人口和城镇化转型背景下的太原市人口挑战与应对策略*

马 力 殷振轩 陆希刚 王 德 汪 杰

0 引言

近年来，我国人口发展趋势的巨大转变，使城市人口面临着人口自然增长拐点和城镇化拐点导致的双重困境。

一方面，我国少子化和老龄化程度不断加剧[1-3]，人口负增长拐点即将来临。全国人口自然增长率从20世纪70年代的20‰以上跌到目前的0.34‰（2021年）。开放二胎政策以来，全国新出生儿童数量在短暂回升后继续逐年减少，从2016年的1 786万人下降到2020年新生人口的1 200万人①。与此同时，老龄化程度和死亡人口逐渐增长。2016—2020年65岁及以上老年人口数量由1.50亿增至1.91亿，老龄化率由11.0%增到13.5%，死亡人口由977万人增至998万人。最近人口自然变化趋势表明，相关研究预测2025—2030年出现的人口负增长拐点[4-6]将会提前到来。

另一方面，我国已进入城镇化发展中后期，2020年常住人口城镇化率达到63.9%，接近城镇化曲线的减缓拐点[7]。然而，我国的人口流动性依然具有较大的上升空间，这意味着城市人口迁移动力将逐步从乡城迁移转向城际迁移[8-10]。随着移民来源地从乡村到城市的转变，城市间人口竞争不断加剧，城市的人口吸引力也逐渐从传统的经济因素（如就业、收入水平）向社会文化因素（如个人发展空间、公共服务以及文化氛围等）要素拓展[11-12]，从而使城市人口集聚难度加大且不确定性增强。

城市人口规模及结构会对城市经济发展、消费水平、运行效率等方面产生深远影响[13-15]，其合理性是城市实现可持续发展的重要内容和保障[16]。因此，如何保持城市人口规模、实现合理的人口结构已成为城市发展需要重点关注的议题。反之，城市人口发展也受城市社会经济条件和相关政策影响：在影响城市人口变化的三种主要过程中，除地域再分类因受空间拓展和行政建制约束而逐渐弱化外，自然变化和人口迁移构成了主要的方式[17-18]，而生育和人口迁移均对社会经济环境和政策具有较强的敏感性。但是，基于趋势外推的传统人口规模预测难以反映目标诉求和政策影响，使城市摆脱面临的发展困境。因此，作为国土空间总体规划的重要支撑，人口规模研究在情景预判的基础之上，还应基于目标与政策导向，积极探寻有利于城市发展的最优方案，起到战略引领和刚性调控的作用[20-21]。

基于此，本文以太原市为例，探讨城市人口规模研究的新思路，在整合不同口径人口数据的基础上，梳理人口发展的现状和趋势，采用队列要素法推演太原市人口未来规模及其结构，研究旨在探讨以下问题：第一，在不干预即保持原有自然增长和人口迁移趋势的前提下，识别未来人口规模、结构面临的重大问题；第二，在此基础上，提出基于不同目标的人口规模及结构预期、实施路径和行动策略，为干预城市人口发展趋势、实现理想的人口发展愿景提供研究基础。

1 太原市人口发展特征

1.1 人口规模及户籍状态

本文所指的太原市为政区意义上的市域，包括中心6区和外围1市3县。尽管城市建成区人口能更准确反映城市人口特征，但基于以下考虑以太原市域替代：第一，太原市域人口以太原城市为绝对主导，城市主体所在的6区人口占市域人口的85.4%；第二，太原城市的广域拓展特征明显，城市建成区尤其是新区建设拓展到中心6区以外的外围市县，难以准确界定，且市域人口和城市人口的较大重叠程度，使市域人口范围的分析对主要研究结论影响很小；第三，通过选择固定的市域而非变动频繁、难以界定的建成区，可以有效避免地域再分类的影响，将研究聚焦于地域人口的自然变化和迁移特征。

