爱尔兰土地改革（1849—1923）：理论与实践*

余永华 戈 丹 郑雅婷

土地是人类赖以生存和发展的基本物质载体。人类在长期的历史发展过程中形成了不同的土地利用制度，这与特定的政治、经济等制度因素以及气候、土地资源状况等非制度因素有着密切联系。1846—1851年，爱尔兰爆发了史无前例的马铃薯大饥荒，造成约100万人死亡及100多万人移民，导致爱尔兰人口锐减四分之一。这次大饥荒使积蓄已久的爱尔兰土地问题甚嚣尘上，成为19世纪世界一大热点问题。自12世纪英国入侵以来，爱尔兰长期处于英国的殖民统治之下，形成了特定的经济社会制度。为把爱尔兰的自由农改造为英国的地主主义，17—18世纪英国大量没收爱尔兰土地，并将没收的土地主要赏赐给居住在英国本土的地主，因此，在爱尔兰产生了不在地主（absentees），即不动产所有者生活在不动产之外的地方。不在地主对土地改良漠不关心，且与佃农之间缺少直接的联系，从而不利于地主与佃农之间形成稳定的租佃关系。爱尔兰在部分吸收英国的土地保有权制度之后，形成了特有的投标佃农制（cottier-tenant）。在投标佃农制下，佃农几乎没有什么权利，尤其是租金过高及地主对佃农进行的土地改良投资不予补偿等，抑制了佃农对土地进行投资。1845年，爱尔兰300万佃农主要依靠马 铃薯生活，农业生产系统具有脆弱性，从而使饥荒成为潜在的隐患。当1846年马铃薯大饥荒到来时，爱尔兰人民遭受空前的食物危机，而英国政府对此却采取了相对消极的应对举措，使此次大饥荒长期以来被视为爱尔兰人口和经济史上的一个灾难性转折点，并成为后来爱尔兰长期土地运动的导火索。大饥荒之后，关于爱尔兰土地问题的理论探讨与改革实践如火如荼地开展起来，最终，爱尔兰由投标佃农制转变为自耕农制社会，顺利完成了土地改革。

一、约翰·穆勒对爱尔兰问题的理论分析与政策建议

爱尔兰大饥荒伊始，穆勒就开始关注爱尔兰问题。穆勒有关爱尔兰问题的理论分析与政策建议，一方面体现了他作为一个理论家的严谨治学态度，另一方面彰显出他作为一个学者的人文情怀与现实关切。爱尔兰大饥荒发生之际，正值穆勒创作《政治经济学原理》之时，穆勒立即将爱尔兰问题融入他的经济理论体系中，并形成了自己的观点。在正式出版《政治经济学原理》之前，穆勒已将他对爱尔兰问题的看法发表在《晨报》（）上。由于爱尔兰经济社会形势在持续变化，穆勒的观点在不同时期也有所不同。不过，总体来讲，穆勒在爱尔兰问题及政治经济学方面的思想保持了连续性与统一性，坚持了废除投标佃农制并向自耕农制转型的基本观点。

（一）投标佃农制的弊端

穆勒认为，爱尔兰经济问题的根源在于投标佃农制度，主要表现在生产激励不足、刺激人口过快增长、租期不固定且租金过高以及承租人权利缺失等四个方面。

第一，穆勒从生产激励视角对自耕农制、分益佃农制与投标佃农制进行了比较分析，认为由于劳动者对其劳动产品拥有不同的获得权，三者在生产效率方面依次递减。这是基于一项基本假设，即土地所有权是激励人们坚持不懈地从事艰苦 劳 动 的 最 强 大 的 动 力。在 以 上 三 种 农 地使用权安排中，自耕农制下劳动者可以获得其全部劳动产品，在生产效率方面是最优的；分益佃农制下只能获得部分劳动产品，是次优的；投标佃农制下劳动者几乎不能获得其劳动产品，在生产效率方面是最差的。所以穆勒指出，当时爱尔兰贫穷的经济发展状况及爱尔兰人的懒惰习性是 由 其 扭 曲 的 生 产 激 励 制 度 造 成 的。穆 勒的这一观点与19世纪中期英国的主流意识形态大相径庭，并成为穆勒对爱尔兰问题进行深入分析的切入点。英国主流意识形态将爱尔兰人的懒惰归于其民族的天性，这一偏见左右了英国对爱尔兰政策，导致对爱尔兰治理的失败。

