中国与东盟投资合作的经验及其对上合组织的启示

2022-07-04李锋

东北亚经济研究 2022年3期

李锋

（外交学院，北京 100037）

上海合作组织是成功的区域性综合组织，在经贸合作领域取得了令人瞩目的成就。与2001年成立之初相比，2020年上合组织成员国的经济总量和对外贸易总额分别增长了11倍和8倍，中国与其他成员国的对外贸易额增长约20倍。但美中不足的是，投资合作进展相对迟缓，跟其他区域合作组织相比还有一定差距。为进一步挖掘上合组织的投资合作潜力，对外应充分借鉴中国—东盟投资合作的成功经验，对内应深入探索上合示范区的政策创新。

一、投资合作的对比分析

中国与东盟的投资合作是双向均衡增长，呈现出行业多元化和优势互补性等特征，是彼此重要的投资合作伙伴，在良性互动中呈现出长期增长态势。但中国与上合组织的投资合作是单向且不稳定的，主要表现为中国对上合组织尤其是俄罗斯的单向性采矿业直接投资，且部分年份存在重大撤资行为。

（一）中国与东盟的投资合作

1.双向投资良性互动。东盟既是中国海外投资的重要目的地，也是中国招商引资的重要来源地，双向投资在波动中呈现增长态势。

对外投资方面，根据《2019年度中国对外直接投资统计公报》，2019年中国对东盟的直接投资流量130.24 亿美元，占当年中国对外直接流量总额的9.5%。截至2019年末，中国对东盟直接投资存量为1098.91亿美元，占中国对外直接投资存量总额的5%；中国在东盟设立的直接投资企业超过5600家，外方雇员近50万人。

招商引资方面，据《中国外资统计公报2020》显示，2019年东盟国家在中国新设立的外商投资企业共计2148家，同比增长25.7%，占我国当年新设外商投资企业总量的5.3%；东盟国家对中国的实际投入外资金额达78.8亿美元，同比增长37.7%，占我国当年实际使用外资金额总量的5.6%。

通过数据的对比分析，2013年及以前，东盟国家对中国的直接投资金额高于中国对东盟地区的直接投资总量，东盟国家的外商投资进入中国市场，带来资金、技术和管理经验，促进了中国的经济增长。2014年开始，随着“一带一路”倡议的深入开展，中国对东盟地区的直接投资超过了东盟国家对中国的直接投资，中资企业越来越多地投向东盟国家，对东盟国家的经济增长有很强的拉动作用。不难看出，中国跟东盟国家的投资合作有很强的互动性，有利于彼此的经济增长和经贸合作。

2.新加坡是重要的投资合作伙伴。不论是中国海外投资，还是中国利用外资，新加坡都是中国重要的投资合作伙伴。按金额计算，2019年中国向新加坡直接投资48.3亿美元，是中国第三大投资目的地，新加坡对华实际投资75.9亿美元，是中国第二大投资来源地。

新加坡在经贸领域的国际地位毋庸置疑，跟中国的投资合作也十分紧密，并在实践中带动了中国与东盟之间的双向投资，有很好的示范和带动效应。

表1 2019年中国国际直接投资的前五大合作伙伴（单位：亿美元）

3.投资行业多元化，其中制造业居首位。中国与东盟之间的双向投资呈现多元化的发展态势，并基于劳动力等比较优势主要集中于传统的制造业领域。数据显示，2019年中国将制造业作为对东盟的对外直接投资第一大目标，对外直接投资流量达56.71亿美元，同比增长26.1%，占中国对东盟对外直接投资总额的43.5%，直接投资主要流向印度尼西亚、泰国、越南、马来西亚和新加坡。2019年，东盟对中国直接投资金额排名前5 位的行业依次是制造业、租赁和商务服务业、房地产、交通运输、仓储和邮政、批发和零售，5个行业实际投入外资金额占比高达81.8%。

