临空经济视角下航空运输发展研究

□ 中国国际航空股份有限公司广东分公司 赵 康/文

随着我国进入数字化经济时代，“航空、数字化、全球化、时间经济”构成了我国最基础的全新竞争体系。航空运输业逐渐发展成为继水运和铁路以及高速公路之后的驱动经济发展的新冲击力，机场也不再是以承担单一运输功能为主的航空交通枢纽，在全球贸易活动和要素流动背景下，发展成为具有临空指向性的国际贸易经济中心，凭借强力的吸引力，吸引着大批产业资源在周边呈现规模化聚集。航空运输产业的发展，进一步催生了“临空经济—临空经济区—航空大都市”体系。从2002年开始，在全国范围内部署推进民用机场属地化改革工作，标志着我国正式步入航空运输改革发展新阶段。2012年7月，国务院对《省（市、区）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》作出批复，明确指出要坚定不移，大力推动航空经济发展，通过了多个地区的航空经济港综合试验区发展等多个战略规划方案；国家发改委和民航局联合出台《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》，相继在北京、青岛、广州等机场设立了国家级临空经济示范区；直至近几年，临空经济以航空运输业为核心，逐渐成为推动中国经济发展的新动力。本文基于临空经济视角，结合现阶段中国航空运输业的发展情况，分析存在的突出问题，探索问题根源，提出相应的措施和政策性建议，为完善中国航空运输网络，发挥临空经济优势，提升航空运输协同效益，促进我国航空运输产业的可持续发展，提供一些参考建议。

临空经济视角下航空运输的发展现状

（一）固定资产投资持续增强

我国持续强化航空运输固定资产投资，“十三五”规划以来，着力补齐基础设施短板，新建成一批通用机场、支线机场，全面构建京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等四大世界级机场群，充分发挥基础设施支撑作用，夯实筑牢民航高质量发展的“四梁八柱”。民航综合实力位于国际前列，基本实现了从航空运输大国向航空运输强国的跨越。2021年我国民航完成固定资产投资1150亿元，同比增长6.4%，民航固定资产投资达到新的高度，用以在基础设施建设和周边区域规划的投资均占超过三分之二的比重。“建设规模大、推进速度快、投资完成高、建设成效好、支撑国家战略实”为近几年来航空运输基础设施建设的真实写照。

（二）机场数量和基建规模不断扩大

我国航空运输基础设施在运输规模的扩大中得到了全面的升级，尤其是在各大机场建设中，新型现代化机场建设和枢纽机场改扩建项目工程正不断向前推进。2016年至2021年，北京大兴、成都天府等投入使用的新机场共约40个，截至2021年全国颁证运输机场达248个。机场改扩建项目，以广东省机场为例：广州白云机场三期扩建工程项目已于2020年动工，总投资544亿元，主要建设第四、第五跑道，新建T3航站楼和T2航站楼指廊，为建成现代化交通运输枢纽提供基础设施的有效保证，这也是我国民航机场建设史上规模最大的一次改扩建工程；深圳宝安机场于2021年底正式启用卫星厅，成为“大前海”首个启用的百亿级项目，2022年初深圳机场运控综合大楼等四个重点工程项目集中开工，项目涵盖了货运基础设施保障、飞行区航空器运行及机场数字化建设等方面。同时，以北京首都机场、上海浦东机场为代表的枢纽机场，以“十四五”民航发展规划为目标，也即将迎来再次扩建，其他机场如温州龙湾机场、宁波栎社机场、佳木斯东郊机场也紧随扩建步伐，打造现代化综合立体交通枢纽。近几年来，航空运输基础设施投资不断增加，各大枢纽机场的硬件水平位于世界先进行列。此外，各个机场不断增加在通讯设施、分配管理、通信导航、气象预警等航运保障体系方面的投资建设，升级航运安全设备，强化航运安全体系，目前已经基本在区域、终端与塔台之间建立了三方管控的三级航空交通监管分配系统，借助专用卫星等建立完成了内部管制通信网络、航空数据系统等服务网络的初步构建，为新时期的航空运输发展提供了科学、安全、系统、全面的保障。根据民航局发布的信息显示，空管领域，年保障航班起降能力达到1160万架次以上，运行保障能力稳步提升。

