河长制在流域水污染防治及生态治理中的作用评价

单亮 陈竹 喻涛 宋美真 蒋晓婷

摘 要：随着科技的迅速发展，我国工业化进程加快，水污染防治问题和生态问题日益凸显。仅仅依靠资源管理部门的统一协调难以完成巨大的水治理工作量，为加强对流域水污染的防治及生态治理，我国推出了“河长制”治理方案，以此来完善水治理责任体系，提高流域水管理的规范性和有效性。相关部门通过“河长制”对流域水进行保护和问责，让水污染防治工作层层落实，能有效防治流域水污染，加大生态治理力度。

关键词：河长制;流域水污染;防治;生态治理

引言：

当前我国流域水问题复杂，集中表现为水污染严重、水资源短缺、水生态环境恶劣。然而水资源防治管理体系的紊乱更是加重了我国当前流域水所面临的问题。为了加强流域水治理，我国在2016年推出了“河长制”。“河长制”是以环保问责制和领导督办制为基础的水污染防治制度，由党政领导来担任河长，通过部门联动来对各级河长的相关职责进行明确，并对各地方主体的责任进行法律制约，在各方力量统筹协调下，“河长制”便能很好的保障流域水资源治理工作[1]，保护生态环境。

一、流域水污染防治及生态治理中存在的问题

（一）污染源治理难度大

我国目前在生活、工业废水处理方面已经具备了完善的治理体系和法律法规，大部分生活废水和工业废水已被纳入市政截流管网，进入城市污水处理厂，但仍存在个别企业违法处理工业废水。再加上部分地区入河排污口监管存在疏忽问题，未经处理的生活废水和工业废水随河水排入河流干流支流，导致河流沿岸的大部分地区生态环境受到污染，尤其是水污染问题日益严重。长此以往，水污染治理难度越来越大。

（二）生态系统脆弱导致生态水量缺乏

工业化速度的提升以及人们对森林的大面积砍伐严重破坏了自然生态系统，植被资源退化，水土大面积流失，加之人为活动的干扰，致使生态系统变得越来越脆弱，大自然的储水能力也急剧下降。此外，由于水资源短缺，河流也会出现不同程度的断流，形成生态水量缺乏的恶性循环。

（三）国家监管系统不够健全

近几年来，我国在水污染治理和生态环境保护上投入了巨大的人力和物力，但国土辽阔，监管能力和监测覆盖范围有限等问题仍然存在。健全水污染防治和生态治理体系依旧是需要被攻克的难关。

二、河长制在流域水污染防治及生态治理上所采取的措施

（一）强化组织领导，落实工作责任

河长制方案出台后，依据相关法律法规，地方政府要配合制定具体的实施方案，加强流域水污染和生态治理中河长制组织体系建设，健全地方范围内流域水污染防治和生态治理的“河长制”管理。同时，要落实“河长”身份以及各个层级管理人员，并制定各级工作职责。在“河长制”工作的展开上，要抓重点流域水污染防治和生态治理，对二级河道的管理也要全面落实，确保相关单位和工作人员的职责和任务能及时有效的完成。

（二）不断完善流域水污染防治和生态治理体系

不断完善流域水污染防治和生态治理体系，首先要建立健全管理制度和办法。依据“河长制”制定具有地方特色的水污染防治及生态治理方案，地方政府要明确管理目标、管理标准、职责分工和考核要求，使流域水污染防治和生态治理工作做到有章可循。与此同时，制定流域水污染防治和生态治理办法，在区域范围内修建污水处理管道，明確流域性河道的管护单位，签订污水处理协议书明确各方责任。对河流安排专门人员进行管护，完成“一河一档”工作，加强巡护和档案记录，保证治理体系的有序性[2]。

