法》中作出相关制度安排。尤其值得注意的是，国家公园是自然保护地类型的一种，要厘清未来国家公园法与自然保护地法之间的关系，包括立法目的、立法重点、立法位序等。从法律体系构建上看，国家公园法属于特别法，自然保护地法属于基本法；从立法进度和立法技术难度来看，应先出台国家公园法。在有关法律的整合、补充和修改过程中，应该充分考虑国家公园建设公众参与问题，增加或者优化相关的法律规定。

二、应当建立和完善国家公园公众参与机制

建立和完善国家公园公众参与机制，必须进一步明确公众参与的主体。我国现行法律尚未明确规定国家公园公众参与的主体，即使有一些相关内容，也比较笼统。这就导致实务部门在国家公园试点过程中难以把握尺度，不能准确定位公众参与的主体。例如，一些政府部门认为社区或居民不具有专业性，将其排除在国家公园建设的主体之外，导致国家公园利益和社区利益发生冲突的情况时有发生。今后在立法过程中，应该明确国家公园公众参与的主体。

那么，什么是公众参与的主体呢？一些发达国家对于“公众”的界定很宽泛，可以是非政府组织、科研机构，也可以是私营企业、新闻媒体以及个体志愿者等。换句话说，公众只要认为国家公园影响或者可能影响到自己的利益，都可以通过法定程序参与国家公园的管理。根据我国国情，公众参与的主体主要分为两类：一是利益相关者，包括建设区域内原住民、原住转岗护园民、传统文化关系民、附近社区居民、公园特许经营者、游客等；二是对国家公园建设感兴趣的公民及社会组织。

建立和完善国家公园公众参与机制，必须进一步扩大公众参与的范围。要构建“规划-环评-管理-运营-维护”全过程、多方位的参与机制，尤其要加强公众在环评范围确定、环境影响报告草案编制和最终决策阶段的参与力度，充分体现国家公园的共有性、公益性、全民性。从总体上来看，我国尚未形成国家公园建设和管理全过程的公众参与机制。在规划阶段，我国还没有建立起完整的国家公园规划体系，公众参与国家公园规划缺少相应的制度安排。在管理阶段，尤其是国家公园自然资源的管理，公众参与基本缺失，其中自然资源资产负债清单、产权登记等情况，公众缺少知情和参与途径。这种状况应当引起立法和行政机关的充分重视，在立法和管理过程中给予关注。

建立和完善国家公园公众参与机制，必须进一步丰富公众参与的方式。一些发达国家的经验表明，公众参与可以分为告知、咨询、协作、公众自治4个层次。其中，告知、咨询，一般采用政府信息公开、告知信息反馈、举办公开听证会等方式，实现双向互动交流。协作，一般通过合作学习，建立伙伴关系或设置咨询委员会等方式来实现。公众自治，则一般是以发起活动或者成立相关组织的方式来实现。公众也可以志愿者身份，成为国家公园自然生态环境、历史遗迹、国家文化等价值的宣传者和解说员。

武夷山玉女峰

国家公园公众参与，可分为强制性参与和诱导性参与两种，我国应主要是诱导性参与。听证会、问卷调查、网络媒体互动、志愿者服务等，是主要参与方式。但这些参与方式尚未形成法律规范，这就导致公众的知情权和参与权受限，影响了公众参与的深度和广度。特别是在社区“自上而下”的单向参与途径中，如提供就业、征求意见等，公众大多为被动参与。今后要进一步拓宽参与途径，丰富公众参与方式，打造“国家公园管理局-企业-公民”多向交流渠道，在国家公园特许经营中引入第三方审查监督制度，以保障国家公园的公益属性。

三、应当引导公众加深对国家公园属性认识，建立健全志愿服务制度

国家公园不仅具有生态保护、教育科研、遗迹保存、休闲娱乐等功能，还具有国家意识培养的重要功能，主要包括国家意识形象强化、国家历史认知、国家精神弘扬等。我国国家公园体制试点建立以来，媒体新闻的报道呈现热点式的浮动趋势，缺乏长期持续性。造成这种状况的主要原因，在于公众对国家公园的国家和民族属性理解不够深入，公众的参与感难以持续。公众对国家公园的了解和认识，大都停留在生态保育、游憩休闲等单一价值，忽视了其作为科学研究、环境教育、培养国家认同感和民族归属感的多元价值。同时，国家公园人工化、商业化、城市化趋向严重，也损坏了其原真性和自然性，不利于公众国家公园国家意识的培养。

今后，在发挥国家公园生态保育、游憩休闲、科研教育等多重价值的同时，应充分强调国家公园的国家意识。第一，要强调国家公园的生态功能属性，真正把生态保护作为国家公园的首要功能。第二，要强调国家公园的国家代表属性，强化公众的国家意识。国家公园既具备地域特点，又具有国家特色，因此，培养国家公园的国家意识，能够增加公众的归属感和认同感，提升文化自信。第三，发挥国家公园的公益属性，进一步提升公众对国家公园公物属性的认识，引导公众从国家高度认识和保护国家公园。