表2 2019年中国与东盟投资合作的主要行业（单位：万美元）

制造业是中国和东盟国家的优势产业，基于比较优势的双向投资，有利于中国和东盟深化在制造业领域的产能合作，实现优势互补、合作共赢。

（二）上合组织①本文讨论的是中国与上合组织其他成员国之间的投资合作。鉴于上合组织已经启动接纳伊朗为正式成员的法律程序，故数据分析中将伊朗也统计在内。的投资合作

1.投资合作呈现出不对称性特点和下降趋势。上合组织跟中国的投资合作规模有限，在数据统计中《中国对外直接投资统计公报》和《中国外资统计公报》都没有单独对上合组织进行统计归类和数据分析。

通过对比双向投资的国别数据，中国主要是向上合组织成员国进行海外投资，但波动性极大，而且长期来看存在下降趋势。反观上合组织成员国的对华投资，2004年的最高值也仅为1.57 亿美元，仅占当年中国实际利用外资总金额的0.26%。中国与上合组织的投资合作呈现出非对称性或单向性的特点，双向投资的发展极不平衡。

图2 中国与上合组织双向投资的数据统计

除此之外，国家统计局数据中没有吉尔吉斯斯坦的对华投资数据，塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦等国的对华投资数据在很多年份也为零（或几乎为零）。对华投资总量不足，国家差异性大，这些特点不利于中国与上合组织的双向投资合作。

2.俄罗斯是中国海外投资目的地之一，主要集中于采矿业。对外投资方面，2019年中国对俄罗斯的投资流量为负值（-3.79 亿美元），主要是由于采矿业发生11.3 亿美元的负流量，说明存在撤资现象，即中国在俄罗斯的海外投资撤回中国。刨除上述的重大撤资行为，中国对俄罗斯的对外直接投资主要集中在农/林/牧/渔业（2.58 亿美元）、科学研究和技术服务业（1.96 亿美元）、金融业（1.23 亿美元）、制造业（1.06 亿美元）等。截至2019年末，中国对俄罗斯的对外直接投资存量为128.04亿美元，占中国对外直接投资存量总额的0.6%。

招商引资方面，2019年俄罗斯对华投资5402 万美元，仅占中国实际利用外商投资总额的0.07%。由于投资规模较小，《中国外资统计公报》都没有单独分析俄罗斯的对华投资状况。

表3 2019年中国对俄罗斯直接投资的主要行业（单位：万美元）

（三）异同点比较

1.投资增长趋势与双向互动。东盟是中国双向投资的重要合作伙伴，再加上新加坡的带动作用，双向投资在波动中呈现出长期增长态势，制造业领域的投资合作与良性互动使得未来的合作前景广阔。但上合组织成员国与中国之间的投资合作，主要是单向的中国对外投资，并且集中于采矿业而非具有比较优势的制造业领域，投资合作的行业溢出效应和经济拉动作用相对有限。受投资环境和地区局势影响，投资合作有很大的波动性，且存在下滑趋势。

图3 中国对东盟10国和上合组织对外直接投资的发展趋势

图4 中国进出口贸易的区域对比分析（单位：万美元）

表4 2020年世界银行营商环境排名：东盟10国与上合组织

2.贸易协同。在国际经贸领域，国际投资与国际贸易有很强的关联性和互补性，彼此间的带动和溢出效应非常明显。中国与上合组织成员国之间的投资合作之所以规模有限，也跟贸易体量有关。中国与上合组织成员国之间的贸易不仅规模有限，而且波动性较大，数据显示出增长动力不足的趋势。作为对比，中国和东盟建立对话关系30年来，双方全方位合作不断深化，双边贸易规模扩大了85 倍。2020年，东盟超过欧盟，成为中国最大的贸易伙伴。中国和东盟已成为彼此最大的贸易伙伴，而且贸易规模呈现长期增长态势。如果缺少贸易带动效应，或者说贸易联系不够紧密，投资合作的机会和空间就会减少，反映在数据上，中国与上合组织之间的投资合作规模也很小。

