财政分权、要素价格扭曲与环境质量

2022-07-05王杰斌

会计之友 2022年14期

王杰斌

【摘要】财政分权与环境质量之间关系的研究一直备受关注，文章利用2007—2019年中国29个省际面板数据，运用门槛回归模型就财政分权和要素价格扭曲对环境质量的影响进行了实证分析。研究表明，财政分权对环境质量既存在直接影响也存在作用于要素价格而产生的间接影响。一方面，财政分权程度与工业“三废”排放污染之间存在明显正相关关系;另一方面，分权模式下要素价格扭曲对工业“三废”中二氧化硫排放量、废水排放量存在显著单一门槛效应，跨过门槛后要素价格扭曲会引发二者产生结构性变化。

【关键词】财政分权; 要素价格扭曲; 环境质量; 门槛回归

【中图分类号】 F810;F241.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2022）14-0118-07

改革开放以来，中国经济发展迅速且取得了举世瞩目的成就，这种经济上的快速发展与中国财政分权和要素价格低估密切相关。财政分权很大程度上调动了地方政府发展经济的自主性和积极性，同时基于绩效考核指标的地方政府间彼此竞争，使得政府部门将优势资源投入到有利于经济增长的领域，直接结果是较大地推进了生产性投资建设，但忽视或延迟了一些诸如环境质量发展等其他目标。尽管近几年环境治理力度日益提升，但经济转型发展下的路径依赖依然会产生持续影响，同时也为环境质量的影响机理考察带来更多有待进一步研究的问题。

对此，现有研究表明，财政分权不仅会对环境质量产生直接性影响，而且会通过制度安排等因素对环境质量产生间接性影响[ 1-2 ]。一方面，财政分权下，政府财政收入和支出自主性得到了增强，但对于一些相对贫困的地区来说，政府财政仍然是捉襟见肘，环境治理能力不足，进而导致环境质量改善乏力。另一方面，在政府绩效评价体系及其路径依赖下，分权体制对生产性投资的偏向短期内难以扭转，财政分权仍然使得政府基础设施等生产性投资不断大幅增加，从而在某种程度上削减了环境保护的投入，导致环境质量仍然恶化。

总体而言，分权模式下政府的理性行为对环境质量影响至关重要。本文认为政府部门对要素资源的引导约束会对环境质量产生重要影响，尤其是分权模式下，政府部门对影响其行政绩效的生产性投资较为偏好，且路径依赖特征明显[ 3 ]，加上生产性投资下要素（劳动力、资本和能源等）常常被低估，廉价的要素资源被大量使用，从而形成了生产规模扩大的同时环境保护配套设施却滞后。尽管近年来环境治理力度不断加大，并纳入了地方政府绩效考核，但前期累积效应和生产规模扩大，使得环境质量的改善压力仍居高不下。本文由此入手，借助省际面板数据进行实证检验，深入考察财政分权、要素价格扭曲对环境质量的作用机制和影响效应。

一、文献综述

Oates[ 4 ]在Tiebout的“用脚投票”理论基础上，进一步解释了地方财政存在的原因。他认为，地方政府可能更了解民众偏好而更有效地提供公共物品。但Zhuravskaya[ 5 ]、Faguet[ 6 ]、Baskaran等[ 7 ]和Nasreen等[ 8 ]通过大量案例与实证考察，对Oates的观点提出了质疑，尤其是政府行为的理性假定在现实中难以成立，由这点出发，从某种程度上解释了一些国家财政分权难以获得成功的实践情况。

关于Oates观点在中国的实证检验，尤其分权模式下公共支出结构和效率，一直是研究的焦点。傅勇和张晏[ 9 ]认为，财政分权是指给予地方政府一定组织财政收入的权利和履行一定支出范围的责任，并允许其自主决定预算支出规模与结构，以便使地方政府能够提供更多更好的有效物品和服务。地方竞争会进一步加剧分权对政府支出结构的扭曲，易形成“闭锁”循环。辛冲冲和周全林[ 10 ]、贺俊等[ 11 ]也认为，财政分权下公共物品供给结构存在一定程度的偏向性，尤其是关于教育、环境保护等公共物品供给被相对忽视了。