志愿服务是国家公园公众参与的重要途径，需要一套完备的规范性管理制度。国家法律法规应对志愿者的申请要求、服务范畴、服务结构做出具体规定，并且给予相关的服务支持、宣传支持和立法支持。现行国家法律法规和地方法律法规关于国家公园志愿者服务的相关规定，仍停留在原则性、概括性层面，具体内容存在一些空白，难以适应实践需要。目前国家公园招募志愿者参与公园管理事务，主要的依据是《志愿服务条例》。这部条例并不是专门针对国家公园的志愿者服务而制定的，不可能涵盖国家公园志愿者服务的所有事项，在具体操作难免存在随意性。加之缺少相关培训，志愿者能力和水平参差不齐，难以较好地发挥国家公园志愿服务的制度效果。

针对这些状况，国家应该尽快建立和健全国家志愿者服务制度。首先，要建立志愿者服务管理机制，可在国家公园管理局下设专门的志愿者服务管理机构。这个机构对内负责志愿者的招募、培训、管理和保障工作，对外加强与企业、社会组织、高校、科研机构之间的沟通与合作，如招募大学生志愿者、专家参与国家公园讲解等。其次，要建立多样化的奖励机制。对那些在国家公园管理和宣传过程中表现优秀的志愿者，应当予以适当奖励。奖励形式可以灵活多样，包括赠予门票、免费体验特许经营项目、颁发荣誉证书、赠送国家公园纪念品等。最后，要完善志愿服务法律保障体系，提升国家公园志愿者服务的法律化、组织化、制度化。在规范志愿者招募、培训等管理事项的同时，也应充分尊重志愿者的劳动，切实保障志愿者的合法权益。

四、发达国家关于国家公园公众参与有关制度对我们的启示

关于国家公园公众参与的立法，发达国家也经历了不断深化的过程。其中有些做法，值得我们研究和借鉴。例如，美国1872年颁布《黄石公园法》，标志着世界上第一个国家公园的诞生；此后，红杉、冰川、火山湖等国家公园相继成立。但是，由于国家公园基本法或综合法缺位，国家公园统一管理机构尚未建立，这一时期的美国国家公园公众参与法律制度并不完善。直到1916年8 月，《国家公园管理局组织法》颁布实施，公众参与才有了明确的法律规定。

依据这部法律，国家公园服务局下设7 个局和7 个区域办公室，其中3 个局负有公众参与的直接责任。解说、教育和志愿者局的主要职责之一是招募并培训志愿者，并下设志愿者司进行统一和专门化管理。沟通联络局需要代表局长向公众媒体提供信息，解释并宣传国家公园有关政策。伙伴关系和全民参与局负责在国家公园、公园步道、野外和河流景观中开展保护资源、户外娱乐、教育和促进青少年参与等活动，其下设保育及户外娱乐司、伙伴关系和慈善工作办公室，对公众尤其是青少年在国家公园范围内开展教育、娱乐等活动，培养公众国家公园国家意识。国家公园服务局局长还聘请资深科学顾问，为局长提供决策建议，从而体现国家公园管理局决策的科学性、专业性和民主性。实际上，这也是公众参与国家公园管理的途径之一。

1969 年，美国《国家环境政策法》将公众参与制度引入环境保护领域，进一步为国家公园公众参与法律制度的发展和完善提供了最直接的法律依据。同年，美国国会通过《公园志愿者法》，鼓励普通民众参与国家公园部分管理事务。此后，美国相继颁布《国家公园管理局一般管理法》 《国家公园综合管理法》《国家公园空中旅游管理法》《国家公园局管理政策》 《公民共建与公众参与》等法律和政府文件，国家公园公众参与的法律制度更加健全和精细。这些法律和文件对公众参与的授权、定义、政策、目标与原则、框架与标准、职能与义务、评估与审查等，都作了全面的解释和规定，从而促进形成了“公民共建”的运作模式。

发达国家的国家公园大都强调国家认同和文化认同，注重发挥国家公园的国家凝聚力和公益教育功能。美国早在1915 年就开始通过内政部、铁路公司、旅游经营商等机构对国家公园进行公关宣传和旅游开发基础设施建设，引导公众把国家公园视作“自然的圣殿”“自然实验室”“国家游乐场”，强化公众对公家公园的价值认同。1992 年，美国发布《国家公园21 世纪议程》，明确国家公园管理局的核心目标在于促进公众形成共同国家意识的能力。政府还通过提供国家公园环境教育的机会，让参与者接受更加系统的国家公园环境教育和国家意识教育，增加公众的荣誉感、认同感和归属感。

国家公园建设是我国生态文明体制改革的重要成果，是建设美丽中国的重要内容。国家公园公众参与和人民日益增长的对美好生活的精神需求一脉相承，坚持公众参与理念是贯彻国家公园全民公益性的重要表现。完善国家公园公众参与制度，并逐步使之规范化、法治化，是充分实现国家公园生态保育、休闲娱乐、科研教育文化传承等多重价值功能的必经之路。生态文明建设的不断深入，将进一步强化公众参与国家公园事务的广度和深度，真正体现国家公园公共、公益属性，打造全民共商、共建、共享、共治的中国特色国家公园。