中国与“一带一路”参与国粮食安全合作成绩、网络问题及发展路径

2022-07-04苏珊珊

对外经贸实务 2022年10期

摘要：本文以2014-2021年中国与“一带一路”参与国双边粮食贸易、农业投资、粮食生产技术合作以及粮食援助事件为研究样本，深入探讨了中国与“一带一路”参与国间粮食安全合作的历史成绩、合作网络现有问题及新全球格局下的合作路径。研究结果表明目前合作对接参与国需求、充分利用参与国要素禀赋优劣势，呈现区域性和平衡性、多领域共进和多模式并举的特征，但存在合作网络缺乏广泛基础、合作根基不够稳固以及网络缺乏协同效应等问题。基于此，本文认为在新冠肺炎持续冲突以及地缘格局变化的大变局下，中国与“一带一路”参与国的粮食安全合作应选择调整网络密度分布、加深网络链接程度、强化网络治理效率的发展路径。

关键词：粮食安全；国际合作；“一带一路”；合作网络

自2020年初以来，新型肺炎疫情在全球范围内的反复，给全球粮食安全和国际农业发展带来重大影响，极端气候灾难以及地缘政治军事冲突等因素相互叠加、不断恶化全球粮食安全合作环境。首先，世界粮食供应网络运转不畅。2022年4月，35个国家限制粮食出口，国际粮食贸易受到干扰，国际粮食市场波动剧烈；2022年初的俄乌冲突中乌克兰播种面积减少30%，可能导致全球小麦出口缩减20%。其次，全球食品价格暴涨。2022年4月联合国粮农组织公布的全球食品价格指数飙升至历史高位158.5、环比增长近30%，其中，植物油价格指数237.5%、环比增长46.30%，意味2022年植物油价格水平为2014-2016年基期均价的2.37倍。

“一帶一路”沿线发展中国家多、粮食刚性需求数量巨大。这些国家普遍存在农业生产科学技术水平落后、农业新品种推广与应用体系不健全、农业管理体制和运行机制乏善可陈、土地集约利用水平不高、仓储物流和运输体系不完善、深加工能力不足、抵御自然灾害能力薄弱等诸多问题。联合国粮农组织等多个机构联合发布的《2022全球粮食危机报告》（2022）显示，2021年全球53个国家中的1.93亿人口面临重度粮食不安全（IPC／CH指数3级以上），主要分布在中亚、西亚和非洲地区，大部分为“一带一路”参与国。全球粮食市场的剧烈波动、新型冠状病毒肺炎疫情的反复冲击、极端气候灾难以及地区军事冲突等问题进一步凸显出在“一带一路”沿线国家深入开展粮食安全合作的重要性和紧迫性。

鉴于此，本文将在系统回顾中国与“一带一路”参与国粮食安全合作成绩的基础上，从交互视角挖掘中国与“一带一路”参与国粮食安全合作的现有问题，并进一步分析全球发展新变局下有利于优化和提升中国与“一带一路”参与国间粮食安全合作的路径选择，旨在为实现全球发展新格局下区域粮食安全合作提供新的发展思路。

一、中国与“一带一路”参与国粮食安全合作成绩回顾

自古以来，农业交流和农产品贸易就是丝绸之路的主要合作内容。自“一带一路”倡议提出，中国就与参与国在双边和多边合作机制下开展多层次、全方位的粮食安全合作。2014-2021年间，粮食安全合作取得了显著成效，政策沟通和战略对接逐渐强化、合作领域不断拓展、链条不断延展、合作主体和方式不断丰富，为提升参与国的粮食安全提供更加坚实的基础。具体而言，疫情前中国与“一带一路”参与国间粮食安全合作取得以下几方面进展：

（一）建立了多层次合作构架

第一，顶层设计基本完成。首届“一带一路”国际合作高峰论坛前夕，原农业部、国家发展改革委员会、商务部和外交部共同发布《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》，明确中国与“一带一路”参与国及相关国际组织等主体开展深度农业合作的基本原则、重点领域等核心问题。

