乡村振兴战略下辽宁省农村巩固脱贫攻坚成果研究

张志国 (中共沈阳市委党校，辽宁沈阳 110036)

习近平总书记指出：“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。” 2017年10月18，习近平总书记在党的十九大报告中，首次提出乡村振兴战略。2018年2月发布中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》；同年 5月，中共中央政治局召开会议审议了《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》。2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌；5月20日，辽宁省乡村振兴局正式挂牌成立，标志着辽宁省乡村振兴战略的全面展开。

从国际视角来看，发达国家在发展进程中，为了改善农村生活水平，减小城乡差距，均不同程度地实施了乡村振兴战略，如韩国的新村运动、德国的乡村地区发展、英国的乡村农业发展、美国的乡村规划与建设等，均为我国乡村振兴战略的展开提供了宝贵的经验。辽宁省作为我国东北地区的经济大省，有其独特的地理位置和人文环境，乡村振兴战略实施路径也有别于其他省份。辽宁省新成立的乡村振兴局将把巩固拓展脱贫攻坚成果作为第一位的政治任务，做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，全力改善辽宁省农村居民生活水平和基础设施建设。辽宁省在实现全面脱贫之后，针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。

在乡村振兴战略下，辽宁省农村消除绝对贫困后，如何巩固脱贫攻坚成果需要厘清3个问题：一是巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴之间的逻辑关系；二是分析制约辽宁省农村巩固脱贫攻坚成果的因素；三是根据辽宁省经济社会发展状况，因地制宜地提出适应辽宁省经济发展的政策建议。

1 巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的逻辑关系

当前，辽宁省的绝对贫困问题已完全消除，在“十三五”期间扶贫开发取得了巨大的成就，但同时也要看到，集中连片脱贫地区的基础设施建设落后，经济社会发展滞后，返贫和致贫的因素依然存在，在辽西北和辽东山区尤为明显。巩固脱贫攻坚成果作为消除绝对贫困和乡村振兴过渡期，与乡村振兴既是统一的，又有明显的区别。

其中巩固脱贫攻坚成果是第一个百年奋斗目标的战略部署的延续，保证脱贫群体在脱贫后，未来一段时间保持稳定，不返贫，而乡村振兴是在新形势下制定的第二个百年奋斗目标。两者都聚焦于“三农”问题，最终实现农业农村的现代化，建设中国特色的社会主义强国。

党在2021年政府工作报告中指出：“中央决定在脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定”。巩固脱贫攻坚成果聚焦的依然是脱离贫困的边缘群体，而乡村振兴战略聚焦于整个“三农”问题，惠及整个农村。巩固脱贫攻坚成果是实施乡村振兴战略的前提，乡村振兴战略是巩固脱贫攻坚成果的延续。

巩固脱贫攻坚成果作为过渡阶段，保证精准扶贫政策的延续性，防止脱贫人口再次返贫，也为实施乡村振兴战略奠定基础。乡村振兴战略的关注点在于解决相对贫困问题，这是一个长期的过程，原有的政策法规要作出相应调整，以适应乡村振兴战略的实施。

2 辽宁省巩固脱贫攻坚成果的制约因素

在2020年，辽宁省GDP在全国除港、澳、台外的31个省市中排名第14，整体处于中游位置，但整体宏观经济压力巨大，虽然新冠疫情得到了较好的控制，但经济恢复基础尚不牢固，居民消费仍受制约，投资增长后劲不足，个别市县财政收支矛盾突出。《二〇二〇年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》显示，辽宁省全年地区生产总值25 115.0亿元，比上年增长0.6%。其中，第三产业受疫情影响较为明显，2020年辽宁省第三产业增加值13 429.4亿元，下降0.7%。2020年经济总量排在后3位的分别是葫芦岛、朝阳和铁岭，均为辽西北地区，基础设施薄弱，公共服务能力不足，城镇化率明显低于全省平均水平。

辽宁省的地理特点大致呈现北面高南面低，东西高，中间为平原地带。其中东部和西部多为山地和丘陵，可耕种面积小，土壤较为贫瘠，易遭受干旱、洪涝灾害、暴雨雪以及冰冻灾害，贫困人口也多集中于辽西北和辽东地区。贫困家庭中的主要劳动力大多数都存在受教育年限短、文化水平低的情况。特别在县镇级地区，缺少龙头企业带动，外出务工是其主要的收入来源，由于受宏观经济下行和文化教育水平低的影响，普遍收入水平低于全省平均水平。

贫困人口家庭由于受到自然条件和家庭固有经济基础的影响，多以单一种植业为主，并且多数没有参加农业保险，遇到突发自然灾害发生时，导致福利水平急剧下降。同时贫困人口家庭的结构多以老年人为主，体弱多病，无法通过外出务工等方式参与当地产业发展，自主脱贫能力不足，以政府保障兜底和子女赡养为主，极易陷入贫困状态。