（三）完善监督考核机制

在推进“河长制”方案实施过程中，完善监督考核机制，建立健全地方上级考核下级工作，国家机关监督检查地方上级工作，形成层层监督考核机制。不定期的监督考核，将考核结果与管护报酬挂钩，将考核结果不合格的管理人员进行辞退处理，能有效促进“河长制”的长期落实。

（四）加强流域资源的管理保护

对于流域水资源的利用，应当遵循先保护后开发的原则。先保护，就是对流域水的功能进行定位，并编排保护规划，推进各个部门之间的联合监管，以此加大对流域水的保护力度，促进流域水资源的良性发展。与此同时，在流域水资源的开发上也要遵循适度原则，确保流域水在不被污染、生态环境不被破坏的前提下进行流域资源开发利用。

三、河长制在流域水污染防治及生态治理上存在的问题

（一）监管机构缺乏专业性和权威性

“河长制”是通过建立省、市、县、乡镇四级河长责任制度来督促各级领导管理好自身管辖范围的流域水质，以行政监管的方式对管辖范围负责，对于水污染防治及生态治理工作仅仅起到监督的作用[3]。同时，各级责任部门也是建立在当地流域水受污染基础上的临时性的保护机构，工作人员的职能是协调、督查、评估、考核、问责，在专业度上没有严格要求。对此，临时机构与临时工作人员的非专业性和非权威性使“河长制”制度在具体落实上缺乏专业度，再加上工作人员精力有限、管辖权限有限、专业技术能力有限等问题，难以对流域水污染防治及生态治理进行有效监管。

（二）考核制度不够健全

“河长制”推进下的考核制度不够健全，自上而下的体制内“自考”很难全面反映实际考核效果。政府内部的封闭性考核阻断了第三方独立客观评价的存在，这也导致考核过程不够公正客观，考核结果存在有待考究之处。“河长制”的核心在地方党政机关，而不同地区党政机关的具体情况不同，也决定了“河长制”治理的不同结果。每个地区的思想观念、经济水平、资金投入、技术能力等都存在差异，对于不同流域水污染防治及生态治理的不同情况也不能一刀切。同时，由于考核制度不健全，问责制度也随之实行效果弱。当问责处理结果与规章制度不相符时，“河长制”就流于形式，不能真正起到治理流域水污染防治和生态环境保护的作用了。

（三）流域水污染防治及生态治理缺乏实效性和持续性

流域水污染防治及生态治理不是短暂的、即时的工作，它是一个系统工程，需要持续性的对生态环境进行治理。“河长制”下，相关机构和工作人员需要处理的环境问题很复杂。由于相关机构和工作人员缺少专业性和权威性，专业技术不到位，调查研究不够深人以及对流域水污染治理经验的缺乏，导致各地“河长制”在制定方案和具体落实时存在较大问题。从方案制定上来看，没有科学的指导难以制定出具有针对性的流域水污染治理方案;从具体落实上看，由于流域范围划分情况不同，各地治理方案不同，导致同一条河流存在不同水污染治理方案。与此同时，“河长制”在地方政党机构中并没有发挥长期的治理作用，仅仅针对短期内流域水污染防治及生态治理问题作出治理方案，工作缺乏实效性和持续性，在区域水污染防治及生态治理上无法提供长期解决方案。

（四）社会各方参与的积极性和主动性不高

当前我国“河长制”是由政府部门完全掌握、在政府体系内部运行的机制。正是因为它属于政府单边治理[4]，考核和问责制度掌握在政府部门手中，才会导致社会各方参与的几率低、积极性不足这一问题发生。保护环境是每个公民应尽的义务和责任，同样，在流域水污染防治及生态治理上也需要全体公民参与进来。因此，政府部门要发挥引导作用，调动企业、组织和公民的积极性与主动性，形成全社会共同保护环境的良好氛围。

