以新《安全生产法》为遵循建设有中国特色的民航安全管理体系

□ 黑龙江省机场管理集团有限公司 包随义／文

安全管理体系（SMS）以其较强的系统性、指导性和操作性，得到国际民航组织（ICAO）缔约国的广泛认可和积极推进，对于加强和改进航空安全管理、提高航空安全水平起到了很好的作用。每个国家国情不同，民航发展情况和安全管理实践有异，建设安全管理体系需要在国际民航组织的总体思路和基本框架下，结合各国民航实际，建设具有本国特色的民航安全管理体系。4月6日，在民航局召开的全国民航航空安全电视电话会议上，冯正霖局长强调，要正确看待民航安全的扎实基础，继续坚持系统性、规范化、与国际规则接轨同时又具有鲜明中国特色的安全管理方法，努力创造民航安全发展新的业绩。笔者认为，作为全球第二大民用航空运输体系，中国民航要结合国情、民航发展情况和安全管理实践，建设具有中国特色的民航安全管理体系。

安全管理体系是提升民航安全管理水平的重要抓手

航空安全事关人民生命财产安全，事关国家安全和国家战略，是民航业的生命线和永恒主题。中国民航始终坚持“安全第一”思想不动摇，不断创新安全理念，推广国际民航先进方法，持续推进民航安全治理体系和治理能力建设。2005年，中国民航借鉴加拿大民航当局经验，拉开了安全管理体系建设的序幕。

作为国际民航组织倡导的管理安全的系统化方法，安全管理体系要求生产经营单位建立安全政策和安全目标，通过对其内部组织结构、责任制度、程序等一系列要素进行系统管理，形成以风险管理为核心、以安全保证和安全促进为支撑的系统管理体系。对民用运输机场而言，按照2019年7月民航局下发的《运输机场安全管理体系（SMS）建设指南》，安全管理体系架构包含了作为实施最低要求的四大组成部分和12个要素。一是安全政策和目标，包括安全管理承诺与责任、安全责任制、任命关键的安全人员、应急预案的制定、安全管理体系文件等5个要素；二是安全风险管理，包括危险源识别、安全风险评估与缓解措施2个要素；三是安全保证，包括安全绩效监测与评估、变更管理、持续改进等3个要素；四是安全促进，包括培训与教育、安全交流2个要素。经过十多年的共同努力，SMS理念得到行业广泛认同并落地生根，方法手段不断完善，体系效能逐步显现，SMS已成为民航企事业单位提升安全管理水平的主要抓手，成为行业安全治理体系和治理能力建设的重要支撑。

当前民航安全管理体系建设存在的主要问题

任何一种引进的新理念新方法新手段，要取得更为满意的成效，保持更加旺盛的活力，必须与具体的实践紧密结合，在不断地实践中深化。作为国际民航组织推广的一种安全管理理念和方法，SMS建设更是如此。应该看到，虽然中国民航在SMS建设取得较好成效，但仍然存在“上头热、中间温、下面冷”的状况，体系效能发挥还不够理想，甚至在一些单位SMS只是摆设。笔者认为，一个重要的原因就是现行SMS指南明确的理念和要素与中国文化、中国安全生产治理理念和实践的契合度不够紧密、融合度不够深入，中国民航安全治理的新理念好做法好经验未能得到充分的体现。具体表现在以下方面：

（一）在理念表达方面，不能很好表现中国语言文化习惯

首先，表述逻辑方面。SMS框架四大组成部分中，安全政策和目标、安全风险管理是从内容的角度进行表述，而安全保证、安全促进则从功能的角度进行表述，逻辑表述不在一个层面，且在中文含义中，“保证”一词含义外延大，可以将其余三部分内容都囊括其中；其次，表述语言方面。安全政策和目标表述相对具体，而风险管理、安全保证和安全促进表述相对抽象，尤其是后两部分更是如此；再次，表述概念方面。一些生产经营单位安全管理人员反映，SMS建设指南存在用概念解释概念、学术性偏强等问题，导致安全从业人员理解困难，影响落实。危险、危险源、风险是SMS的重要概念，但相当一部分专业人员不能厘清其内涵及其相互关系，在实践中易混淆概念、不好落地。

（二）在构成要素方面，不能很好体现中国安全生产治理实践

SMS框架分四个组成部分，由12个主要要素构成。由于民航业国际性、系统性、专业性强的特点，加上中国民航大力推进SMS建设，其构成要素在中国民航安全管理实践中基本能够体现。但是，一些具有中国特色的安全生产治理新理念好做法好经验，在安全管理体系构成要素中未能得到充分表现。安全政策和目标部分，缺乏安全理念的明确表述，也缺乏机构设置这样重要的组织要素。安全风险管理部分，危险源识别、安全风险评估与缓解强调得多，而安全隐患排查和隐患治理方面的内容相对较少，不能明确体现新《安全生产法》“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”的要求，也不能充分体现注重“预防为主”的中国安全生产工作核心理念、成功做法和重要经验。安全保证部分，重视安全绩效的检测与评估，但安全监督的内容显得单薄。安全促进部分，强调信息沟通和安全教育，但未将安全宣传、安全投入、人才保障、科技保障等内容作为关键要素，不能充分体现注重“综合治理”的中国安全生产工作的核心理念及其实践。