3.商业环境与安全问题。投资规模和合作前景，除了受投资环境的影响外，安全问题也不容忽视。中国与东盟双向投资之所以良性互动并长期增长，在很大程度上也得益于稳定的投资环境和地区局势。作为对比，上合组织在营商环境和地区稳定性等方面与东盟10国还存在一定差距，这也是导致中国与上合组织投资合作规模受限的重要原因。

二、中国与东盟投资合作的经验总结

2019年数据显示，东盟是中国对外直接投资的第二大目的地（仅次于中国香港），也是中国利用外商直接投资的第二大来源地（仅次于中国香港）。中国与东盟的投资合作之所以能取得如此成绩，主要有以下几点原因：

（一）东盟的固有经验及投资便利化实践

东盟不是10个国家的简单组合，其对内和对外的经贸合作机制已相当成熟，近年来在贸易和投资便利化方面也采取了一系列行之有效的措施。基于紧密合作机制和便利化经贸规则基础上的投资合作，其发展动力更加强劲。

东盟自成立以来不断发展壮大，在推动一体化和提升整体实力方面稳步前行。1992年正式提出建立东盟自由贸易区，2008年《东盟宪章》生效，2015年东盟共同体正式成立，并通过愿景文件《东盟2025：携手前行》，为东盟未来10年的发展指明方向。

东盟共同体成立以来，东盟成员国之间的贸易壁垒、市场分割被逐步打破，贸易自由化和便利化程度得到进一步提高。2016年，东盟领导人批准《东盟互联互通总体规划2025》，这是进一步改善本地区互联互通状况的战略性指导文件，与中国“一带一路”倡议不谋而合，成为双方加强经贸互利合作的新抓手和新亮点。

（二）中国的指导型开放和境外合作区

随着国际竞争力的稳步提升，中国企业进行海外投资和国际开拓的动力逐渐增强。在此背景下，境外经贸合作区作为对外投资合作的创新模式，日益成为经贸合作的生动实践。根据商务部的统计数据，中国境外合作区约三分之一位于东盟国家。

境外合作区可以凝聚多方力量，整合优势资源，为各方搭建合作共赢的平台；打开了世界各国互学互鉴的窗口，中国企业将产业园区建设模式和成功经验带到国外，并在当地生根发芽，促进了发展中地区由依赖外部投资输血，向自我造血转型；共建经贸合作区，带动一批重大产业项目落地，助推贸易、投资、金融等领域深度融合，加快了当地工业化进程，增加了就业和税收。

表5 中国与东盟投资合作的重要载体：境外合作区

此外，中国-东盟博览会迄今为止已成功举办18届，成为中国-东盟重要的开放平台，既是服务中国-东盟自由贸易区建设、落实贸易投资便利化的有效平台，也是推动多领域合作、深化全方位深度交流的重要牵引，还是中国和东盟与区域外经济体加强合作、融入全球价值链的重要纽带。

表6 中国-东盟自贸协定的发展历程

（三）域内深耕细作：10+1升级版及更细化的投资协议

在国际经贸领域，无规矩不成方圆。中国与东盟之间的经贸合作，不仅有经贸协定而且不断升级，另外还有专门的服务贸易和投资协议，这些经贸规则在促进双向投资方面发挥了重要作用。《投资协议》不仅规定了国民待遇、公平公正待遇和最惠国待遇等基本问题，还就征收与补偿、投资转移和利润汇回、争端解决、透明度、投资促进与便利化等议题达成一致，通过务实可行的投资条款，促进双向投资的良性互动。

