城乡客运一体化建设的问题与对策

耿力伟

河北省承德市交通运输综合行政执法支队 河北省承德市 067000

改善农村地区的出行条件，为当地人群提供便捷、高效的客运服务，是打破城乡二元结构，缩小城乡发展差距的有效手段。现阶段，我国农村公路的建设进程逐渐加快，提高了农村公路等级的同时，把农村公路建设作为建设社会主义新农村、推进城乡一体化、为民办实事的具体行动。但对于满足群众绿色出行需求，促进新型城镇化、统筹城乡发展、服务乡村振兴来看，这种发展模式仍然是存在一定局限性的，无法满足农村客运的需求。若是将农村客运当成一个独立系统进行解决，那么必然会导致农村客运与城市公交之间的协调发展受到影响，因此，必须要打破传统的发展思维，将城乡客运以整体系统进行统一规划、实施与发展，真正实现推进城市公交、城乡公交、镇村公交、旅游公交无缝衔接和融合发展，实现城乡公共交通服务均等化。

1 城乡客运一体化建设的必要性

城乡客运一体化建设指的就是根据旅客运输发展的实质要求，适应城乡社会经济一体化而采取的重要措施，确保城市中的公交、出租、客运与周边农村地区的客运实现协调发展，通过各种科学有效的调控手段，进一步完善旅客运输工作组织，构建合理的客运系统模式。就承德地区而言，到2021年底，全市县城30 公里范围内农村客运班线公交化运行率达到90%以上，全市55%以上的乡镇基本完成农村客运班线公交化改造，其中平泉市已率先实现县域内公交全覆盖。因此，从宏观角度来看，城乡客运一体化建设将农村与城市旅客运输的发展作为一个系统进行整体考虑，加强了城乡客运的协调发展，避免了城乡客运的分割与制约。随着机场、高铁的逐步开通，对客运班线造成冲击和影响是巨大的，运输企业只有加大客运班线改造力度，才能满足人们日益增多的交通出行需求，公交化改造势在必行。在我看来，推进城乡客运一体化建设的必要性主要可以分为以下几点：

首先，城乡客运一体化建设是推进城乡统筹发展的必然要求。为了能够缩小城乡差距，就必须要通过各种措施来讲城乡二元结构分割问题，从而实现城乡统筹发展、一体化建设的宏伟目标。而作为推进城乡一体化建设过程中的重要环节，实现城乡客运一体化建设能够有效改善城乡客运二元化分割的现象，将城乡客运之间的差距缩到最短，同时这也是促进主城区各种运输方式协调发展的有效手段。

其次，城乡客运一体化建设是我国城市化建设脚步逐渐加快而导致的必然结果。若是在城市化发展过程中没有将城市公交与农村客运发展进行统筹规划，那么就很容易造成长期利益与现时利益无法相统一的问题。具体来讲，若是没有注重以农村地区为主的次支道路客运，那么很多地区群众的交通问题则无法得到有效解决，群众的生活质量难以得到质的飞跃，而仅仅只是针对农村地区的客运问题进行解决，没有重视城市化建设，那么发展运力就很有可能阻碍城市未来的公交客运体系。真正实现城乡客运一体化建设，则能够提高各种道路客运方式的衔接性，尤其是对于农村地区群众来说，可以更加方便的出行与中转换乘，为城市向周边郊区的转移提供便利条件，缓解城市压力的同时也能够有效整合与利用道路客运资源，确保供需之间发展平衡，从根本上避免出现无意义的浪费与竞争。

最后，积极推进城乡客运一体化建设，有利于更加方便的管理城乡客运行业，实现宏观调控能力的有效增强，实现协调发展的同时也能够防止城市公交与农村客运之间的无序竞争。

2 城乡客运一体化建设存在的问题

2.1 基础设施建设滞后

现阶段，农村地区公路建设等级低、通达深度不足、客运站点建设少以及城乡地区发展不均衡的问题越来越突出。城乡公交枢纽站场建设滞后，绝大多数乡镇无公交枢纽站。城乡公交经营成本支出高、效益收入差、安全管理难。目前可以在农村客运中使用的客车，基本都是普通中巴，使农民感到出行非常不便，为城乡客运一体化建设增加了较大难度。除此之外，当前各地政府对农村客运车辆仅有燃油方面的补贴，对于其他没有明确的税费减免政策，这就导致具有一定公益性的农村客运企业无法按照高质量的标准服务经营。对于农村公路建设的资金投入力度相对较低，有些地区的“村村通”公路建设完成后，但是没有达到开行客运线路的安全条件，导致客运车辆无法通行。