（三）在体系审核方面，不能很好结合中国民航安全治理实际

为了评估SMS的成熟度，发挥SMS效能，按照“以审促建、以审促效”的原则，民航局在行业组织开展了SMS审核。行业相关研究机构编制了针对运输航空公司、机场和空管单位的SMS审核检查单，研发了审核系统，受民航行政管理机构、民航生产经营单位委托，先后对多家运输航空公司、机场开展SMS审核，取得了较好的效果，形成了较为成熟的审核标准、工具和模式。但是，接受审核的单位反映，审核机构多依照国际民航组织关于SMS的理念和做法，对中国近年来安全生产理论的发展和中国民航安全管理实践的进步缺乏深入研究和融合，主要关注SMS框架下的12个要素是否齐全，偏重文件化，即“文文相符”，也未及时将行业提倡的安全管理理念和推行的安全管理制度、方法手段融合在SMS关键要素中，镶嵌在SMS审核清单里，强化其适用性、执行性和有效性，从而削弱了SMS的成熟度，“文实相符”存在差距，造成SMS效能发挥不够理想。

以新《安全生产法》为遵循，建设有中国特色的民航安全管理体系

《安全生产法》作为我国安全生产领域的基础性、综合性法律，对依法加强安全生产工作，预防和减少安全生产事故，保障人民群众生命财产安全，发挥了重要法治保障作用。它的修改和施行，将为新时代安全生产提供更强有力的法治保障。经过多年的努力，中国民航安全水平稳居世界前列，一些管理理念、手段、经验得到国际民航业界的认可。在民航强国建设的新阶段，中国民航要以新《安全生产法》为基本遵循，在国际民航组织确定的总体思路和基本框架下，结合我国法治建设情况、历史文化特点和民航发展实际，将SMS建设与中国安全生产治理理念和实践紧密结合，体现我国安全生产治理的体制优势和制度优势，建设有中国特色的民航SMS，助力中国民航安全治理体系和治理能力现代化。

根据新《安全生产法》的框架体系、核心理念和主要内容，结合安全生产规律特点、安全生产责任体系、PDCA循环理论和中国语言文化习惯，可将SMS框架表述为安全政策、安全预防、安全监督和安全保障。

（一）安全政策（Safety Policy）

安全政策属于顶层设计，与SMS中的安全政策和目标相对应，体现PDCA循环的计划环节，但需要增加一些要素，以使其内涵更明确、更丰富、更能体现我国安全生产管理实践和民航安全工作实际。具体要素包括：1.安全生产理念，包括生产经营单位在安全生产活动中坚持的安全思想、安全方针、安全原则、管理者承诺等；2.安全生产目标，指生产经营单位一定时期安全生产工作需要达到的目标，一般由总目标、分目标、子目标构成，形成一个自上而下的完整体系；3.安全生产策略，包括生产经营单位在一定时期为实现既定安全目标而制定的安全生产策略，包括长期、中期的安全生产规划以及策略和短期、即期的安全工作计划以及措施；4.安全生产责任，指生产经营单位根据安全生产方针和安全生产法律法规，明确的各生产单位、职能部门及其从业人员在安全生产活动过程中承担的职责和履行的义务，以及由安全主体责任、安全监督责任、安全领导责任和安全岗位责任构成的安全生产责任制；5.安全管理机构，指生产经营单位依法依规设立的对安全生产活动实施综合性管理和专业化管理的组织机构；6.安全管理人员，一般指在生产经营单位中负责对安全生产活动实施综合性管理和专业化管理的具有一定安全生产知识和管理能力的从业人员，并落实相关职责；7.安全管理文件，指生产经营单位依据国家法律法规、行业规章标准制定的安全生产规章制度、操作规程，并始终保持合规性的安全管理文件体系；8.应急救援预案，指生产经营单位组织制定并实施的生产安全事件（事故）应急救援预案。

由于安全政策由生产经营单位高层决策机构（如董事会、党委会、总经理办公会和安委会）设计、制订和发布，故从安全生产责任体系角度来看，安全政策往往通过安全领导责任来体现，主要承担者是单位高层管理人员，法定代表人是第一责任人，其他高层管理人员按照“党政同责、一岗双责”和“三管三必须”要求以及具体分工承担相应安全领导责任。