（四）基于东盟，但合作领域更广的合作机制：RCEP

区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership, 简称RCEP）由10个东盟国家与其6 个自贸伙伴（中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度）参与谈判，涵盖全球一半以上人口，经济和贸易规模约占全球的30%。RCEP 的目标是消除内部贸易壁垒、创造和完善自由的投资环境、扩大服务贸易，并涉及知识产权保护、竞争政策等领域，其自由化程度将高于东盟分别与6个自贸伙伴国达成的自贸协定。

2020年11月，涵盖15 个成员国的区域全面经济伙伴关系协定在RCEP 第四次领导人会议期间签署，全球最大的自贸区正式诞生。2021年11月，6 个东盟成员国和4 个非东盟成员国向东盟秘书长正式提交核准书，RCEP于2022年1月1日开始生效。

RCEP 是一个全面、现代、高质量和互惠的自贸协定，涵盖20个章节，既包括传统的经贸议题（例如货物贸易、服务贸易、投资等市场准入问题），是传统贸易规则的深化；也包括诸多新议题（例如贸易便利化、竞争政策、知识产权、政府采购、电子商务等），是贸易新规则的尝试，体现了现代经贸规则的“三化”（贸易投资自由化、便利化和规范化）。此外，采用负面清单做出投资准入承诺，大大提升了投资政策的透明度。

RCEP 在一定程度上认可了东盟的“中心地位”或重要作用，基于东盟但高于东盟，始于贸易但不止于贸易，既尊重各国的多样性，又实现规则的高标准，未来在实践中也必将有助于中国与东盟之间的双向投资。

表7 2016-2017年海外华侨华人分布和数量（单位：万人）

（五）海外华侨的文化桥梁和经济纽带作用

文化认同或相似，对经贸关系有积极影响，这在理论和实践中已得到印证，而在中国与东盟的投资合作中，海外华侨华人的作用是毋庸置疑的。数据显示，70%的海外华侨华人都聚集在东南亚地区（该地区除东帝汶以外都是东盟成员国），为中国与东盟的经贸合作（包括双向投资）搭起了一座文化桥梁。

表8 2018年全球华商1000排行榜的地区分布（单位：亿美元）

三、上合组织投资合作的难点与困境

上合组织的合作领域涵盖政治、经济、文化、安全等方方面面，但在双向投资方面，合作规模相对有限、合作领域相对较窄、合作层次相对较低，主要面临以下几方面问题：

（一）投资仅是议题之一，且易受非经济因素干扰

上海合作组织的宗旨是：加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好；鼓励成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、旅游、环保及其它领域的有效合作；共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定；推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。从上合组织的官方表述可以看出，投资合作仅是上合组织的内容之一，而且在实践中仅占很小一部分。

上合组织框架下的投资合作体量较小，还可以用经贸领域的“引力模型”进行解释。国家间的经贸合作（双边贸易、双向投资），跟两国的经济总量（GDP）成正比，跟国家间的距离成反比。基于此理论解释，中国的国际贸易和投资合作，更多的是与经济总量较大的经济体开展，包括东盟、欧盟、美国、日本等。用经济体量衡量，上合组织的投资合作显然还不成规模。

除此之外，上合组织的投资合作还容易受到非经济因素的干扰。一方面，上合组织内部面临不稳定因素，比如：转型经济体国家（俄罗斯、乌兹别克、吉尔吉斯、哈萨克、塔吉克等）的政策稳定性问题；另一方面，成员国之间或所在区域还面临局势稳定性问题（印巴边界、中东局势等）。由此带来的后果就是，投资合作要么望而却步，要么被迫中断，而既有研究也已经表明，政治风险对海外投资的负面影响很大。

（二）缺乏行之有效且有约束力的合作协议

上合组织是永久性政府间国际组织，也签署生效了一系列法律合作文件，包括《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》《上海合作组织宪章》等。但经贸领域的合作机制还不够紧密，缺少接地气、可操作的具体实践，签署的政策文件多为不具备强制约束力的“声明”或“备忘录”。上合组织官网的资料显示，跟投资合作相关的政策文件包括：《关于加强科技创新领域合作的声明》（2021年9月）、《关于数字经济领域合作的声明》（2020年11月）、《关于贸易便利化的联合声明》（2018年6月）、《关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》（2002年5月）等。一方面，这些文件跟投资合作不是直接相关，双向投资并非重点；另一方面，这些声明文件仅是官方表态，并非落地有声的具体举措。