第二，投标佃农制刺激爱尔兰人口过快增长。在投标佃农制下，由于租金过高，爱尔兰佃农几乎不能获得自己的劳动产品，近三分之一的爱尔兰人以马铃薯为唯一的食物，这表明爱尔兰处于非常脆弱的农业生产系统中。穆勒指出，由于没有剩余产品积累的可能，爱尔兰佃农失去了改善生活状况的希望，从而为维持现有的生活水平而抑制人口增长的因素就失去了作用。爱尔兰人口从1687年的216万增加到1845年的850万，翻了近两番。相比其他农作物，马铃薯的产量要高得多，且对土地种植条件要求较低，在贫瘠的土地上也能正常生长，因此，即使爱尔兰佃农家庭生育更多的子女，在正常年份也能够勉强维持最低水平的生计。穆勒在这里引用了马尔萨斯的人口原理，暗示维持或改善人们现有的生活水平是控制人口过快增长的内在动力。其实，如果英国政府对爱尔兰保持谨慎的态度，在大饥荒到来之前就应该有所防备，因为如此众多的爱尔兰人口依靠单一的马铃薯生存，而马铃薯具有易感染病菌的弱点，之前年份爆发的相对小规模的歉收已经敲响了警钟。

第三，竞争性租金过高，且租期不固定。19世纪的爱尔兰是一个农业国，饥荒前85%以上的人口生活在农村并依靠土地生活。随着人口的增长，爱尔兰佃农对土地的需求更大，而爱尔兰土地主要掌握在约8000名地主手中，大多数爱尔兰人没有土地所有权，这种不对称的土地市场结构抬高了竞争性租金。穆勒强调，由于爱尔兰佃农依靠土地生存，不能像英国的资本主义农场主那样基于预期利润而确定可接受的地租水平，为获得土地他们只能接受更高的地租，有时租金甚至超过全部的土地产品价值。爱尔兰租金过高的另一个原因是不在地主。由于17—18世纪英国对爱尔兰土地进行了没收并奖励给英国将士，后者主要生活在英国本土，由此形成了不在地主。不在地主通常将土地出租给土地代理人，由后者向佃农转租，这就增加了土地流转环节，进而提升了地租水平，任何繁荣的迹象都会被房东（或中间人）以增加租金的形式吸收。高昂地租带来的直接后果是爱尔兰佃农因无力支付地租而成为地主的债务人。地主收不到地租则有破产的风险，使土地租佃关系趋于不稳定。此外，如果佃农对土地进行改良投资，土地生产力相应提高，地主随即就可以通过重签租约而抬高地租，因为投标佃农制下的租期并不固定。如果佃农不接受，则面临因欠缴地租而被驱逐的风险。

第四，承租人权利缺失。承租人权利缺失的首要表现是在终止租赁时，爱尔兰地主对佃农在土地上投资的剩余价值不予补偿，使佃农遭受投资损失。由于土地上的投资通常需要很长时间才能收回，因此，爱尔兰佃农失去了对土地进行改良投资的动力。承租人权利缺失的另一重要表现是租期不固定。投标佃农制下，地主可以随时终止租赁并收回佃农的土地使用权。除上文所提及的抬高地租效应外，租期不固定还具有抑制投资效应。此外，为在较短的租期内获得最大的种植收益，佃农倾向于采取加速消耗地力的耕种方法，从而降低了土地生产力。最后，爱尔兰佃农不能自由转让自己的租赁权，这不利于促进土地资源的自由流动以提高耕种效率，以便由技能更高的佃农更多地从事耕种。

（二）向自耕农制转型

基于上文分析，穆勒的政策建议是把爱尔兰从投标佃农制转变为自耕农制，转变的途径是开垦荒地。相比开垦荒地而言，更为激进的改革建议是直接征用地主的土地并将之分配给佃农。穆勒对该建议持否定态度，他认为，爱尔兰的部分大农场被一些拥有技能及资本的地主经营得较好，直接征用他们的土地违反了功利主义原则，也易招致地主集团的极力反对。更为重要的是将土地直接分配给佃农，不如让佃农通过努力而获得土地更能激发他们的勤劳和节约精神。穆勒主张在爱尔兰实行自耕农制度，这本质上是对土地财产的再分配，涉及土地所有制应遵循的原则。同时，推行自耕农制度意味着承认小农场经营的可行性。接下来，分别对穆勒的政府干预思想、土地所有制思想以及小农经营思想展开论述。