2.2 管理体制问题突出

由于城乡公交与农村客运管理体制二元分割，这种二元分割的管理局面必然会导致城乡客运之间的联系被割断，同时也会出现非常多的问题，如权责脱节、多重执法以及机构重建等，各个管理部门之间的职能交叉，各自为政，尤其是重复设置审批职能，将会在一定程度上增加客运能力总量控制的难度，严重制约了客运事业与城乡经济的发展。一是城乡客运享受的政策不同，经营成本相差悬殊，核定的载客人数方式也不一样，不能形成公平竞争；二是城乡公交和短途客运经营者因利益冲突而引发的罢运、集体上访等事件时有发生，影响了社会稳定；三是城乡公交不能形成统一规划，使群众增加换乘次数，没能从根本上解决城乡居民出行难的问题。

2.3 市场规模程度散弱

由于城乡客运企业弱小、市场分散、服务水平低、客运能力弱以及综合效益差等问题，农村客运市场往往在经营机制上采用挂靠或承包的经营方式，这不仅无法满足城市化建设的实质要求，而且也难以满足消费者在服务质量方面的需求，不利于城乡客运市场除弊端扬与自身发展壮大，阻碍了自身整体功能的有效发挥。

2.4 规划发展缺乏统一

现阶段，我国对于城乡客运发展主要形成了两种方式，一个是以城市公交为主的方式，另一个是以农村客运为主的方式，这两种方式明确划分了自身的运输范围，形成独特体系，同时与之相配套的规划也出现了一定的分割。正是由于两种发展规划之间缺乏必要的统一与协调，导致城市公交与农村客运之间的衔接程度不高。

2.5 组织形式无法适应

农村客运具有一定的流向分散、客流量小等特点，因此这种定线运营的方式无法满足农村群众的交通出行需求，同时也无法支撑自身的客运经营。同时农村客运出行量有着不稳定性，高峰期出行量较大，而平时的出行量相对较少，而这种定线经营的模式由于各线路车辆固定，导致出现“高峰人找车、平时车找人”的运营局面，对自身的发展造成了严重影响。而农村客运通常又以县为单位进行解决，仅仅只能在本县的范围之内营运，不能跨县营运，但农村群众的出行往往不是依靠行政区域划定的，而是以经济区域进行划定，尤其是毗邻县间的各个乡镇，两个地区之间的联系非常紧密，存在着互相“赶场”的问题，这就需要农村运力的相互流动与协作，但是当前以行政区域为单位的线路规划明显无法达到这种出行需求，为农村群众的出行造成不便。

3 城乡客运一体化建设的对策

3.1 加大投资力度，完善农村基础设施

“工欲善其事，必先利其器”。农村地区客运交通设施建设一直存在发展缓慢、投资少等情况，为了能够加快推进城乡客运一体化建设，首要做的便是加强农村客运基础设施建设力度，提高基础交通设施的的建设水平，通过市场融资、社会集资或国家投资等方式，确保农村道路、客运场站以及客运设施能够得到逐步完善，具体可以体现在以下几点：（1）大力修建和改造农村公路的等级水平，加强乡村公路管养，以此来提高农村公路通客运车能力。同时，也要尽可能做到公路村村通，始发与终点都有站场，建立三级公交区域网络线路，做好城乡公交资源共享、互相连接，真正实现零距离换乘，建立系统完善、布局合理、方便快捷的城乡道路客运网络。（2）强化农村客运场站的建设。分析农村客运的市场布局，综合考虑农村客运、出租客运与公交客运的衔接问题，在公路建设和改建的设计时，把港湾式停靠站建设纳入总体设计中，同步设计、同步施工、同步建成、同步验收，以确保公路开通后，能够及时投入车辆运行。根据路况、交通流量、行政村布局等情况设置沿途招呼站或简易公交站。对于主城区城乡公交始发衔接站点的设置，由当地政府纳入城市道路的统一规划。例如，平泉市自2017年入选城乡交通运输一体化示范县第一批创建县后，就扎实开展城乡交通基础设施建设，对农村客运班线采取收购、入股等多种方式，实行公交化改造，持续提升公交服务水平，形成了全域一体、功能完善、公共服务水平较高的现代化城乡交通运输网络体系。现开通运营城乡线路25条、公交车56 辆，运营网络覆盖5 个乡镇和70 多个村，受惠群众11 万人，年客运量达到200 多万人次，实现了大密度发班、智能化调度、阶梯低票价计费、刷卡乘车无人售票、城乡与城市公交一卡通用。目前，以城区为中心的城乡客运一体化的格局已初步形成。（3）进一步拓展融投资渠道，保证农村道路交通基础设施的资金投入。各级政府要将推进城乡客运一体化建设与创建 “四好农村路”有机结合，争取资金支持，按照各发展阶段，围绕路、站（亭）、运一体化协调发展的思路，形成以城市为中心，以乡镇为节点，辐射行政村的公交服务体系。（4）出台统一的政策倾斜优惠政策。根据各地情况出台有关城乡公交优惠政策，给予公交企业专项资金补贴，降低公交企业的经营成本，大力支持原有客运班线车辆的收购补偿计划，并给予政策和资金的双倾斜，提高公交企业经营城乡公交线路（特别是村镇公交线路）的积极性。与此同时，公交企业应与县级人民政府有关部门做好沟通协调工作，积极争取省级财政补助和资金，促进公交企业更好地为广大人民群众服务。