现有理论和实践已经证明，制度性因素对于经贸关系（国际贸易、双向投资）有重要影响，但如果缺少行之有效且有约束力的合作协议，投资合作就缺少了制度保障和政策激励。

（三）双向投资尚处于初级阶段，产能合作有待转型升级

根据中国海外投资追踪数据库的统计数据，2005-2019年间，资源型行业是中国对上合组织对外直接投资的主要目标（累计投资额748.4 亿美元，占中国对上合组织对外直接投资总额的68%），其次是交通运输业和房地产业。不难看出，中国与上合组织的投资合作还处于初级阶段，产业嵌入和价值链合作的程度较低，在高端制造和高科技领域的投资合作还远远不够，经济拉动作用和技术外溢效应比较有限。

四、上合示范区的优势分析

2018年6月，国家主席习近平在上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上正式宣布：“中国政府支持在青岛建设中国—上海合作组织地方经贸合作示范区”，标志着中国—上海合作组织地方经贸合作示范区的正式成立。上合示范区和青岛市的比较优势主要体现在以下方面：

（一）先行者优势

中国—上合组织地方经贸合作示范区覆盖青岛全域，是我国首个与上合组织国家开展经贸合作的示范区，旨在打造“一带一路”国际合作新平台，加强中国同上合组织国家互联互通。因此，从制度安排和区域设置层面，示范区和青岛市具有先发优势，示范区是成员国的首创，青岛市是国内城市建设的首创，应当充分利用现有的制度安排和政策优势，把握市场先机。

（二）制度型开放和政策便利化

近年来，国家层面在大力推进自贸区战略和营商环境建设，青岛市在这两方面都有所建树，而且能与上合示范区建设有机结合，实现共同发展，因此上合示范区应充分利用国家和省市的便利化政策，抓住制度型开放的契机。《关于向中国（山东）自由贸易试验区青岛片区和中国-上海合作组织地方经贸合作示范区下放部分市级行政权力事项的通知》《青岛市营商环境优化提升行动方案》、国家外汇管理局批复“上合十条”等一系列政策法规，实现了权力下放的负面清单制度和不断优化的营商环境，为双向投资提供了政策和制度保障。

（三）科技创新的集聚效应

青岛市科技集群快速增长，科技溢出效应未来可期。根据世界知识产权组织公布的2021年全球创新指数，中国集群在科技产出方面增幅最大，其中青岛增长了33.1%，排名上升了16位，位居世界第53名。基于此，上合示范区在科技合作的未来前景非常广阔，应加强政策引导和行业指引，围绕科技产业链深入开展投资合作。青岛市也已经出台行业发展规划和相关扶持政策，如《青岛市人民政府办公厅关于强化科技引领加快推进国际化创新型城市建设若干政策措施的通知》《青岛市国际科技合作补助资金实施细则（试行）》等。

（四）“4+1”中心的协同效应

目前上合示范区正在推进现代贸易、国际物流、双向投资合作、商旅文化交流和海洋合作“4+1”中心建设，双向投资作为其中之一，受益于青岛的物流和贸易地位。基于外向型的经济发展战略，山东和青岛凭借物流枢纽和航运能力大力发展国际贸易，并通过贸易和投资的互动继而带动双向投资。根据JOC发布的全球前50大集装箱港口吞吐量数据，青岛港全球排名第7，2019年集装箱吞吐量21.01百万TEU，比2018年增长8.8%。从现阶段的情况来看，青岛和上合示范区在双向投资方面的优势并不明显，需要从具有比较优势的物流和贸易出发，进行产业链式的拓展和延伸，应注重发挥“4+1”中心的协同和带动效应。