随着财政改革的不断推进，地方政府在经济决策和资源支配方面常采用各种优惠措施来吸引投资，出现“资本挟持环境”的现象，同时在经济发展上粗放发展模式的转变也需要过渡时间。蔡昉等[ 12 ]、王林辉等[ 13 ]都对此进行了理论推进与实证研究。此外，学界关于财政分权对环境质量的影响存在两个截然不同的认识：一种认为财政分权会促进环境质量改善，如后小仙等[ 14 ]认为随着财政分权的推进，政府投资性偏好会降低，进而促进地方环境质量的改善;另一种则认为财政分权会对环境质量改善存在负面影响，如官永彬和张应良[ 15 ]认为政府竞争和财政分权显著降低了环境质量，杨小东等[ 16 ]亦认为地方政府通过财政分权抑制了环境污染的治理效果。

目前学界关于财政分权对环境质量影响（是导致恶化还是改善）尚未形成一致共识，且财政分权如何影响环境治理的传导机制也有待进一步研究。诚然，在财政分权模式下，生产性要素资源的价格成本是影响经济发展的关键因素，而相对较低的要素价格成本是推动中国改革开放数十年来经济快速发展的一个重要原因[ 17-18 ]，但同时也对环境质量带来影响。周杰琦和汪同三[ 19 ]认为要素市场扭曲会阻碍外商直接投资（FDI）发揮对环境的积极影响。沙依甫加玛丽·肉孜和邓峰[ 20 ]研究表明，要素价格扭曲抑制创新能力提升，进而阻碍区域环境质量改善。

综观国内外相关研究文献，一方面，国外对财政分权与环境污染之间的关系研究相对较早，理论框架和经验分析也相对更为丰富，而国内对财政分权与环境质量的研究多借鉴国外的研究框架，但中国财政分权的基础、政府绩效考核等方面与国外都存在很大差异，因此，国外研究仅为我们提供了借鉴参考或启示，难以对中国式财政分权进行清晰、完全的阐释。另一方面，现有研究关于财政分权对环境质量的影响方式、作用因素及政府对要素资源的引导约束和由此对环境质量产生影响的传导机制等问题均未形成共识，有待进一步深入研究。因此，本文拟在财政分权和要素价格扭曲程度等指标测算基础上，利用2007—2019年省际面板数据，运用门槛回归模型，就中国财政分权、要素价格扭曲对环境质量的影响进行实证研究。

二、研究假设

在中国现实情境下，存在地方政府生产性领域投资促进地方经济快速增长的“惯性”影响[ 10 ]，同时要素价格扭曲低估更是迎合了这样的经济发展模式。当财政分权程度低于其对经济短期激励的某一阈值时财政分权对经济激励作用不显著，对投资偏向的刺激影响亦不显著。但是，当财政分权程度突破了其对经济短期激励的某一阈值后，随着分权程度提升，地方政府自主性投资动能迅速放大，在区域经济增长目标激励下，必然会进一步强化其促进经济增长的投资偏向，从而易形成生产性投资—要素价格扭曲低估—地方经济增长的闭锁效应，进而阻碍非显性经济增长下环境治理的投入和质量改善。由此，提出本文的假设1和假设2。

假设1：不同程度的财政分权对环境质量的影响存在门槛效应。

随着财政分权不断推进，地方政府自主性财权日益扩大，使得地方官员的自利性投资偏好能够合法借助政府预算收支作用于各类市场参与者的投资行为，进而使得整个社会投资倾向于生产性投资[ 21 ]，并在“锦标赛”式竞争情况下，迫使政府更加重视所控制经济资源的配置方向和效率，尤其是低成本或无偿划拨经济资源而激发增长绩效的动力更大[ 22 ]。要素价格扭曲低估，生产性要素资源被大量使用，工业生产规模大幅上升，随之而来的工业污染排放不断加大，当相应的环境保护机制无法与之匹配时，环境保护投入对污染排放影响作用不显著，势必会加剧环境污染。

假设2：高程度财政分权下的要素价格扭曲会加剧环境污染。

财政分权程度突破阈值后，高程度财政分权下的以增长率为核心的竞争激励机制会导致地方政府行为“自利化”，做出异化行为——财政支出扭曲，“重基本建设支出、轻民生支出”[ 9 ];同时，地方政府也会选择放松环境管制与治理、降低环境质量等展开增长率竞争[ 23 ]。高程度财政分权、要素价格扭曲低估的双重作用可能导致地方政府做出以环境资源换取经济增长的优先行为，必然加剧环境污染。