3.2 调整经营主体，建立统一的市场体系

组建客运公司必须要按照规模化、集约化的要求，积极创新与改造城乡客运经营机制，确保其能够成为利益明确、产权清晰、自主经营的市场主体。同时也要推行线路公司化，实行“一线一公司”，加强各企业之间的互动与协调，强化运输分工与协作，确保城乡客运能够向着规模化、现代化以及规范化的方向发展。此外，对城乡客运实行站点、票价、车型与服务的统一，实行定车、定线与定时的公交运作模式。同时各管理部门要加强城乡道路客运运营企业的监督管理，定期评估客运线路的运营效率、服务水平与管理的规范性，若是没有达到运营资质要求或在经营过程中存在违法行为的运输经营者，要责令其退出客运市场，将相关道路客运经营证件予以没收，建立优胜劣汰的市场体制。

3.3 统一政策环境，加强城乡客运协调管理

城市公交奉行的是“公益性”原则，而农村客运具有一定的“盈利性”特点，因此为了促进城乡客运一体化建设，首先要做的便是实现城乡客运同等待遇与统一管理。具体来讲，可以在农村客运车辆税收上给予一定的优惠，通过统一参保、减免税收和建立农村客运发展基金等措施，保证农村客运享受的政策向着城市公交享受的政策靠拢，保证燃油补贴退坡资金的专项使用，确保农村客运的营运成本能够得到降低，从而将普遍服务彻底落实。打破城乡客运管理的“二元制”结构，将城乡客运视为一个整体进行系统思考，真正实现统一规划、统一管理与统一实施，构建城乡客运一体化网络，从根本上解决城乡客运发展缺乏统一的协调规划问题。

3.4 实施集约经营，完善城乡客运运力组织

为了能够满足城乡客运一体化的建设要求，应重点推进城乡客运经营一体化，具体就是指由1-2 家同时具备城市公交与农村客运经营资质的公司，通过招投标的方式确定城乡客运市场的区域性或线路性专营。平泉市公交通过国有化的运行模式，政府累计投资10121.93 万元，为配齐完善公共交通要素提供了强大的保障。线路布局更加合理，在原有3 条公交线路的基础上，注重做好线路延伸扩面工作，运营里程由原来的28 公里增加到90 余公里，运营网络覆盖县城和周边4个乡镇、20 多个行政村的400 余个网点，为城乡客运一体化发展打下了坚实的基础。基础设施建设逐步完善，先后筹措资金800 多万元，建设了公交1 路首末站和6 路停车场，公交修理厂、加气站和车辆售后服务站，建设了12 处高标准公交候车亭，淘汰了原有23台公交黄标车，更新购置50 辆LNG 天燃气公交车、7 辆燃油公交车，车辆运力和安全性能大幅度提升，强有力地保障了居民乘坐公交出行的需求。平泉公交国有化改革运行4年以来，全县公交线路、公交车数量、乡镇覆盖数、站点数、综合运力等各项指标始终保持领先，该县还在全市率先开通了具有国内领先水平的智能调度、刷卡计费、燃气改造等各项工作，车辆运营管理水平基本达到国内一线城市标准。

4 结语

总而言之，随着社会经济不断发展，广大人民群众多样化出行需求的不断增多，城乡道路客运一体化将是未来的必然趋势，同时也是一个相对较为复杂的工程。城乡客运一体化表面看就是乡村通了公交车，但更深层次的影响将随着时间推移日益显现。为此，要着力打破城乡二元结构，大力推进城乡公交一体化，这就需要相关人员科学分析、认真研究，按照科学发展的思路探索城乡客运一体化建设的方法，打通生产生活的各个环节，与全市基础设施、观光旅游、生态保护、产业投资、村镇建设等全域性经济、社会活动有机连接起来，加强城乡经济、社会与民生工程的互动联系，这不仅有利于促进乡村振兴，也必将翻开城市化进程新的篇章。