（三）航空运输交通网络基本形成

随着临空经济和腹地中心城市经济的发展，我国逐步形成了以北上广三地为核心，深圳、成都、杭州等较发达地区以及郑州、西安、三亚等高速发展地区为重要基点，兰州、沈阳、太原等待继续发展地区为支撑的多极化、多层次、干线与支线共同支撑的现代航空运输网络（见图1），标志着我国已经初步形成了一定规模的航空运输网络体系，也意味着我国航空运输产业逐渐步入一个新的发展阶段。近几年我国不断加强和完善航空运输网络，目前已经拥有超过约5500条定期航班航线，将近240个通航城市，覆盖了62个国家的153个城市，航空运输指标位于世界前列，已经在世界范围内形成颇具规模的航空运输体系，并不断加强与支线机场和支线航空公司的联合发展，在世界范围内取得了良好的成绩。“十三五”末，民航旅客周转量在综合交通占比提升至33%，提高8.9个百分点，基本形成了稳定高效的航空运输交通网络。

图1：国内航空运输航线网络

（四）航空运输规模持续增长

进入21世纪以来，中国处于经济高速增长期，尤其是在2004～2019年，我国航空运输规模呈快速增长态势，旅客吞吐量、货邮吞吐量、飞机起降架次等主要衡量指标的年均增长率保持在两位数以上（见图2、图3）。2020年新冠肺炎疫情给全球航空运输业造成巨大冲击，多项运输生产指标较往年出现明显下降，行业发展遭遇近年来少有的困境。虽然受疫情影响，但从长期来看，航空运输规模保持增长的主旋律仍未改变，仍有强劲动力和巨大市场潜力。

（五）临空经济发展成为新的动力源

航空运输的发展速度和航空工作量已经不再是各个城市、各级政府对航空运输港的唯一评价标准。随着航空运输网络的逐步成型，中国航空运输产业已经从初期的追求效率和速度，逐渐向可持续发展方向转变。在结合各个航空港发展实际和网络分工的基础上，合理的考量发展过程中可能存在的风险性因素，从多元化、系统化、机制化等层面，制定符合航空港发展实际的各项政策规划，逐步引导航空运输向更加稳定高效、科学健康、可持续的现代化方向发展。航空港的不断完善，驱使具有临空偏好性的产业、企业以及资源在机场周边大规模集聚，形成机场特有的“临空经济产业发展圈”，在提高区域经济指数、完善区域产业体系、促进区域现代化建设中发挥着重要的作用。

图2：2016～2021年民航运输总周转量

图3：2016～2021年民航旅客运输量

比如，2013年郑州开始了航空港经济综合试验区的投资建设，大批优秀企业入驻周边地域，很快便形成了临空经济产业发展圈，带动了郑州市各项重要指标的飞速增长，同时也带动了电子信息产业、对外贸易产业的快速增长。此外，临空经济以航空运输为核心，具有明显的高新技术科技产业的偏好，与传统经济模式相比，具有时间价值、开放性强、包容度高、环保便捷等诸多优势。发展临空经济在促进我国产业结构高度化、规模化、高质量发展以及经济增长的持续转换中有着巨大的引领力量。

临空经济的发展，对于加快推进我国市场体系规模的完善、加快资源优化配置具有重要的推动作用，并在加快促进区域合作，构建我国区域核心增长极体系，加快实现区域协调发展中也保持着明显的优势。总之，发展以航空运输为核心的临空经济，势必要将航空运输的快速发展纳入城市的建设规划，关注航空运输对于临空经济高速发展中的特殊性地位，使其成为临空经济发展的契机与保障。

临空经济视角下航空运输发展中存在的问题

（一）发展不平衡

近年来，随着西部大开发、东北振兴、中部崛起等重大区域性战略的深入推进，区域发展协调性逐渐增强，然而区域经济发展不平衡仍然存在，与之相对应，航空运输发展不平衡主要体现在以下三方面。