太原市人口规模及其构成具有多种来源和口径（图1）。依据统计局1‰人口抽样调查，2017年末太原市常住人口总计约438万人；而依据公安统计数据，2017年太原市居住在社区并应纳入公安登记的常住人口总计500万，其中户籍人口369万，非户籍常住人口131万人。对比统计口径与公安口径的数据，可以发现：首先，公安口径的常住口径包括户籍人口和非户籍常住人口，并未排除约62万人的太原市非常住户籍人口；其次，每天在太原市活动、使用太原市公共服务设施的实际服务人口还包括大量半年以下暂住、旅游、商务等短期流动人口约42万人，占太原市实际服务人口（480万人）的8.8%。其中半年以下暂住人口约16万人，旅游、商务等短期流动人口约26万人。

与我国其他省会级城市相比，太原市户籍人口流出率高达12.8%，远大于上海市（约0.6%）和杭州市（约6%）等沿海省会级城市；同时，太原市短期流动人口占比不仅远小于深圳市（约39%）、杭州市（约34%）等沿海省会级城市，也远小于昆明市（约22%）、合肥市（20%）等内陆省会级城市。作为省会城市，太原市人口吸引力较弱，与我国重要省会级城市存在较大差距，体现了内陆城市、资源型城市和国企主导型产业的三重负面影响。

1.2 年龄结构和就业结构

从“六普”数据看，太原市常住人口年龄结构逐步由成年型向老年型过渡。2010年太原市未成年人（0—14岁）、成年人（15—64岁）和老年人（65岁及以上）人口之比为13.5:78.6:7.9，已步入老龄化社会（＞7%）和超级少子化社会（＜15%）。与2000年相比，太原市正处于劳动力供给的峰值区域，成年人占比上升5.2%，未成年人占比下降6.3%，老年人口占比上升1.1%，常住人口年龄结构处于逐步老化和快速少子化过程之中。尽管未来将面临更严峻的老龄化危机，但当前阶段的少子化问题更为严峻。与此同时，太原市人口年龄构成也有一个潜在优势，即20—24岁的青年人口比例（13.97%）明显高于山西省（8.9%）和全国（9.6%），这与太原市高校相对集中密切相关。从2020年“七普”数据看，尽管计划生育政策松动使未成年人口比例有所提升（15.6%），但老龄化程度却大大加深（10.6%）。

2017年，太原市三产就业比例接近于10:28:62。尽管第三产业就业人员占比较高，但超过70%的第三产业就业者从事生活性服务业，尤其是批发和零售业与住宿和餐饮业，分别占35.9%和9.1%，就业结构存在低端化的特征。同时，第二产业从业人员中，基于2013年经济普查数据，煤炭相关产业的就业人口为20万左右，占全市二产就业岗位的近1/3。太原在煤及主要相关产业从业人员比例依然较高，面临经济转型结构型失业的风险和压力。另外，从就业单位看，太原市非农产业就业人口多数集中在国有企业和机关单位，个体经济和小微企业比例偏低。依据第三次经济普查，2013年太原市小微企业从业人员48.82万人，占全部企业法人单位从业人员35.94%，低于全国和中部省会城市40%的水平。

1.3 人口发展历程

以历次人口普查为“锚点”修正的常住人口发展历程表明（图2），改革开放后，太原市常住人口增长缓慢，先后经历了“慢—较快—慢”三个发展阶段。20世纪80年代，太原市常住人口年均增量约5.2万人；1990—2010年间，随着我国城镇化水平的快速提高，太原市常住人口年均增量增加至8.0万人，年均增速2.4%，但仍低于省会城市的平均水平；2010—2017年，随着我国城镇化水平增速的减缓，太原市常住人口年均增量呈下降趋势，年均增量降至约2.5万人，年均增速降至5.8‰。

