在县域治理中，权力是怎样落到一线的？

【编者按】

在中国的治理体系中，县委书记是“一线总指挥”和发展的开路人，在发展经济、保障民生、维护稳定、夯实党组织根基和国家政权根基中，发挥着统揽全局、举足轻重的作用，对一个地方的发展至关重要。

一位优秀的县委书记，能“为官一任，造福一方”，反之，则对地方发展造成明显伤害，可见县委书记手中的权力在县域治理中的重要性。

那么，在县域治理中，权力怎样才能有效落地基层治理一线？武汉大学社会学院教授、博士生导师杨华长期关注县域治理，以下是他对这个问题的详细剖析。

基层治理主要做人的工作，要充分发挥乡村干部的能动性。

常言道，“官大一级压死人”，意思是某个级别或岗位的权力大、地位高，权力小、级别低的官员不得不听从他的命令。这里凸显的是权力的刚性和绝对性。但是在基层治理一线，权力的行使具有柔性和相对性，权力关系相对缓和、不紧张。

那么，在基层治理一线，权力是怎么落地的？在基层治理中，权力掌握者与权力实施者之间，又是一种怎样的交互关系？

“二号首长”、“官二代”与新任副县长的故事

在中西部一县域调查时，县里的干部给我讲了两则故事：

一则是“二号首长”的故事。省委主要领导的秘书到该县挂职副书记。干部们对他毕恭毕敬，毕竟人家头顶“二号首长”光环，位高权重。

但是到县里后，好光景不长，在一次全县干部大会上，“二号首长”上台做报告。可能他之前没在这么多人的场合做过报告，到台上之后一紧张，讲话就结结巴巴，满头大汗。

参加全县干部大会的有县级领导、乡镇党委书记、乡镇长，县直属单位、条管单位主要负责人，规模在二百人左右。这是他第一次在全县干部面前露脸，给演砸了，没有得到基层干部认可，他后面开展工作，基层干部配合不高。没待半年，“二号首长”就返回省里了。

另一则是“官二代”的故事。该县县委副书记是本地成长起来的干部，在本地根基很深。他的儿子也是本县公务员，三十岁左右出任该县工业财税大镇的党委副书记，可谓前途无量。

但是就任不到半年时间，在年底的全镇村支书、主任参加的总结大会上，他上去作报告，念了几句后发现拿错了稿子，场面十分尴尬。第二年，该副书记也当得很艰难，村干部都不买他的账，他负责的工作推动不下去，最后只能悄悄地离开该镇。

掌握权力并不意味着天然地拥有权威，而要看权力掌握者是否有足够的能力解决治理一线的问题，获得权力实施者的拥护。

在北方某县调研时，则了解到一则相反的案例，也很典型。新任副县长是从基层一线上来的，干过一个乡镇的党委副书记和一个乡镇的乡镇长，两个乡镇的党委书记，后晋升为副县长，分管几个重要的委办局。

这几个委办局的“一把手”也在下面干过党委书记，都少不了几把刷子，一般的副县长他们还不放在眼里。据说前一任分管副县长是从市团委下来的，很是斯文，头一次召集开会时对这些委办局长们说，初来乍到，又是新手，请大家多支持工作。委办局长们当时就听不下去了，有的打声招呼先走了。后来该副县长再召集他们开会时，他们干脆就叫副职参加。

新任副县长也召集委办局长们开会，来的头一句是，所谓分管，就是党委政府把我分配过来管你们，你们工作做得好，全是我的功劳，你们工作没做好，都你们自己扛着。几句话就把下面的委办局长们给镇住了，此后工作开展异常顺利。

上述三则故事讲述的道理是，体制赋予的权力很重要，但是在基层治理一线，权力并不是按照科层设置那样有板有眼地运行。权力运行有其基础，那就是上下级的权力关系性质。

在基层，直接面对治理一线，权力要与社会对接。在体制内运行，权力通过压力型体制可以畅通无阻，而触及到了社会，权力的运行是否有效就与权力掌握者和权力实施者的关系有关。