三、计量模型、样本选取与数据

（一）模型設定

针对上述假设1和假设2，本文尝试选取财政分权作为门槛变量，运用面板门槛模型，对要素价格扭曲与环境质量进行非线性拟合，具体模型如下：

其中，ENit表示环境质量。衡量某一地区的环境质量有多种指标，包括该地区的工业二氧化硫排放量、工业废水排放量和工业固体废物产生量以及城市空气质量指标等。本文借鉴俞雅乖[ 24 ]等的做法，选取工业二氧化硫排放量、工业废水排放量和工业固体废物产生量作为环境质量水平的衡量指标。根据Oates[ 25 ]关于环境质量的性质分类，排放的工业二氧化硫是一种覆盖全国的纯污染公共物品——该地区污染程度是所有地区排放污染物总量的函数;工业废水更多隶属于地方性公共物品，并具有一定的外溢特性——某地区的污染物会在一定程度内溢出到其他相邻地区;工业固体废弃物为地方性污染公共物品，且该地区环境质量仅仅是这一地区污染物排放的函数，通常不具备外溢性。

PGDPit表示人均GDP。本文考虑到门槛模型的分阶段回归特点，同时避免引入二次方、三次方项才能观测EKC曲线（库兹涅茨曲线）下降阶段的一些弊端，以及人均GDP与人均GDP二次方、三次方项所产生的多重共线性问题，在模型设定中没有加入人均GDP的二次方、三次方项。

DFit表示要素价格扭曲程度。该指标是要素的边际产出与其市场价格的比值，且当DFit大于1时，表明要素的边际产出大于市场价格，即要素价格被低估，诱使更多要素资源扩大生产，进而可能会加大环境污染。

FDCit表示财政分权，Xit表示其他控制变量。本文在参考Baskaran[ 7 ]和俞雅乖[ 24 ]等研究的基础上，选取环境保护支出占该地区GDP的比重HJBHit、工业化水平GYHit（第二产业与该地区GDP的占比）、城市化水平CZHit（城镇人口与该地区总人口的占比）、研发强度RDBZit（R&D经费投入与该地区GDP的占比）和人口密度RKMDit为控制变量。其中，环境保护支出占该地区GDP的比重HJBHit越大，环境污染治理越好，模型中回归系数的符号预期为负;城市化水平CZHit和工业化水平GYHit越高，环境污染可能将越严重，模型中回归系数亦均为正;研发强度RDBZit说明了一个地区的产业创新能力，研发强度越高，既定产出所需的投入量就越少，资源耗费越低，对环境污染也就越少;人口密度RKMDit与环境污染之间通常表现为正相关关系。

（二）样本选取与数据来源

本文研究样本选取了2007—2019年29个省份面板数据，未包括西藏、海南和港澳台。另外，从2007年开始我国在财政支出中统计公布各省区环境保护支出数据，因此，本文将研究样本期确定为2007—2019年。

环境质量ENit的衡量指标以及人均GDP、环境保护支出占该地区GDP的比重HJBHit、工业化水平GYHit、城市化水平CZHt、研发强度RDBZit和人口密度RKMDit的指标数据，源自《中国统计年鉴》《中国环境年鉴》《中国财政年鉴》以及EPS数据库和中宏数据库计算而得。其中，人均GDP数值是以名义GDP经过GDP指数（2007年为基期）平减而得到的实际GDP数值作为分子，以地区年初人口数和年末人口数的平均值作为分母计算而得。