（二）安全预防（Safety Prevention）

安全预防是我国安全生产工作“预防为主”的核心理念的具体体现，更是新《安全生产法》中“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”的具体要求。在国际民航组织语系中，并无“安全隐患”这个词语，而在中国安全生产治理中，安全风险和安全隐患是两个内容明显不同但却联系非常紧密的高频词语，前者相对宏观、抽象，后者相对微观、具体。安全预防的具体方法手段包括安全风险管控和安全隐患治理。结合中国安全生产治理实践，安全预防主要包括两个要素：一是安全风险管控，即识别安全危险、评估安全风险和管控安全风险。生产经营单位应建立和落实安全风险分级管控和主动报告制度，定期排查、全面辨识、动态更新、严格管控各方面存在的安全风险，并依据安全生产事件（事故）发生概率和可能后果，评估确定风险等级并制定相应安全管控措施，确保安全风险可控；二是安全隐患治理，即隐患排查、隐患评估和隐患治理。牢固树立“安全隐患零容忍”的意识，建立全员参与、全岗位覆盖、全过程衔接的隐患排查机制和清单管理、动态更新、闭环整改的动态调整机制，持续组织开展安全隐患排查治理。

由于安全预防属于安全生产执行层面或操作层面，故从安全生产责任体系角度来看，安全预防责任的主要承担者是生产经营单位的基层（一线）安全生产单位。

（三）安全监督（Safety Supervision）

安全监督主要是对责任落实、制度执行、安全状态、安全绩效、体系运行等情况进行监督和对SMS进行改进。1.监督安全责任落实。对本单位安全生产责任制建设和落实情况进行监督，重点关注责任清单是否建立、权责是否明晰，是否存在责任虚化、责任空白和权责脱节，以及责任落实是否到位、问责是否严格等问题；2.监督安全制度执行。对本单位安全生产规章制度、操作规程和改进措施的落实情况进行监督检查，尤其是制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；3.监控安全生产状况。对本单位安全生产状况进行监测监控，分析存在的问题，评估安全风险和隐患，督促风险防控和隐患治理，掌控安全生产状态，预测安全发展趋势，进行安全警示和预警，提出改进建议并监督落实；4.监考安全工作绩效。对安全生产单位和从业人员安全绩效落实情况进行监测和考核，考核结果与部门考核评优和员工收入、晋级等挂钩，激发全员参与安全生产的积极性和主动性，保证全员安全生产责任制落实；5.持续改进安全管理。对行业安全政策和安全管理理念、模式、手段进行跟踪研究，结合实际对本单位安全管理进行改进乃至变革，确保本单位安全管理在理念、模式、方式等方面能够与时俱进；6.完善安全管理体系。对本单位安全管理体系运行情况尤其是效能发挥情况进行监测和评估，结合运行实际和内审外审要求不断进行完善体系，不断提升体系功能和效能。

由于安全监督表现为对安全生产活动的持续监督，故从安全生产责任体系角度来看，安全监督责任的主要承担者是生产经营单位安全生产职能部门，一般是综合安全管理部门或专业安全管理部门。

（四）安全保障（Safety Guarantee）

安全保障指对安全生产活动进行支持和保障的工作，主要包括：1.安全教育培训。生产经营单位依法依规建立安全生产教育培训制度，持续对安全从业人员进行安全生产理论、安全生产知识、安全生产案例教育和实践技能培训，确保企业安全从业人员资格能力满足规章要求和安全规定；2.安全沟通交流。生产经营单位依法依规建立安全信息报告、安全技术、安全政策和工作经验交流机制，确保安全从业人员能够获取本单位安全信息、了解安全政策，实现信息共享；3.安全生产投入。生产经营单位依法依规建立安全生产投入制度，确保用于保障安全生产的设备设施购置、风险辨识管控、隐患排查整治、设施设备维修保养、安全教育培训、劳动防护用品配备、保险、应急演练和救援等方面的安全生产支出；4.安全技术保障。生产经营单位着眼于促进安全生产的精细化操作、标准化管理，研发、推广应用安全生产新技术、新工艺、新装备和新材料，从源头上提高安全生产水平；5.安全协同机制。安全生产是一个系统，生产经营单位不仅要建立健全安全生产委员会机制、空地协调会议等内部安全协调机制，而且要主动完善辖区的行业安全生产协调机制，并积极融入地方政府安全生产协调机制，提高协调质量和效率；6.应急救援能力建设。生产经营单位针对本单位可能发生的生产安全事故特点及危害，建立专职或兼职人员组成的应急救援队伍，配备与本单位风险等级相适应的应急救援器材、设备和装备等物资，制定应急救援预案，定期组织应急救援实战演练和人员避险自救训练，提高现场应急救援能力。

由于安全保障表现为对安全生产活动的支持和保障，故从安全生产责任体系角度来看，安全保障责任的承担者是间接实施安全管理的部门和间接从事安全生产的单位，如党政工团部门和其他保障单位，这正好体现了齐抓共管、综合治理的安全生产理念和全员安全生产责任制的要求。

以新《安全生产法》为基本遵循推进民航安全管理体系，有助于把国际民航组织推广的安全管理体系理念与中国安全生产实践相结合，建设有中国特色的民航安全管理体系。通过对安全管理体系四个组成部分的中国化表达和相关要素的不断丰富，有助于进一步深入理解安全管理体系理念、逻辑和内涵，进一步完善安全生产责任制，进一步增强安全管理体系的合规性、适用性、执行性，进一步提升安全管理体系的成熟度、有效性，使安全管理体系在推进中国民航安全治理体系和治理能力现代化中发挥更加积极的作用。