四、河长制在流域水污染防治及生态治理上的作用

（一）能够统筹流域水各方关系

在流域水资源管理工作中，统筹各方关系能使流域水资源的管理更加有序化。在流域水资源治理上，上下游布局不合理，水资源低效、无序、低端及同构化，生态产品输出率较低，资源消耗较大而污染高排放等问题一直存在且很难解决。流域水上游和下游之间水资源分配不合理，引发竞争性蓄水和用水的问题，导致流域水自我生态用水经常缺乏。在实施“河长制”后，统筹上游和下游以及生态水和生活水之间的利益关系，能够实现各地区流域水使用的需求，优化水资源的系统管理和合理配置，保障了流域水资源的合理利用，为流域水污染防治和生态治理打下了良好的基础。

（二）促进流域水资源的整合利用

通过实施“河长制”，地方地方党政领导在做好自己本职工作的同时，要跟加关注流域水资源污染防治及生态治理问题，能有效地将流域水资源治理纳入地方政府的直接管辖中去，提高生态环境保护的效率。同时，流域水资源管理和地方政府的联合也能促进流域水资源的整合利用。在行政管理中，将水污染治理、水资源配置、开发和生态保护各个环节连接起来，利用好各种行政资源，对各部门职责范围内的矛盾和冲突进行调节统筹，使各个行政部门在水污染防治工作上形成合力，促进流域水污染防治及生态治理工作的顺利展开，全面提升我国生态环境质量。

（三）确保落实流域水污染防治及生态治理的责任制

“河长制”的制定，就是将水资源治理落实到地方各级政府责任人手中，实行生态环境治理的责任制。在“河长制”下，地方党政领导作为“河长”，要对自己所负责的流域水进行针对性管理，制定具体的目标责任制和科学的考核评价制度，细化流域水污染防治目标，将具体责任落实到区域地方党政领导头上，并明确流域水染污具体的防治职责范围，确保责任制能够得到有效落实。

（四）细化流域水污染防治的空间范围

细化流域水污染防治的空间范围，将流域水污染防治及生态治理目标与区域管理将结合，在细化治理范围的基础上对水污染防治的责任、资金、项目、任务和目标进行进一步细化，促进流域水污染防治及生态治理目标与区域管理的双向落实，加快了各方治理工作的进程，为流域水污染防治及生态治理工作提供了更多保障。

（五）强化流域水污染防治及生态治理的综合措施

在“河长制”的实施下，流域水污染防治及生态治理的各项举措都有同一个责任人，直接问责“河长”的方式，能让各级“河长”在水污染治理工作中统筹全局，针对流域水出现的水质、水量及污染源等问题进行全面勘察，充分利用行政资源对水资源治理工作提供帮助，有针对性的了解和制定保护方案，全面提升流域水污染防治及生态治理的效率。

五、对河长制在流域水污染防治及生态治理作用上的解读

全面推行“河长制”是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康的有效举措，也是完善水治理体系、保障国家水安全的重要制度。我国自实行“河长制”以来，严格把握流域用水总量、用水效率和用水功能区限制，明确加大水资源保护力度、推动河湖水域岸线管理保护、强化水污染防治、开展水环境治理、施行水生态修复和加强执法监管六大主要任务。在生态系统调节上，牢记供给服务、调节服务、支持服务和文化服务四类服务[5]。在流域水污染防治上，达到水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和水文化建设五个目标，这五个目标就是对“河长制”在流域水污染及生态治理作用上的解读。

（一）水资源保护

做好水资源保护，就是利用水资源的可持续发展促进经济社会的可持续发展，从合理开发水资源和严格管控水功能区两个方面来推进节水型社会的建设，促进水资源的可持续发展[6]。在用水量上，强化工农业及居民生活用水的量化工作，加强用水计划量的把控。同时，进一步完善河湖水域功能分区，严格把控流域水功能定位分布工作，贯彻水资源的计划节水理念。为完善我国生态治理体系，做好水资源保护工作迫在眉睫。