2012—2017年的数据表明，与中部地区其他省会城市相比（图3），太原市常住人口基数、年均增量和年均增速均排名末位，且与其余5市的差距日渐扩大。表明太原市在与中部其他省会城市相比，人口吸引力严重不足。即使从最新的“七普”数据看，太原市在2010—2020年年均增长11万人左右，年均增长率达到23.5‰，年均增量在中部六省会城市中仍居于末位，略低于南昌（12.1万人），远低于合肥（19.1万人）、武汉（25.4万人）、长沙（30万人）、郑州（39.7万人）。太原市2010—2017年自然增长率均值（5.5‰）与同期人口增长率（5.8‰）十分接近，表明太原市人口增长主要取决于自然增长。从人口增量构成看，2010—2017年年均出生人口为2.37万人，占同期常住人口年均增量（2.5万人）的94.8%，也表明常住人口增长绝大部分归功于自然增长。这与全国大部分城市人口增长中自然增长的负效应形成巨大反差[18]。

2010年以来死亡率相对稳定且数值较低，基本在4.0‰~4.5‰之间，表明低自然增长率主要由归因于低出生率。对出生率的进一步分析表明，鉴于成年人口比例和育龄妇女比例仍不断上升过程中，低自然增长率主要归因于低生育率，这也是导致少子化的主要原因。根据2010年“六普”资料，太原市的总和生育率仅为1.04，远低于2.1的世代更替率（图4）。

净迁移对人口增长的效应十分有限，贡献率不足5%。2010—2017年，除少数年份为净迁入外，多数年份接近于0或净迁出。2017现状常住人口中有非户籍人口130万人，但户籍人口流出者也达到60万人以上，2017年户籍迁入者3.74万人，但户籍迁出者达到3.92万人。存量人口构成和户籍迁移数据均表明，太原市的较多外来人口为前期发展累积的结果，2010年后的净迁移效应很低。尽管“七普”数据修正了流动人口导致的增长，但其年均人口增量仍约为中部地区省会的1/2—1/3左右。

较低的人口吸引力，与太原市产业特征具有很大关系。国营重工业和体制内服务行业的主导地位，严重削弱了太原市的人口吸引力。根据公安局流动人口数据，7成流动人口来自省内，其中4成来自周边4市（晋中、阳泉、忻州、吕梁）。2010年以来的较低人口净迁移，似乎表明太原市传统腹地的乡村潜在移民“人口池”已经枯竭，而城市的人口吸引力尚不足以吸引周边城市移民池人口。

2 人口发展面临的问题和挑战

2.1 方法和数据

人口是发展的基础，会对城市经济和社会发展产生重要影响，因此需要在研究人口发展特征的基础上，进一步预判未来人口发展的可能。人口变化的根本原因在于现状不同人口队列的生育、死亡和迁移行为，队列要素法将人口分解为性别和年龄组的若干队列，并与人口主要变动因素结合，可以更精准进行人口预测，常用于不同情景下的人口数量和结构推导[22-24]。

鉴于当前太原市常住人口的规模主要由自然增长推动，在不加干预的情景下，其发展趋势较为稳定，因此本文采用队列要素法推演太原市无干预情景下的未来人口规模及其年龄结构的变化。以2010年太原市“六普”数据为基础，以5岁为一段，将人口划分为21个年龄段，结合不同年龄段的生育率、死亡率和净迁移率，每5年模拟计算一次，得到各年龄段人口的变化，并采用中间差值得到其他年份的人口规模。推导以2020年、2030年和2035年为近、中、远期。

队列要素法所需的数据主要来自“六普”数据，包括：第一，基期的人口5龄组年龄性别队列数据，采用2010年太原市“六普”数据；第二，队列特征参数，包括各队列的5年存活率、净迁移率、育龄女性队列的生育率、新生人口性别比等。均利用数据可得的“六普”数据资料计算得到；第三，拟导入的外来人口队列构成，采用“六普”外来人口年龄性别构成数据。