1.政府干预思想。自亚当·斯密以来，古典经济学家们基本信奉自由放任的经济政策，对政府职能进行了严格限定。但是，穆勒在面对爱尔兰经济问题时，开始反思自由放任信条。穆勒从维护英国与爱尔兰统一的大局出发，认为爱尔兰的投标佃农制度是英国殖民统治失败的结果，而纠正该错误最廉价的手段是由英国财政出资援助爱尔兰开垦荒地，改革爱尔兰扭曲的土地租佃制度。穆勒并非泛泛地主张政府干预经济活动，只是针对爱尔兰特定的经济现状而提出的一种权变方案。穆勒支持的政府干预是建立在基于社会普遍利益的功利主义原则之上，并以温和的手段对私人经济活动造成最小的负面影响为前提。穆勒强调指出，政府没有钱，它的钱是公众的，除了公共利益之外，不能以任何理由及任何方式给予或借出。开垦荒地是有利于爱尔兰公共利益的，所以穆勒主张政府出资援助，以改善爱尔兰的贫困状况。但是，荒地毕竟是地主的私人财产，开垦荒地就意味着对绝对财产观念的挑战。因此，穆勒进一步对土地所有制原则发表他的观点。

2.土地所有制思想。穆勒在《政治经济学原理》中对所有制问题做了深刻分析，他首先指出与财富生产是由自然规律决定的不同，财富分配则是与人类制度有关的问题，而后者决定于人类的观点和情感；财产私有制是已经在理论上经受了考察并在现实中得到应用的一项基本制度。穆勒对财产私有制的一般辩护是：人们对于个人通过自己的劳动和节省所获得的成果提供保护。因此，对于并非劳动所生产的物品，这一原则是不适用的，比如土地。对于经改良的土地价值的解决方案是：土地价值中源于劳动的部分，应予以补偿；源于大自然的部分，则不归土地所有者所有。穆勒指出，“土地的占用完全属于某种涉及普遍利益的问题，当土地由私人占有不再有利时，土地私有制度就是不正当的”。这是穆勒对由约翰·洛克提出的并广为流行的“绝对财产观念”的部分否定，表明穆勒认为功利主义原则具有优先地位。当财产私有制度不利于社会整体利益时，将毫不犹豫地抛弃该制度。不过，这与穆勒为财产私有制原则提出的辩护理由是一致的，表明穆勒理论体系的逻辑自洽性。

3.小农经营思想。穆勒主张在爱尔兰推行小规模耕种的自耕农制度。与英国不同，爱尔兰是农业国，且人口众多，耕种土地是农民唯一的生存手段。而且，爱尔兰农业发展的制度环境相对薄弱，佃农权利得不到保障，农业缺乏投资来源及动力。人口及制度因素共同决定了在爱尔兰难以实行大农场经营制度。因此，穆勒主张在爱尔兰推行小规模耕种的自耕农制度。那么，自耕农制度如何确保经济效率呢？穆勒的回答是激励效应。与大农场制度相比，自耕农制在生产技能、资本及农业创新方面都要逊色一些。但是，大农场制下，实际耕种者是雇佣的农业工人，后者通常只能获得固定工资，不能享有土地剩余产品。耕种者与其劳动产品的分离导致他们生产积极性不足，进而降低土地生产率。反之，自耕农制下，农民能够完全获得其生产的劳动产品，这能激发劳动者最大的生产积极性，进而提高生产率。穆勒认为，自耕农制下的劳动激励效应足以抵消因技能及投资不足等导致的生产劣势。

二、爱尔兰土地改革实践

（一）前格莱斯顿时期（1849—1867）

1.《抵押财产法（1849）》。爱尔兰大饥荒爆发后，多数佃农无力支付地租，使地主无法偿还巨额债务而濒于破产，出售土地成为地主的唯一选择。与此同时，英国政府认为爱 尔兰地 主对土地经营不善，希望从英国及苏格兰引进更富耕种经验的地主到爱尔兰，以改善爱尔兰的农业生产状况，这是《抵押财产法（1849）》颁布的主要原因。但是，这部法案并未达到预期效果，在1849—1857年间只有很小一部分购买者是来自爱尔兰之外。此外，新地主在接收土地后，为追求经济利益要求支付很高的租金，并对欠缴地租的佃农实施了残酷的驱逐行动。这表明，《抵押财产法（1849）》的实施不仅没有实现提高土地生产率的目标，还激化了爱尔兰地主与佃农之间的矛盾，使土地问题更为严重。