首先，东南部沿海经济强省机场密度高，西部地区机场密度低。西部地区的机场数量虽逐年增长，机场数总量位列全国前茅，但机场密度明显偏低。根据今年3月民航局发布的《2021年全国民用运输机场生产统计公报》，新疆、内蒙古机场密度仅有0.13和0.16座/万平方公里，包括青海、四川、黑龙江等地机场密度都处于全国垫底位置。江苏省的机场密度0.84座/万平方公里，仅次于直辖市上海、北京，以及土地面积最小的省份海南，直辖市上海以3.17座/万平方公里高居榜首。

其次，我国航线布局呈东密西疏、沿海密内陆疏的发展态势，中西部地域航空业难以有效支撑和拉动中西部地域经济社会发展，约束了欠发达地域经济社会加快发展。支线航空发展程度仍然不高，支线航空服务供应不足，干线与支线衔接不顺畅，一定程度上限制了中小城市的居民充分享受航空出行的权力，西部地区航线网络分布多年来居于末位，持续发展的后劲不足，难以在全国形成共同发展的协同局面。

再者，虽然近几年我国航空运输总体呈现向好趋势，但依然存在客货吞吐量总体发展不平衡问题。目前，国内24个万亿GDP城市，旅客吞吐量和货邮吞吐量分别占据全国的55%和82%以上。北京、上海、广州、深圳四大城市旅客吞吐量占全国的22%，货邮吞吐量占全国的53%，处于绝对的主导地位。其中，上海两大机场2021年合计旅客吞吐量达到6541万人次，货邮吞吐量427万吨，一枝独秀遥遥领先。中西部机场吞吐量占比虽有所提升，但与沿海城市相比差距较大。

（二）抗风险能力不足

从整体来看，我国航空在高速发展中主要存在缺少应对紧急事件的抗风险能力。虽然大多数机场在经过属地化改革之后取得了规模化的发展，然而由于在短时间之内实现经济提升，自身尚未形成和快速发展相匹配的运输能力，综合实力较为薄弱，难以巩固和充分利用利好政策所带来的发展成果。此外，绝大多数机场过度依赖国家政策的利好倾斜，在航空运输中存在着“一切对标、一切看齐”等问题，容易受到国家政策、国际经济、安全事件等外部突发事件的影响。比如在2020年的新冠肺炎疫情中，我国各大机场均不同程度受到新冠肺炎疫情下区域封锁带来的影响，出现运输量骤减、维护成本增加、利润减少等问题。与发达国家相比，缺乏具有本土特色的机场风险应对机制，长此以往将不利于航空运输的可持续发展。

（三）与腹地区域的互动不足

临空产业的大规模集聚，对于推动腹地区域发展具有良好的推动作用。然而，从实际发展中来看，航空港区与腹地区域之间的互动发展仍需加强，其互动性不足主要表现在盲目规划、主体制约、不合理布局等方面。

首先，航空港区在整体规划建设中，忽略了道路交通、人才流动、产业互动在其中的作用，因此导致规划建设不协调，缺少可持续发展的后续力量。

其次，在建设过程中，地方政府、机场主体、航空企业、海关等利益主体在政策管制下难以形成有效的协调发展模式，对航空港与区域之间的良性互动产生了极大的阻碍。

再者，由于各临空经济区发展程度、增长速度、先天自然条件不同，目前机场周边较为缺乏“高、精、特、新”等新型具有临空偏好性的产业，未能因地制宜和根据临空经济产业的特点与腹地经济进行良性互动和优势互补，难以通过航空运输和临空经济带动供给侧结构性改革，难以实现产业全面升级。

临空经济视角下航空运输发展策略

如今我国航空运输业虽然呈现持续发展的趋势，并逐渐形成了独立的、整体的、相对完善的航空运输交通网络，然而在实际中依然存在着区域间发展不平衡，缺少成熟的发展模式。从近几年航空运输的经济效益中来看，与其他国家相比，我国航空运输网络整体协同效益相对较低。因此，在临空经济的视野下，继续加大对航空运输的扶持力度、持续强化基础设施建设、优化完善航空运输网络、提升风险应对能力、发挥航空港增长极作用，促进区域经济的可持续循环，保障我国经济平稳发展。