2.2 推演结果

推演结果（图5）显示了未加干预情景下2035年太原人口将出现的一系列人口问题。首先，太原市常住人口规模将在2030年出现负增长，相应峰值人口455万，此后，随着少子化和老龄化趋势的加剧，常住人口规模将呈下降的趋势，2035年减少至450万，且人口规模减少的速度逐渐加快。其次，老龄化和少子化持续快速增长。2022年，65岁及以上人口比例将达到14.63%，进入深度老龄化阶段，2029年，老龄化率超过20%，进入超级老龄化，到2035年太原市老龄化率将达到26.58%，即四个人中就有一个老年人。未成年人比例进一步下降到10%以下。第三，老龄化和少子化将进一步降低人口红利。2017年太原市人口总抚养比约为31%，处于人口红利暴利期（＜44%），此后抚养比快速提升；2032年达到54%，人口红利消失；2035年抚养比将达到58%，即将进入人口负债阶段（59%）。

这些问题均会影响城市的健康发展，相互叠加更会致使城市发展活力逐渐减弱、创新能力不断下降、消费水平逐渐降低，进一步导致产业转型和设施建设的减速，最终严重制约城市社会经济发展。此外，人口发展问题是一种累积结构性问题，一方面犹如慢性病一般并非突然爆发而是逐步积累和缓慢显现的，另一方面具有巨大的惯性[25]，问题一旦显现就很难在短期内调整和解决。因此，如不未雨绸缪及早处理，人口发展问题将会对城市发展产生巨大而持久的危害。

3 人口发展目标与行动策略

目前，太原市人口发展到了方向选择的关键时期，延续目前人口发展情景，太原市将面临前述的巨大人口危机，因此，需要通过有目的的干预来改变现有发展趋势，以达成预期人口目标愿景。

3.1 人口发展目标

3.1.1 低目标：扭转人口危机，促使城市良性发展

低目标为底线目标，期望通过以年轻成人为主导的外来人口迁入，缓解人口发展可能面临的问题，避免陷入城市人口危机，为城市的发展提供足够的人口支撑，实现城市的良性发展。结合太原市人口发展的实际情况，本文提出相应指标约束，来探究人口迁入规模目标。首先，需要保障在规划期内人口规模不出现衰退，保障城市人口正向增长，使其和太原市的城市性质与城市地位相匹配；其次，还要保障结构的平衡，有充足的劳动力，较轻的抚养负担，人口总抚养比维持在50%以下，使太原市基本维持在人口红利期，促进其社会经济的发展；最后，中国人口老龄化是大势所趋，期望通过人口迁入改变这一趋势较为困难，因此仅将其作为警示目标，而非刚性约束。按照上述人口方面的指标要求，通过假设每年太原市不同规模年轻人口迁入，观察上述人口关键指标的变化，确定太原市2035年摆脱人口危机的目标值。

通过模拟可以发现，当每年迁入3万以年轻人为主的外来人口时（表1），在人口规模方面，太原市将实现持续增长，到规划末期城市人口规模将达到529万人；在人口结构方面，人口抚养比到规划末年为49.0%，仍处在人口红利的区间；在老龄化方面，到2023年，太原市仍将进入深度老龄化，2031年将进入超级老龄化社会。从总体上看，为使在太原城市人口总数实现不断增长的同时维持较好人口结构，需要导入年均3万人的净迁移人口，届时人口规模为530万。

表1 太原市人口迁入规模及其效果Tab.1 the size and effects of migration in Taiyuan City

调查表明，2010—2015年期间山西省每年流出省外约50万人，按常住人口比例计算，太原市及周边四市流出省外人口约22万人，如此，达到引入人口目标需要截流全省省外流出人口的6%，或太原市及周边四市流出人口的13.6%。

2020年“七普”常住人口已经达到530万人，超出了基于“六普”数据的推导值，其主要原因在于落户政策松动导致的政策效应，但必须看到：这种政策效应具有较强的波动性，新增长的常住人口仍然具有较强的不稳定性，太原市人口面临的风险依然存在。

3.1.2 中目标：强化区域中心城市地位，重返省内人口集聚中心

作为省会城市，太原市具有带动省域发展的责任，山西省发展空间小而集中，位于盆地的太原市应该具有更高的人口集中度。但目前太原市常住人口在山西省的份额（11.7%）远低于中部省会平均水平（17.4%），社会经济资源的分散不利于省域和省会城市发展。