因此，到了治理一线，掌握权力并不意味着天然地拥有权威，而要看权力掌握者是否有足够的能力解决治理一线的问题，获得权力实施者的拥护。

基层治理所面对的特殊情境

在第一则故事中，“二号首长”拥有制度性权力，还能直通省委书记。但是下面听会的人都是乡镇长、委办局长们，是治理一线的人，每个人都有丰富的治理经验和治理技术。

“二号首长”可能很会写材料、服务领导，但基层干部认为他镇不住场面，对他不“服气”。因此他手中的权力在基层一线就落不了地。

同样的，在第二则故事中，面对最一线的村支书们，“官二代”掉了链子，村支书本来就不在体制内，更不会买他的面子。

而在第三则故事中，新任副县长拥有丰富的基层一线治理经验，可谓底气十足，他在委办局长面前没有胆怯心，气势上可以力压他们。他说重话狠话，委办局长们听起来也很受用。但是他的前任既没有底气，又没有技巧，為委办局长们所看不起。

之所以如此，与基层治理所面对的特殊情境有关系：

一是责权利不匹配，人的资源是最大的资源。乡镇不是一级完整政权，大量专业人员、物力、职权、财权等都没有下放到乡镇，上级却通过各种渠道将事权及责任压实到了乡镇。村一级是自治组织，没有任何执法的权限，也没有做事的资源。乡镇也把一些事情压到了村一级，跟村里签订责任状。乡村两级在法定配备的权力和资源不充足的前提下，还要完成大量治理事务，乡镇就得想办法调动一切可以调动的力量和资源，集中资源解决问题。

在乡村两级，最大的资源是人的资源。乡镇可以调动乡村两级干部及相关工作人员。通过创新工作机制，充分调动和合理配置乡镇干部资源，最大限度地发挥人的积极性，有针对性地解决问题。1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76

二是主要做人的工作，要充分发挥乡村干部的能动性。农村工作无论是解决具体的事，还是针对具体的人，最终都要转化为做群众工作。

做群众工作就是做人的工作，一个是要做细，要了解群众所思所想所盼，掌握群众的家庭关系、社会关系、现实困难、历史恩怨等，这样才能有着力点、有针对性地开展工作。另一个是要通过一定的形式如生产形式、文化形式、自组织形式将农民组织起来，这样就可以在共同利益、共同情感、共同奋斗目标的基础上做好群众工作。组织起来的农民更有公心、觉悟和奉献精神，更容易将他们的思想观念转移到党委政府的精神上来。

要做到这两点，就需要发挥乡村干部的主观能动性和创造性，一方面要真正扎根在群众中，了解群众，服务群众，总结不同群众工作的不同经验，找到不同群众之间利益的结合点。

另一方面还要创造性地开展工作，探索新时代条件下群众工作的新形式和新方式。比如在广大青壮年外出务工背景下，可以通过建立微信工作群的方式，让他们参与村级治理事务的讨论，既让他们有归属感和参与感，又能够激活他们的社区性。这群利益在村外的青壮年就可以成为做他们父辈工作的积极分子。

一线政治的状况决定了基层治理的绩效

治理事务细小琐碎，干部的主动性十分重要。农村治理事务有细小琐碎、无规律可循的特点，每件事情都是“特例”，都可能需要“特事特办”。

这些事情对于体制来说是小事，但对于农民来说则可能是影响其生活、生产和交往的大事。如果乡村干部没有服务意识，认为小事不值得去做，可能小事就会成为大问题。

伴随着农民生活向城镇化、现代化转型，农民不但有了新需求，而且在生活中也会出现新问题。如果这些新需求得不到满足、新问题得不到解决，也会降低农民的美好生活质量。

乡村干部不能被动地等待有问题才去解决，还要主动去寻找农民真正的需求和问题。因此，只有发挥乡村干部的主动性，才能解决和回应农民细小琐碎的问题和需求。

從实际情况来看，作为治理主体的乡村两级，在缺少其他可替代和补充的资源的情况下，人的因素最为关键。但是另一个事实是，激励基层干部的措施少之又少，经济激励？没钱。政治激励？没位置。荣誉激励？名额有限。

没有体制性的激励，还要让人去干活，就只能调整权力掌握者与权力实施者之间的关系。通过调整这对关系，让权力掌握者能够充分调动权力实施者的人力资源，让权力实施者可以充分释放潜能和积极性。如何调整，就是一线政治。一线政治的状况决定了基层治理的绩效。

反之，如果权力掌握者有足够的资源和手段来调动干活的人去干活，那么权力掌握者就可以按照体制设置的权限和规则行使权力，“不换思想就换人”。这样，权力的行使就是自上而下一贯的，也就不存在所谓“一线政治了”。

（作者系武汉大学社会学院教授、博士生导师）1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76