（一）精准施策加大扶持力度

习近平总书记指出，实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实。各级政府需要从区域自身出发，综合考虑当地经济发展情况和产业发展结构，结合区域航空运输的最大承载力，制定科学合理的航空运输发展规划，继续加大市场准入、时刻容量、航权管理、机场运行管理等方面的政策供给和资源保障，稳定地带动经济效益增长。对于发展起步早、相对较为成熟的东南部沿海临空经济区，需重点扶持技术密集型和知识密集型产业等战略性新兴产业，这些技术先导性产业和“短、小、轻、薄、贵”的高新技术产品具有较高的航空运费承担能力。因此，需出台有效政策推动供给侧结构性改革，引导高端制造业、现代服务业聚集发展，促进临空经济产业升级。对于发展中的中西部和东北部等临空经济区，应加大资金投入和补贴扶持力度，完善航空运输基础设施，因地制宜制定航空运输发展策略，与国内其他经济区形成良性互动和优势互补。同时，可创建东南部临空经济区和中西部临空经济区对口帮扶模式，试行民航人才专项流动计划，促进各大临空经济区之间的资源交换，形成相互扶持的良性互动。

（二）持续强化基础设施建设

临空经济以大型机场为依托，并与机场的运输能力等正相关。基础设施是机场运输能力的重要支撑，因此也是临空经济发展的基石。一是充分利用存量设施，实现提质增效。按照《“十四五”民航发展规划》相关要求，各航空港通过加强多机场、多跑道、多航站楼运行模式的研究，注重空地资源匹配，探索运行新标准、新模式，同时支持机场优化改造跑滑系统，充分挖掘设施潜力，提高飞行区运行效率。面对旅客美好出行和货物快速抵达的需求，各大机场主动拥抱和应对变化，推动既有机场航站楼空间重构和流程再造，主动疏通行李系统、安检系统、物流系统等效率短板和流程堵点，为临空经济发展加速。二是新增基础设施，突破资源容量瓶颈。对于中西部地区、偏远地区、高原地区和边境地区，加大和加密中小机场建设，扩大航空运输覆盖面，积极服务于区域经济协调发展战略。对于经济较发达的枢纽机场，加强机场改扩建，注重创新驱动提升空中交通管理体系质量，并建设综合交通中心，引入地铁、城际铁路、高速铁路等轨道交通线路，发挥整体协同效应，加速形成布局完善、功能健全的现代化航空运输体系，加速“人、财、物、信息、技术”等经济生产要素流通。同时，推动完善机场周边教育、医疗、金融、展会等城市服务配套设施，建设生态宜居的现代化航空城。

（三）优化完善航空运输网络

以服务国家发展战略和服务经济社会发展为出发点和落脚点，充分挖潜资源强化枢纽网络的支撑，构建覆盖面广、高效通达、体验优良的航空服务体系。一方面，优化国内航空运输网络体系，积极推动落实“十四五”规划中“三张网”要求，即打造支撑有力的骨干网、构建普惠均衡的基础网和优化国内航空货运网。在骨干网方面，依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群四大经济区域商圈，持续扩容四地枢纽机场，打造枢纽机场间的精品高频骨干快线，巩固航线网络基本盘。在基础网方面，鼓励支线航空植根当地经济特色创新发展，通过支线与干线有效衔接联通，织密运输网络，服务好临空经济发展，做到“干支通、全网联”。另一方面，畅通国际航空运输通道体系，深耕东南亚、东北亚等市场，稳步拓展西亚、中亚、南亚等市场，构建周边航空运输圈，提升国际市场支撑能力。加快共建“一带一路”国家的航线网络布局，开辟和加密国际航线，根据本地临空经济产业特点和功能定位，全力服务“空中丝绸之路”。通过优化国内外航线和物流网络，形成强大的综合航空枢纽功能体系，助力“全国123出行交通圈”“全球123快货物流圈”建设。