（二）水污染防治

做好水污染防治工作，截斷各类污染源是基础。水污染主要来自工业、农业和居民生活等方面[7]，从这些污染源入手，加强加大监管力度，才能有效遏制水污染的继续扩散。加大对工农业的监管力度并非是叫停企业运转工作，而是要在充分考虑环境容量与水资源承载力的基础上，治理优化产业布局，对工业实行更严格的排放标准，农业方面推广清洁生产技术，提高城乡污水处理能力[8]。

（三） 水环境治理

我国一些河湖常出现黑臭水体、乱垦乱种、水底泥内源污染以及河湖富营养化等问题[9]，水环境相当恶劣，急需进行全面综合整治，“河长制”不仅要妥善处理河道内部问题，还要保持后期河道的维护工作顺利进行。在开展流域水污染防治及生态治理工作时，在重要输水通道和具有重要生态功能的水域严厉打击企业和居民乱倒垃圾、偷排污水等行为，加大流域水资源治理力度。另一方面，为减少水体内源负荷，不同污染类型的淤泥要采用有针对性的的清淤方式去治理，全面排查、严格监管对水域范围内涉及氮磷排放的相关企业，控制总氮总磷的排放量[10]。

（四）水生态修复

水生态修复是指对生态系统停止人为干扰或辅以人工措施，使遭到破坏的生态系统朝良性循环方向发展[11]。水生态修复涉及山水林田湖草系统治理，工作复杂，难度大。为确保流域水是活水状态，要因地制宜展开科学水生态修复工作，实施退耕还湖、退圩还湖、退渔还湖等措施，尽最大程度还原流域原本模样。

（五）水文化建设

水文化是人们以水和水事活动为载体，在与人和社会生活的各方面发生联系的过程中创造物质财富和精神财富的总和[12]。要开展水文化建设，就要加强生态环境保护，遵循自然规律，在传承历史水文化的同时持续创新现代水文化。

结语：

在流域水污染及生态治理问题形式严峻的今天，有效的治理措施不仅能为各项生态治理工作的展开提供制度保障，也能为今后生态环境保护工作打好基础。在“河长制”的具体实施过程中，对地方政党领导的主体地位进行明确是必不可少的，这对于合理规划职责分工、充分调动各方力量有重要作用。全面推行“河长制”是水资源可持续发展的必然要求和必要趋势，是做好生态环境保护工作的有效举措。从我国目前实行“河长制”所取得的结果来看，具有一定的成效，但避免不了存在一些问题，全面推行“河长制”仍有很长一段路要走，探索的步伐也要不断前进。

参考文献：

[1]涂新国. 河长制在流域水污染防治及生态治理中的实践探索[J]. 区域治理，2020（24）：132.

[2]叶秋明. 河长制在流域水污染防治及生态治理中的应用分析[J]. 大科技，2021（7）：355-356.

[3]刘治彤，刘铁. 河长制与流域生态环境治理考察 ——以黑龙江省为例[J]. 黑龙江社会科学，2020（4）：78-81.

[4]王欢. 河长制在流域水污染防治及生态治理探索[J]. 建筑工程技术与设计，2020（34）：3287.

[5]孙博，丁立国，李伟. 基于河长制的河流生态健康诊断及治理保护研究[J]. 水利发展研究，2019，19（7）：41-44，54.

[6]潘敏，鄢文曦. 河长制下眉山金牛河水质变化研究及水污染防治建议[J]. 四川环境，2021，40（3）：112-116.

[7]孙忠英. 扎实推进河长制打好水污染防治攻坚战[J]. 环境保护与循环经济，2019，39（2）：4-6.

[8]姚立强，冯丽，孙可可，等. 河长制下的抚河流域保护治理对策研究[J]. 水利水电快报，2021，42（12）：119-123.

[9]趙壮.河长制下的河道治理策略研究[J]. 黑龙江水利科技，2021，49（5）：164-166.

[10]赵晓坤.浅析河长制在生态环境建设中的作用[J]. 商品与质量，2019（41）：258.