生产性要素（劳动力、资本和能源）价格扭曲程度DFit和财政分权FDCit是本文的两个核心变量，但是对这两个指标如何度量一直颇具争议。关于要素价格扭曲程度DFit，基于前人研究成果和数据可获得性，同时考虑本文的研究目的，借鉴夏晓华和李进一[ 26 ]的做法，采用超越对数生产函数模型计算出要素的边际产出。为避免超越对数模型中平方项之间的多重共线性问题，本文进一步采用岭回归方法进行参数估计并计算劳动力、资本和能源要素边际产出。此外，劳动力要素价格以就业人员工资总额（经居民消费价格指数折算为不变价（2000年=100））除以劳动力人数来表示，资本要素价格用成本率来衡量[ 27 ]，能源要素价格为能源工业投资总额（经燃料动力批发价平减）除以能源消耗量。最终以资本、劳动力和能源要素的边际产出与其价格之比来估算扭曲程度。若比值为1，表明要素价格合理，否则要素价格就存在扭曲。两者比值绝对值与1差距越大，表明该要素价格扭曲程度越高。在计算获取劳动力、资本和能源要素价格扭曲（分别用DLit、DKit和DEit表示）后，为避免要素扭曲为负数而难以利用几何平均法来获得综合要素价格扭曲数据，选择加权算术平均法来计算得到综合要素价格的扭曲程度DFit。具体计算见式（2）：

关于财政分权FDCit的衡量指标，本文沿用张芬和赵晓军[ 28 ]的成果。财政收入方面选取财政收入占比、人均预算内外财政总收入、人均预算内本级财政收入指标，财政支出方面选取预算内本级财政支出平均指标、人均扣除净转移支付财政支出、扣除净转移支付财政支出，两者合计共6个指标来计算各省际财政分权。

通过对样本数据的整理计算，模型（1）中相关指标的选取及定义如表1所示。

四、实证结果分析

（一）门槛效应检验

本文选用财政分权为门槛变量FDCit、要素价格扭DFit为关键变量（分段函数中回归系数变化的变量），就财政分权、要素价格对环境质量的影响进行门槛效应考察。对此，在运用门槛估计之前需先确定门槛数，本文通过Bootstrap法设定抽样次数为2 000次，计算出F统计量的临界值来确定门槛的个数，见表2。

表2中LM统计量的显著性检验表明，门槛变量财政分权FDCit对工业二氧化硫排放污染、工业废水排放量存在门槛影响效应，假设1成立。在显著性水平为1%的情况下，财政分权对工业二氧化硫排放与工业废水排放的影响都存在单一门槛值。

（二）门槛值稳健性检验

门槛值估计结果见表3。先对以InPSO2 it为因变量的门槛值估计结果进行稳健性检验。原假设为H0：？酌=0.7500，备择假设H1：？酌≠0.7500，检验结果如图1，在0.05的显著性水平下，门槛值不拒绝原假设。同理，如图2所示，以lnPFSit为因变量的门槛值同样不拒绝原假设。

（三）结果分析

从门槛值估计结果来看，财政分权对工业二氧化硫影响的门槛值？酌=0.7500，对工业废水排放量影响的门槛值？酌=0.7000。据此，将29个样本省际区域按财政分权程度分为两个区域：财政分权程度普通区域（FDCit≤0.7000），财政分权程度较高区域（FDCit>0.7000）。

从模型回归参数估计结果（表4）来看，作为控制变量，财政分权对工业“三废”的排放影响显著，且估计结果表明财政分权与工业“三废”排放之间存在正向关系，即随着财政分权程度的提高会增加工业“三废”的排放量。另外，从财政分權作用于要素价格扭曲，进而对工业“三废”排放量产生影响的门槛效应结果来看，在财政分权程度普通区域中，要素价格扭曲对工业“三废”污染的影响不显著，而在较高财政分权下，要素价格扭曲对工业“三废”中二氧化硫排放污染与工业废水排放污染影响显著。究其原因，财政分权对要素资源利用存在阶段性影响。在适度的财政分权下，政府对要素资源的引导约束相对理性，避免了生产性要素的滥用;而当财政分权处于较高程度，亦即超过0.7000的门槛值后，政府对要素资源的引导约束可能会趋于偏激，尤其是财政分权下政府对生产性支出的偏向[ 3 ]，要素被越来越广泛地利用而逐渐超出理性控制范围，加剧了二氧化硫排放污染、工业废水排放污染。