（四）提升风险应对能力

实现新时代民航强国、交通强国和2035年远景目标，可持续健康发展是首要前提，而提升抗击风险的能力是实现可持续发展的重要保障。

1.强化自身发展能力。充分利用现代化科技管理手段，结合信息技术和人工智能等，提升航空港的信息化管理水平；鼓励创新和建立完善的创新机制，牢固树立创新发展理念，推动涉及航空运输业的新技术、新产业、新业态蓬勃发展；加强管理队伍的人才培养机制，注重临空经济管理人才引进，提升自身综合运营能力；加强国际间的信息交流与合作，学习世界各地对临空经济区的管理和经营能力。

2.优化顶层设计。在应对紧急事件抗击风险方面，在顶层设计中需要考虑多元化和错位发展，不但要构建通达的航空客运网，也要打造高效的航空物流网，还要拓展多元的通用航空网。如新冠肺炎疫情对民航客运市场造成巨大的冲击，全球客运市场需求低迷，而货运需求迅猛增长但运力供给不足。以往“重客轻货”的理念已向“客货并举”转变，建议后续可再转向“客货分离、两翼齐飞”改革，补齐全货机的运力短板，改善航空货运区域不平衡的现状，提升抗击重大风险的水平，为区域临空经济发展持续赋能。

（五）发挥航空港增长极作用

借助航空运输高效便捷、安全速达的优势，结合区域经济发展和产业结构的组合特点，因地制宜、集约高效，提升航空枢纽对人流、物流等各类资源要素的积聚效应和产业发展的引致功能，实现航空港与腹地城市耦合发展，实现临空经济与区域经济联动发展。

1.根据区域功能定位，构建具有地方特色的临空经济区。可参考世界范围内较为成功的空港经济发展模式和最佳实践，如法兰克福机场发展金融服务经济，兼具商贸和物流；爱尔兰香农机场以航空制造与维修、科技创新等为核心；仁川机场商贸旅游和服务产业较发达。我国各地临空经济区可充分利用腹地经济的优势，遴选差异化产业，形成发展多元化，实现“港—产—城”深度融合互促，通过航空运输嵌入区域、全国乃至全球的产业链中。以北上广深为例，北京首都机场物流及配套服务、总部经济发达，同时可兼具航空维修；上海虹桥机场金融服务发达，同时可兼具商贸旅游；广州白云机场物流及配套完善，可重点发展高端制造业；深圳宝安机场可侧重发展科技创新和信息技术产业。

2.发挥民航运输市场规模优势，依托临空经济区建设，支持和引导航空研发制造、航空维修、航空物流、航空金融等产业化升级。纵观世界各地临空经济发展，航空制造与维修产业是最主要核心产业之一，虽然我国在该领域获得一定成就，但航空制造核心技术目前还处于成长和追赶阶段，仍需投入大量研发资金、人才和时间。同时，积极延伸民航产业链，积极争取保税、口岸开放、自贸试验区等政策叠加，构建配套完善、支撑有力的航空产业生态系统。

3.遵循临空经济区与腹地城市的耦合发展规律，分类施策并制定符合当前的航空运输发展策略。目前全国现有临空经济区100多个，其中临空经济示范区有17个，各经济区发展速度和程度不同，建议可划分为精品、潜力、通用等类型，并在创立初期、成长中期、成熟后期配套不同航空运输规模和建设规划。如在初期，临空经济主要依赖于腹地城市经济及产业，航空运输应主动贴合腹地需求和服务于城市产业发展，带动临空经济区发展，提升航空枢纽运输能力；再如在成长期，产业集群促进其激发内生性动力，加上外源性动力支持，临空经济逐渐形成特色，此时航空运输资源需向临空经济区的产业链倾斜，大力完善运输网络，提升机场的集散和辐射功能。同时，加强航空科技产业园区的规划建设，吸引跨国公司和外资企业，设立自贸区与自贸港，构建高新技术产业基地，丰富完善经济功能，充分发挥航空港的增长极作用。