因此，中目标以山西省为基本着眼点，以进一步扩大太原市在省内及周边地区的影响力，截留省内流出人口，扩大太原城市势力圈为主要目标，努力将其打造为全省乃至周边地区人口的集中地，强化其区域中心城市的地位，并产生与其匹配的人口吸引能力和人口规模。如将太原市常住人口占全省人口比例提高至17.4%的中部省会平均水平，则太原市期末常住人口需达到590万人，每年引入人口量需达到5.0万人，引入人口需截流山西省外流人口的10%或太原及周边4市流出人口的22.7%。

3.1.3 高目标：赶上中部其他省会城市发展步伐，成为中部崛起的重要城市

在中部崛起的大背景下，当前太原市人口增长速度较慢，没有充分抓住全国人口红利期间的快速发展机遇，与中部地区其他省会城市间的发展出现了较大差距。高目标发展情景以此为着眼点，设定太原市未来能够快速拉动人口增长，通过多方面的努力在规划期内赶上中部地区其他省会城市发展的步伐，成为中部崛起的重要城市。

鉴于合肥市常住人口增长在中部地区省会城市中居于中游偏上水平，本文选择合肥市为对标城市，参考合肥市人口增长，形成高发展目标的人口规模愿景。希望太原市人口增量能够达到年均增长7.3万人，则需导入移民人口为5.9万人/年，期末规模为640万人。为此，需截流全省流出人口的11.8%或太原市及周边4市人口的26.8%。

3.2 行动策略

在即将到来的人口自然增长和人口迁移双重拐点背景下，老龄化、少子化导致的人口衰减和城市化变缓导致的乡村人口迁移池衰竭，将使城市面临严峻的人口竞争。吸引年轻成人为主的迁移人口已经成为城市克服自身自然发展问题的必要选择，但在全国人口自然增长和城镇化停滞衰退的大背景下，这种空间人口竞争的“零和博弈”势必造成“以邻为壑”的恶果，将会导致大量乡村和中小城镇的普遍人口收缩。因此，年轻外来人口导入仅能视为权宜之计，更重要的是扭转或缓解人口自然增长的趋势，化解长期低生育率对人口结构产生的累积效应，方是解决城市人口问题和挑战的内生之道和长久之策。基于以上认知，对太原市人口而言，应注重以下行动策略。

3.2.1 更具针对性的人口吸引政策

对已有和逐渐衰竭的潜在乡城移民，就业、收入等经济考虑依然是吸引人口的首要因素[26-27]。就太原市而言，为实现人口发展目标，要积极推动经济快速发展、优化经济结构尤其重要的是需要破除国企体制和资源重工业资本深化的双重困境。积极培育市场主导型内生产业，推动中小企业发展，完善落实鼓励中小企业吸纳劳动者就业的扶持政策，重点关注商贸餐饮、运输通信、纺织服装和旅游业等低准入门槛的劳动密集型产业，为资源型经济转型过程中大量结构性失业人口提供就业。

对有可能取代乡城移民而成为主要潜在迁移人口池的城际移民而言，就业、收入等经济因素的吸引力会逐渐弱化而适居性、文化氛围、宽松政策等非经济因素的作用将日趋重要。在国内愈演愈烈的“抢人大战”背景下，太原市需要进一步完善人口吸引政策、根据自身特点提升人口吸引力，制定精准的人才吸引政策。目标群体主要包括但不限于在以下人群：第一，省内尤其是太原及周边4市回迁的省际外流乡村人口（简称回迁人口），回迁人口主要以中年人口（35—65岁）为主，较之乡城移民具有更强的城市定居偏好，原因在于改善子女教育条件，但因在迁入地定居困难，城市定居往往倾向于家乡城市；第二，本市空巢老人家庭的外迁成年子女，因照顾老人具有较强的回迁愿望；第三，本省尤其是本市及周边4市在外地的高校毕业生和户籍在外地的本地高校毕业生，此两类人口因家乡因素或高校就读形成了较强的本地“恋地情结”。针对这些目标群体，应有针对性地采取以下措施：首先，加强城市的适居性和文化建设，尤其是教育设施和医疗养老服务设施建设，提高城市的适居性和文化吸引力；其次，为城市移民提供匹配的个人发展空间，依据太原市产业结构优化对人才的具体需求，定期发布太原紧缺人才目录，建构更加丰富、精准的人才吸引的政策体系；最后，加强引人与留人之间的衔接，加强城市管理，降低入户门槛，简化入户手续，完善服务设施，让引进的人口能够长期安居。