从控制变量的模型回归结果来看：人均GDP（lnPGDPit）对工业废水排放与工业固体废物排放的影响显著为正，对工业二氧化硫排放显著为负，表明随着人均GDP的提升，会加剧工业废水排放和固体废物污染、减少工业二氧化硫排放污染;财政分权FDCit作为控制变量，对工业“三废”的影响显著为正;环境保护支出HJBHit对工业“三废”排放污染的回归系数均为负，且对工业二氧化硫排放污染与工业固体废物排放污染影响显著，即随着环境保护支出的提高，总体上能有效降低工业“三废”污染，提高周围环境质量;工业化程度GYHit对工业二氧化硫排放量显著为正，工业化程度越高，工业二氧化硫排放量越大;城市化水平CZHit对工业废水排放量显著为负，但对二氧化硫排放污染和固体废物污染的影响不显著;研发强度RDBZit对工业固体废物排放的影响显著为负，即随着研发创新能力的提升，对工业固体废物的污染有显著减缓作用;人口密度lnRKMDit对固体废物的污染排放影响显著为正，即随着人口密度的增加，会显著加剧固体废物的排放污染。

总体而言，从模型回归结果来看，财政分权对工业二氧化硫、废水排放的门槛影响在财政分权普通区域中不显著，但跨越门槛值后，在高程度财政分权作用下，要素价格扭曲程度的提升会显著加剧污染排放，假设2成立。另外，从控制变量来看，模型结果中回归符号基本与预期相一致，但它们作用于不同的环境污染，表现出了一定的差异。

（四）模型稳健性检验

为进一步检验模型的可靠性，本文去除了财政分权以外的所有控制变量进行门槛回归，结果见表5。

检验结果表明，核心变量的显著性、门槛变量值及显著性与原模型皆保持相同的结果，进一步验证了本文模型的可靠性。

五、结论与政策启示

本文通过2007—2019年我国29个省份的面板门槛模型，从财政分权和要素价格扭曲等方面对环境质量的影响进行了实证研究。经验数据表明，财政分权下要素价格扭曲对工业“三废”中二氧化硫排放污染、废水排放污染存在明显的单一门槛影响效应。从模型回归结果来看，财政分权程度越高，尤其是跨过相应门槛值后，要素价格扭曲与工业“三废”中二氧化硫排放污染、废水排放污染都成正比，即要素价格的扭曲增加会总体上加剧工业“三废”的污染排放。另外，从样本数据回归的控制变量来看，人均GDP、财政分权、工业化和人口密度均在不同程度上表现出与污染排放呈现正比关系，环境保护支出、城市化水平和研发强度则与环境污染排放在一定程度上呈现反比关系。

总之，通过财政分权、要素价格扭曲对环境质量的实证分析表明，财政分权对环境质量存在直接影响的同时，也存在间接影响。分权模式下环境质量的改善与保护、政府理性行为、法律层面落实责任边界等至关重要。因此，本文的政策启示主要有四点：第一，通过1987—2020年的地方财政收支占比来看，43年来地方收入占全国收入比例平均值为57.30%，最高值和最低值分别为44.30%和84.48%;支出占比平均值为70.23%，最高值和最低值分别为45.04%和85.71%。表明目前的财政分权属于高度分权程度[ 29 ]，根据模型0.7000的门槛值判断，建议不宜进一步扩大财权分配，必要时仅小范围局部微调，同时应该进一步厘清中央与地方在市场、环境建设方面的事权划分“责任清单”，从法律层面落实责任边界。第二，随着财政分权的日益发展，地方政府应大力优化财政支出结构，尤其是在财政分权程度相对较高的情况下。简言之，政府部门在稳增长的同时，更要注重环境保护等民生发展问题，强化环境规制的有效实施，加大环境治理投入，并进一步完善治理制度。同时要健全民众环境保护监督诉求机制，当地政府要不断畅通和拓宽保障公民的表达权渠道，构建全社会全面有效的环境保护机制，进一步降低环境污染。第三，注重区域要素价格调整，渐进削减并最终取消造成要素价格扭曲的政策性补贴，充分发挥适合市场规范的要素价格对长期经济发展的激励作用。对此，地方政府应积极转变区域经济发展模式，走集约环保的发展道路，加强生产要素价格的合理引导和约束，使要素资源的使用理性化、科学化，坚持绿色发展、可持续发展。第四，地方政府应充分发挥财政职能与要素市场的双向互动作用，更多地扮演服务型政府角色，成为要素市场培育和秩序维护者，推动政策引导下的市场资源配置机制的完善。

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