2.《地主与佃农法律修正案（1860）》。为了保障爱尔兰地主的财产权利，1860年，英国议会通过了《地主与佃农法律修正案（1860）》，用“合同”取代“保有权或服务”作为地主与佃农之间关系的基础。这相当于削弱了佃农的权利，因为传统上佃农权利是建立在土地占有或耕种的习俗之上的，地主与佃农之间很少签订书面协议。

以上两部法案表明，在19世纪40—60年代，爱尔兰土地改革的重心是捍卫地主权利，对佃农权利关注较少。随之而来的结果是爱尔兰土地运动进入新的发展阶段，呼吁对佃农权利加强保护。

（二）格莱斯顿时期（1868—1885）

1.《解 散 教 会 法 （1869）》。《解 散 教 会 法（1869）》解决了爱尔兰土地处置的权力归属问题，之前这一权力由爱尔兰教会把持，现在转为土地购买委员会所有，这为后续的土地改革奠定了坚实的权力基础。值得一提的是，该法案授权委员会专员将某些特定类别的教会土地出售给正在占用的佃农，而且首次规定由国家出资帮助佃农购买土地。该法案颁布后，教会土地上约四分之三的佃农最终购买了他们占用的土地。《解散教会法（1869）》的初步成功实践，为爱尔兰接下来大规模的土地自由出售开创了先例。同时，该法案也因与土地转让相关的较高成本限制了土地成交规模。

2.《地主与佃农法案（1870）》。这是格莱斯顿时期推出的第一部重要的土地法，该法案主要涉及佃农在土地上的投资改良补偿、驱逐赔偿及土地出售等事项，开始在法律上重视对佃农权利的保障。这部土地法案扭转了以自由契约作为爱尔兰地主-佃农关系基础的趋势，使二者之间的关系至少部分是建立在地位及习俗的观念之上。但是，该法案也有一些不足之处：第一，它没有对高额的租金进行有效限制，使佃农不易于转让其租赁权，也导致法律条文对地主驱逐佃农的限制流于形式；第二，它对佃农提供的购买预付款比例仅为三分之二，这对于普遍贫困的佃农而言是远远不够的。

3.《土地法（1881）》。19世纪70年代，爱尔兰农业经历了近10年的黄金发展时期，地主与佃农之间的关系有所缓和，土地犯罪行为大幅减少。然而，1879年的饥荒使农作物价格下降，佃农无力支付高额地租，地主驱逐佃农的数量迅速增加，导致地主与佃农之间的关系再度紧张起来。同年，由达维特领导的土地联盟（Land League）成立，土地战争正式爆发，这标志着爱尔兰土地运动进入新的发展阶段。

4.《租金欠款法（1882）》。自土地战争爆发以来，佃农对地主实施的暴力行为从1879年的2532起增加到1882年的3432起。驱逐事件从1877年的463起增加到1880年的2110起；同时，由于爱尔兰西部地区人口较为密集，驱逐现象更为严重，这呼吁着英国政府必须采取行动，1882年拖欠法案的颁布正是对这一严峻形势的回应。

格莱斯顿时期是爱尔兰土地改革的关键阶段，为爱尔兰土地改革的最终完成奠定了坚实基础。在这一时期，爱尔兰佃农权利开始得到认可，爱尔兰土地联盟提出的诉求也基本得到满足，这不仅在经济上为爱尔兰的发展打下了良好的制度基础，也在政治上相对缓和了英国与爱尔兰之间的紧张关系。

（三）后格莱斯顿时期（1886—1923）

1.《购买土地法（1885）》。1885年法案也被称为“阿什伯恩法案”（Ashbourne Act），该法案是英国保守党上台后颁布的第一部爱尔兰土地法。这一时期，爱尔兰统一党在英国议会中的投票权扩大，从而成为保守党执政的重要争取力量。为争取爱尔兰民族主义者的支持，保守党承诺解决爱尔兰土地问题。根据该法案，土地委员会为佃农购买农场提供全额垫付款，而且可享受英国及爱尔兰的全部信贷优惠。自1885年法案颁布后，6个月内就有来自199个庄园的1606名佃农申请购买土地，土地购买量较之前有明显的增加，这表明该法案的改革力度是空前的。但是，为控制土地购买的金融风险，土地委员会对土地贷款申请要求提供完全担保，并对地主出售的每一块地产进行严格审查，这大大减少了地主愿意出售的土地数量，使1885年土地购买法的作用大打折扣。