3.2.2 率先建设安心生育城市

从人口增长来看，净迁移面临的环境复杂多变、不确定性高，且易对其他地区发展产生恶劣的负外部性。从长远观点看，尽管研究未对生育率变化的效应进行分析，但自然增长目前及未来仍是太原市人口增长的重要基石，低生育率导致的人口结构累积效应也只能通过改变生育率予以解决，国外发达国家也将鼓励生育政策作为应对少子老龄化的根本解决之道[28]，因此，能否推出鼓励生育的政策框架，建设安心生育城市，不仅对于太原市未来人口发展有重要影响，也有利于进一步增加城市人口吸引力。具体而言，可以从三方面着手：一是率先探讨放开生育限制的可行性，争作国家人口政策改革的试点城市；二是出台鼓励生育的相关政策，减免生育医疗费用，延长产假，奖励产假津贴；三是完善相关公共服务设施，提高公共场所母婴设施配套率，增加托幼设施覆盖率，完善儿童照料服务提供者的监督和保护机制。

4 结语

当前我国人口自然增长接近于零和城镇化接近饱和点，意味着自然增长和人口迁移的双重拐点已经临近。城市人口发展面临着乡村“迁移池”和自然增长后劲已近枯竭，城市人口发展面临着新的发展挑战和困境，不确定性逐渐增强。太原市情景可能并非特例，而是我国已经到来的城市人口争夺战的预演。因此，如何保持城市人口规模和实现合理的人口结构将成为未来城市人口可持续发展需要重点关注的议题。

通过队列要素法推演的太原市人口规模及其结构表明：在不加干预的情景下太原市将面临人口萎缩、老龄化加剧和人口抚养比加重等一系列人口发展问题。在此基础上，本文提出扭转人口衰退危机、重返省内人口积聚中心、赶上中部其他省会城市发展步伐等三种情景下的人口发展目标，并提出更具针对性的人口吸引政策、率先建立生育安心城市两方面行动策略，期望通过干预，改变现有的发展趋势，实现符合预期的人口目标愿景。

相较于传统人口预测研究，本文试图在以下方面有所贡献：首先，通过对户籍制度下的繁杂人口口径梳理，明晰了太原市人口流动特征和人口增长变化过程；其次，将城市人口发展置于中国人口增长和城市化拐点的宏观背景下进行分析，通过队列要素推演揭示了新的不利背景下可能面临的人口问题和挑战，这些问题和挑战可能在太原市较早体现出来，但问题的普遍性绝非限于太原市；第三，摆脱了传统趋势推导的“纯客观”方法，揭示了不同目标诉求下的规模、结构预期和可能采取的必要路径；最后，基于人口和城镇化双重拐点下的新挑战，为实现人口可持续发展，针对性地提出了促进生育和精准吸引城际移民的应对措施。

最后需要强调的是，尽管研究结果基于太原市案例，但对我国大部分城市尤其是内陆城市也具有一定启示意义：在人口自然增长和乡城人口迁移日趋衰微的背景下，此前普遍增长的城市将因城市人口竞争加剧而出现分化；吸引主要来自其他城市的城际迁移人口的政策措施也不同于吸引农村剩余人口，需采取更加有助于个人发展和生活环境改善的政策；面对日趋激烈的城市人口竞争，城市更应注重本地人口的自然增长，积极探索生育友好政策的制定。

注释：

① 腾讯新闻网. 2020年新生人口1 200万，同比下降18.1%[EB/OL].[2021-01-04]. https://new.qq.com/rain/a/20210511A04ERA00.