五、对策建议

基于前文的对比分析，上合组织双向投资虽然潜力巨大，但面临很多现实困境，应充分借鉴中国与东盟合作的成功经验，并结合上合示范区的地方优势，有的放矢地采取有针对性的政策措施。

（一）项目先行、典型示范，打造“一行一企一国一园”

万事开头难，首先立典型。上合示范区赋予了中国和青岛先发优势，因此要抓住时机尽快树立和宣传典型案例，并借此形成示范效果。操作层面，要依托具体项目开展务实合作，借鉴境外经贸园区的合作模式，选取有比较优势的典型行业、规模经济的大企业，让互利共赢的投资项目尽快落地于双边关系良好的伙伴国、经贸政策便利的园区。

项目合作既要落地有声，又要润物无声，应结合双方优势和当地需求，既要有高瞻远瞩、高大上的国际项目，打造品牌、形成示范，可聚焦于路网等基建项目；又要有造福当地、小而美的民生工程，接地气、聚人心，通过改善社会民生的小项目，讲好中国故事，更好地融入当地。

（二）贸易引领、链式合作，注重经贸协同和技术溢出效应

上合示范区的优势在于物流和贸易，投资合作也应当基于这种优势，借助贸易关系改善和提升投资关系，在经贸领域形成合力共同发展。同时，要避免投资合作的单打独斗，形成大企业牵头、中小企业积极参与的产业链式合作模式，在高端制造和高科技领域开展深度合作，并融入数字经济等新业态，不断拓宽合作领域、创新合作模式。

海外投资不是一家企业、某个行业、单个领域的事情，这在经济学上体现为正外部性，在实践中应实现“1+1>2”的效果。为了实现协同效应，上合示范区应做好顶层设计，具体表现为行业指引和平台建设，实现信息共享和资源互助，为整体经济利益而非单个企业利润进行长远规划指导。另外，行业协会或产业组织要充分发挥民间协调的桥梁作用，通过市场手段进行资源调配，充分发挥好中介协调的功效，助力产业链式的经贸合作。

（三）立规则、建机制，在营商环境和便利化实践方面努力提升

加强制度体系建设，一方面，在上合组织层面争取制定并实施最新经贸规则和投资便利化政策；另一方面，要充分利用现有的全球规则、区域自贸协定和双边投资协定，为投资合作建立良好的投资自由化、规范化和便利化的制度性环境，并通过中国整体和青岛当地营商环境的改善，进一步发挥制度型开放的优势。另外，针对不稳定的地区局势和海外投资风险，应完善我国的海外投资担保制度，为中国企业“走出去”提供必要的保险服务和制度保障。

但制度型开放不是制度红利，这是新时代改革开放的新特点。上合示范区不能寄希望于政策红利，不应对优惠政策等靠要，应致力于政府效率和服务质量，在实践中可结合世界银行的营商环境评价指标体系，进行有针对性的改进工作，并重点关注贸易和投资便利化举措，通过改善营商环境，将上合示范区和青岛的特色优势充分发挥出来。

（四）始于示范区、辐射全中国，立足上合组织、拓展“一带一路”

青岛是上合示范区的起点，但绝非终点，而且也不能仅靠青岛。在全国一盘棋的格局下，上合示范区的远景规划应当放眼全国，统筹并整合国内资源进行高效投资。同时，面对上合组织现有成员的经济、贸易和投资体量都较小的现状，上合示范区投资合作的目标对象应该在更广阔的区域和领域进行拓展，重点是结合当下的“一带一路”倡议进行深度的产能合作和双向投资。

格局决定发展，上合示范区是中国大陆的切入点，上合组织是“一带一路”的切入点。未来的规划设计中，应站在更大的视角下看待当下的上合示范区，顶层设计的高度决定了未来发展的广度和深度。