第二，定期召开多边农业部长会议。主要包括“中国一中东欧国家”（16+1）农业部长会议、“一带一路”农业合作部长圆桌会议、中国一阿拉伯国家合作论坛部长级会议等多边会议机制。

第三，制定推动双／多边粮食安全合作的行动计划。截至2021年底，中国已经与86个“一带一路”参与国和国际组织签署了近200个农业合作协议、80多份进出口粮食检疫议定书，与140多个国家和地区建立农业科技交流和经济合作关系，与50多个国家和地区建立双边农业合作工作组。譬如，中国农业部与塞尔维亚农业与环境保护部签署关于制定农业经贸投资行动计划备忘录，与阿根廷农业产业部签署农业合作战略行动计划，与智利农业部签署关于提升农业合作水平的五年规划（2017 - 2021年），与埃及农业和土地改良部签署农业合作三年行动计划（2018 - 2020年）。

第四，举办各类官方或民间论坛促进粮食安全合作。较有代表性的包括：“一带一路”生态农业与食品安全论坛、“一带一路”粮食安全高峰论坛、“一带一路”框架下的农业国际合作论坛、中国一东盟农业合作论坛、中国一苏丹农业合作暨投资促进论坛等。通过搭建政、商、学对话平台，创新论坛组织和活动形式，推动实现一系列富有成效的多双边粮食安全合作。

（二）拓展了农产品金融、科技与贸易合作的规模和范围

自2013年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，中国与“一带一路”参与国间的粮食贸易、投资和援助活动不断提升。

贸易投资方面，在全球经济增长低迷、贸易保护主义抬头的环境下，中国与“一带一路”参与国间粮食贸易规模仍然增长迅速，进出口总额从2014年的近22亿美元增长至2021年的约31亿美元，远高于同期中国粮食进出口总额年均增速。

2018-2021年间，中国对“一带一路”参与国粮食生产投资加大、投资地区不断拓展、投资产业链条不断加深，投资产业涵盖粮食科技研发、粮食生产、粮食加工、流通和贸易等产业链上的各个环节。截至2021年底，中国在“一带一路”参与国的农业投资项目820多个、投资流量资金超过170多亿美元。

农业科技合作和对外援助是中国与“一带一路”参与国粮食安全合作的重要内容。截至2021年8月，中国已对40多个“一带一路”参与国开展农业技术援助，累计与80个国家及21个国际组织签署了543份科技合作文件，帮助50多个非洲国家建成20多个农业技术示范中心，并实施近500个农业援助项目，涉及粮食种植、仓储、灌溉及加工等多个领域。2019年6月，国家主席习近平在上合组织领导人峰会上提出在陕西省建立上合组织农业技术交流示范基地。通过援外农业技术交流，中国在“一带一路”参与国传播了先进的农业知识和技术，推广适合当地的农业种植养殖品种，为粮食生产落后的参与国培养了大批的农业技术和管理人才。

（三）构建了综合信息服务体系与研究网络

中国政府还注重粮食安全合作中的信息服务体系建设。首先，构建农业对外合作信息服务平台、全球农业大数据与服务联盟等多个信息服务平台，实现对外农业投资各领域信息的联合集成、交叉研究与综合提升，为“一带一路”农业合作提供投资政策、项目信息、风险提示、数据统计、遥感监测等全方位咨询和信息服务。其次，支持科研机构建设“一带一路”农业研究平台。中国农科院海外农业研究中心、中国水科院国际渔业研究中心、中国热科院中国热带农业走出去研究中心和农业部规划设计研究院农业工程技术国际合作中心陆续建立，共同构建起“一带一路”农业合作公共信息服务支撑体系。