辽西北地区，尤其是相对比较落后地区的低收入人口思想较为保守，参与市场竞争意识淡泊，贫困文化根深蒂固，贫困代际传递现象比较普遍。大多数贫困人口多有“等靠要”的想法，“扶贫先扶志”的理念还需要进一步加强，虽然通过政府保障体系暂时脱贫，但再次陷入贫困可能性较大。

3 乡村振兴战略下辽宁省巩固脱贫攻坚成果政策建议

尽管辽宁省的深度贫困地区已经摆脱了绝对贫困，但由于致贫原因复杂，贫困主体自身发展能力弱的状态并没有明显的改变，可持续脱贫能力不强。尤其是近两年受到新冠肺炎疫情影响，加上辽宁省正处于经济结构优化，发展方式转变的过渡期，整体经济下行压力加大，都为辽宁省的巩固脱贫攻坚成果带来挑战。总体来讲，在乡村振兴的战略下，转变思维方式和观念，开阔思路，构建贫困治理的现代化体系，是未来辽宁省需首要考虑的问题。

对脱贫县从脱贫日起设立5年过渡期，目标是为了巩固脱贫攻坚成果，同时需要总结辽宁省扶贫工作经验，为该省的乡村振兴工作打牢基础。在辽宁省扶贫开发工作中，首先，辽宁省积极贯彻落实党中央精准扶贫方针，做到精准施策，因地区、文化、人的不同，实行分类指导；其次，辽宁省层层落实扶贫责任落实，省、市、县、乡、村5级政府部门把扶贫开发工作作为考核干部的重要依据，实行民主监督机制，使得扶贫工作取得成效；最后，辽宁省构建了大扶贫格局，政府主导，市场参与，社会帮扶，贫困个体可行能力提升，各地区各部门协同工作的全方位扶贫。在巩固脱贫攻坚成果的过渡期，以上扶贫经验需要继续落实，同时对不适应客观发展规律的政策要作出调整，做好巩固脱贫攻坚成果的政策保障。

2020年后，辽宁省已经消除了绝对贫困，但刚刚脱贫的贫困人口，尤其是处于辽西北和辽东山区的贫困群体，还存在着脱贫不充分，产业发展不均衡等实际问题。在保证扶贫政策总体稳定的前提下，重点考虑年人均纯收入略高于绝对贫困线群体，家庭负担过重且家庭成员却无劳动能力群体，因突发性自然灾害导致返贫的群体。同时综合考虑贫困地区医疗、教育、住房、饮水、文化等多个维度。重新划定贫困群体，一方面可以巩固脱贫攻坚成果，另一方面为缓解相对贫困和乡村振兴奠定基础。

脱离贫困群体再次返贫的路径是多方面的，因此需要从多个维度构建防返贫屏障。首先，对于因病、因学返贫群体，保证扶贫政策中教育的持续投入，加大医疗保险的覆盖面，增加医疗保险的疾病种类。其次，对于因灾、因害的返贫群体，需要提前做好灾情预案工作，对于易受自然灾害影响的山区，扩大农业保险的覆盖率，引导贫困群体外出务工，或设置普惠性岗位缓解收入下降带来的返贫风险。再次，对于丧失劳动能力，鳏寡孤独的贫困群体，继续扩大最低生活保障覆盖面和提高最低生活保障标准，做好贫困治理的兜底工作。除此之外，政府需要综合治理和防范返贫因素，从而保证减贫效果的连续性。

在辽宁省《 “十三五”推进新型城镇化规划实施方案》中指出：“到2020年，全省城镇化率达到72%左右。”在辽宁省的城镇化进程中，大量农民工进城成为潜在贫困群体。由于我国的城乡二元结构体制，农民工群体在城市还无法享受到医疗、低保、教育等政策红利，相对被排斥在主流群体之外，游离于城乡之间的隐性贫困人口因得不到精准识别而难于被扶助保障，这是巩固脱贫攻坚成果需要重点关注的领域。以乡村振兴为切入点，构建城乡统筹发展体制机制，需要辽宁省的乡村振兴部门和社会保障部门协同合作，最大限度地降低对农民工群体的相对剥夺性，使其参与到社会发展来，享受经济社会发展带来的涓滴效应。

巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴相辅相成，不可分割。首先，在思想上要充分认识到乡村振兴和巩固脱贫攻坚成果之间的关系，在政策、规划和工作中，不能将巩固脱贫攻坚成果工作独立存在，要将乡村振兴和巩固脱贫攻坚成果工作统筹考虑，做好衔接。其次，做好产业发展的可持续性。产业扶贫的可持续性对于巩固脱贫攻坚成果起着至关重要的作用，同时产业项目的可持续性也直接关系到乡村振兴，提高产业发展质量，推进产业链和品牌建设，以龙头企业带动贫困群体参与其中，共同抵御市场风险。最后，巩固脱贫攻坚成果要注重绿色发展理念，与乡村振兴形成无缝对接。乡村振兴的总要求中强调生态宜居，建设美丽乡村，因此在巩固脱贫攻坚成果中，要充分意识到绿色减贫的重要性，不可顾此失彼。