2.《购买土地法（1891）》。《购买土地法（1891）》主要包括两大内容：一是为土地购买提供更多资金，二是设立拥挤地区委员会。为促进土地销售，将土地委员会设为常设机构。不过，这部法案提供了更为宽松的预付款条件，使国库安全问题成为这项改革举措最引人注目的特征。由于英国政府要求对土地交易风险进行严格控制，从而使土地购买法归于失败，未能促进大规模土地转让。土地委员会以爱尔兰土地股票向地主支付土地款项，而后者通常会贬值，这就降低了地主出售土地的意愿。

3.《爱尔兰土地法（1903）》。《爱尔兰土地法（1903）》也被称为“温德姆土地法”（Wyndham Land Act）。强烈支持购买土地的运动及政治上缓和爱尔兰民众的不满情绪，加速了1903年法案的出台。根据该法案，预付款恢复为以现金支付，向出售整块地产的地主提供12%的现金奖励，降低贷款利率，并将还款期限延长至68年。这些措施激励了地主出售土地，增加了土地供给量，同时，优惠的购买条款也刺激了农民购买土地。在温德姆法案颁布后的5年内，近一半的爱尔兰佃农购买了他们的地产，到1909年时已有约60%的爱尔兰农场由自耕农经营。但是，巨大的财政负担预示着该法案难以长期维持。

4.《爱尔兰土地法（1909）》。温德姆法案通过土地股票进行融资，而只有通过折扣销售股票才能筹集到资金，由此导致股票贬值损失，用于弥补股票损失的“爱尔兰土地购买基金”于1908年已经用尽，这呼吁着新的法案来替代温德姆法案。1909年土地法规定，地主出售土地平均可获得的奖金由原来的12%下调至3%。随之而来的结果是土地成交额大幅下降，1909年至1913年间，只有价值1100万英镑的土地易手，而1903年至1909年间则有8400万英镑。尽管1909年土地法促进的土地成交量下降，但是，到1923年爱尔兰独立时，已有大约三分之二的佃农购买了土地，标志着爱尔兰土地改革基本完成。

纵观爱尔兰土地改革的全过程，历经70余载，最终把爱尔兰社会从投标佃农制转变为自耕农制，实现了农地使用权制度的根本转型。1870年以来，英国议会先后颁布了一系列爱尔兰土地法。随着法案在土地购买条款方面的不断调整，土地转让规模逐渐扩大，在自由邦成立之时爱尔兰已基本完成土地改革。

三、结论

穆勒把功利主义思想融入经济分析中，对传统的古典经济学做出重大的理论创新。基于此，他主张将爱尔兰转变为自耕农制社会，而这正是爱尔兰土地改革的最终结果。从这个结果的角度来看，穆勒对爱尔兰土地问题进行的诊断正好切中了要害，他开出的处方可谓对症下药。这是穆勒为爱尔兰土地问题做出的最大理论贡献，其他方面的理论分析均是为支持自耕农制而服务的。比如，自耕农制意味着小农场经营，穆勒就对大农场经营与小农场经营进行了对比分析，指出后者在劳动激励方面的优势可以弥补其在技能及资本方面的相对不足。在向自耕农制转型过程中，当务之急是要解决爱尔兰佃农面临的高额租金问题，因此，穆勒主张固定租金以减轻佃农负担，同时补偿佃农在土地上的改良投资剩余收益。穆勒的这些主张旨在逐步提高爱尔兰的佃农权利，调整爱尔兰的土地权利结构，以逐步向自耕农制转型。从爱尔兰土地改革的立法实践来看，基本遵循了穆勒的政策建议，这是对爱尔兰土地改革中理论与实践关系的最好概括，并改善了爱尔兰经济社会状况。

①根据1851年的人口普查（英国国会下议院文件：），1851年爱尔兰人口减少到660万，如果考虑到自然增长，饥荒期间总的人口“赤字”达到240万，即总人口的四分之一。

②本法案及下文列示的各项法案详见爱尔兰法规书网（http://www.irishstatutebook.ie/）。