二、中国与“一带一路”参与国粮食安全合作网络存在的问题

截至2022年1月19日，中国已经与147个国家和32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件。其中，与中国开展粮食安全合作的国家和国际组织的数量从2014年的21个上升至2022年的127个，增幅129%，表明该时期中国与“一带一路”粮食安全合作网络的密度总体呈现上升趋势。

（一）粮食安全合作网络缺乏广泛代表性

在粮食贸易网络合作层面上，2018-2020年间参与粮食贸易网络合作的“一带一路”参与国主要集中在中国周边地区（如图3所示），从而导致粮食贸易网络形成一个中国周边区域密集而边缘区域稀疏的不均匀网络结构特征。巴基斯坦一直是中国粮食贸易深度合作的国家，双边粮食贸易网络链接强度较高。随着中国粮食进口规模的不断扩大以及粮食贸易“朋友圈”的拓展，与缅甸、越南以及孟加拉国等国的粮食贸易合作网络强度逐年提升。然而与俄罗斯、阿根廷和巴西等粮食安全状况较好的国家间的粮食贸易网络链接有待进一步提升。

在农业投资网络合作层面上，2018-2020年间地缘接近以及农业生产条件较好的东南亚地区一直是中国与“一带一路”参与国农业投资合作网络的主要链接区域（如图4所示）。其中与越南和泰国的农业投资网络链接强度高、且呈现上升态势。与中亚、西亚以及中东欧地区的农业投资链接亟需提升，特别是在旱地农业、种子培育等多个与粮食安全有密切联系的领域农业投资合作有待进一步提升。

（二）粮食安全合作网络缺乏稳固的合作根基

从粮食安全合作网络形成模式看，目前中国与“一带一路”沿线国家间的粮食安全合作网络构成主要以粮食贸易子网络为主，而农业投资子网络、粮食生产技术合作子网络以及粮食援助子网络的合作深度有待进一步挖掘。

从合作网络的复杂度看，参与国大多选择采用粮食贸易和农业投资的合作模式，因而粮食贸易合作网络和农业投资合作网络是“一带一路”参与国间普遍加入的粮食安全合作网络，网络参与度分别为61.98%和52.07%。此外，还有部分国家同时参加两类合作网络，其中约35.54%的国家同时加入粮食贸易合作网络和粮食生产技术合作网络，约31.40%的国家会同时加入粮食贸易合作网络和农业投资合作网络，约23.14%的国家会同时加入农业投资合作网络和粮食技术合作网络，约11.57%的国家同时加入粮食贸易合作网络和粮食援助合作网络，约10.74%的国家同时加入粮食生产技术合作网络和粮食援助合作网络，约6.6%的国家同时加入农业投资合作网络和粮食援助合作网络。

以中国与中亚五国的粮食安全局域合作网络为例，合作网络主要由农业投资合作网络和粮食生产技术合作网络聚合而成。其中农业投资合作网络的表现形式是中国农业产业资本流向中亚国家，开展建厂、设立农业园区和农业示范基地等投资活动，从而使农业投资合作网络结构的方向性表现出单向流动结构。与此同时，粮食生产技术合作网络的表现形式是中国向中亚五国输出农作物育种、节水灌溉、病虫害防治等农业优势技术，并从中亚五国引入优质种子资源和品种、畜牧业繁殖技术等，从而使粮食生产技术合作网络表现出双向流动特征。

由此可见，中国与“一带一路”参与国粮食安全合作网络呈现多领域共进和多模式并举的发展特征，但主要构成模式是粮食贸易合作网络，且合作模式的运动方向以单向流动为主要特征。

（三）粮食安全合作网络缺乏协同效应

中国与“一带一路”参与国粮食安全合作网络的各子网络间协同效应较弱。虽然粮食贸易可以有效带动中国与“一带一路”参与国间的农业投资活动和粮食生产技术合作，但是中国与“一带一路”参与国间的粮食生产技术合作大多以提升当地粮食生产为目标，而对两国间的粮食贸易和农业投资的推动作用较弱。

例如中国与非洲地区的粮食安全合作的重心是帮助非洲国家提升农业技术水平，提高其自身农业发展与粮食安全保障能力。非洲地区可耕地资源丰富，但粮食生产技术落后。中国通过建立农业示范中心、派遣农科专家等方式与非洲国家展开粮食生产技术合作，但非洲国家整体堪忧的粮食安全状况无法吸引农资企业的资金投入，并且粮食贸易也未能得到很好的发展，因此中国与非洲国家的粮食生产技术合作虽然提升了当地的粮食生产能力，但对非洲地区与中国间的粮食贸易促进作用并不明显。

三、中国与“一带一路”参与国粮食安全合作网络的合作路径选择

（一）调整粮食安全合作网络的密度分布

疏通与“一带一路”参与国粮食安全合作领域的政策堵点，构建畅通的合作对话平台，更好地服務区域内各国粮食安全的基本诉求。首先，推动粮食安全合作机制取得新突破，与更多的“一带一路”参与国签署农业合作协议，利用RCEP、“一带一路”高峰论坛、上海合作组织与中非论坛等双多边合作平台，拓展合作伙伴，均衡布局。其次，消除“一带一路”参与国间粮食安全合作的政策、技术和环境壁垒，加大粮食产品检验检测标准、贸易便利化措施、农业投资政策法规与粮食生产技术转让等领域的互认，积极构建“一带一路”粮食贸易、农业投资与粮食技术合作等领域的统一标准。最后，建立粮食安全合作监管和预警体系，推动完善合作布局调控政策，通过财税、信贷、保险、信息等领域的差异化政策引导和支持国内涉农企业发挥资金、技术、品牌以及服务等不同优势，实现粮食安全合作的均衡布局。

（二）拓宽粮食安全合作网络的空间广度

加强与粮食安全合作网络中的重要节点国家建立稳定合作机制，注重粮食安全合作伙伴的区际平衡，构建多元化的空间分布体系。首先，将更多的沿线国家纳入合作体系，弱化合作网络的空间极化特征，推动粮食安全合作更加均衡，避免出现合作领域过度集中于少数地区的局面，从而都可以规避集聚带来的系统性风险。其次，加深各国间粮食安全合作网络的复杂化程度，避免单向合作。例如可推动粮食产品间一般贸易向加工贸易转换，通过与农业投资，粮食生产技术的融合，延长粮食贸易的产业链和价值链。最后，提升粮食安全合作网络的空间效率。加大走廊建设，提升和完善中国与“一带一路”参与国之间粮食运输物流系统效率。

（三）加深粮食安全合作网络的链接深度

打破中国与“一带一路”国家间粮食安全合作各领域间的孤立性，构建双向协调和互相促进机制，提升粮食安全合作网络的连通性和网络参与成员间的交融性。首先，随着新冠疫情的持续以及俄乌冲突带来的国际环境变化，很多“一带一路”参与国更加重视粮食流通体系的本土化发展，从而加大对农资农机农技的需求。借此机会通过粮食服务贸易的发展，带动中国优势农业产能走出去和粮食生产技术合作，形成“贸易一产业一技术”间的三环联动安全合作网络结构特征。其次，开展多方位的农业科技合作，围绕国内农业“卡脖子”的短板，加强国际交流合作，提升中国与“一带一路”参与国粮食安全领域的区域协同创新能力。

（四）强化粮食安全合作网络的治理效率

粮农治理活动为粮食安全合作提供了有效的外部制度环境，可以提升粮食安全合作效率。首先，深化与“一带一路”参与国在粮食贸易投资规则制定、粮食安全援助等领域的深度合作，积极提供中国经验、中国方案和中国智慧，构建平等互惠的区域粮食安全合作治理体系。其次，通过各类多边及双边农业合作平台，积极分享中国粮食安全治理中的成功经验，实现“一带一路”粮食安全合作与各国的农业发展战略间的有效结合，助力“一带一路”参与国提升重要农产品综合生产能力。

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